地铁治安风险因素分析及对策思考——以杭州地铁为例

胡永正

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

地铁在提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境等方面起到了重要作用。地铁安全是公共安全的重要组成部分，是城市安全的重要标志。如果恐怖分子和个人极端暴力犯罪分子把地铁选为袭击目标，一旦得逞往往造成大量人员伤亡，引起社会恐慌，极易诱发蝴蝶效应，影响社会大局的稳定。当前，我国已进入地铁快速发展期，截至2019年年底，全国已有39个城市开通地铁，线路运营里程达6600千米。如何精准分析地铁安全形势，化解治安风险，是公安机关面临的亟待解决的重要课题。本文以杭州地铁为例，分析当前地铁面临的治安风险，提出应对之策，以起抛砖引玉作用。

一、当前地铁面临的治安风险

地铁系统结构复杂、安防和救援难度大，极易引发系统性的如火灾、列车出轨、列车碰撞、爆炸、毒气中毒、个人极端行为、恐慌性逃散、水灾、停电等公共安全事故。地铁面临的主要风险有人员、物品、客流、设备和应急联动处置等方面的治安风险[1]。

（一）人员防范难，存在恐怖袭击、个人极端行为的风险

由于地铁里人流密集、空间相对封闭等因素，如果发生恐怖袭击往往会造成灾难性后果。国外地铁一直是恐怖袭击的主要目标，据不完全统计，1995年以来，日本、法国、俄罗斯、韩国、西班牙、英国、白俄罗斯、比利时等国家的地铁曾发生重大恐怖袭击事件15起，造成628人死亡、9700人受伤。我国地铁尽管未发生恐怖袭击事件，但由于境外恐怖活动持续活跃并向我国境内渗透，使我国地铁面临暴恐袭击的风险加大。当前，危害我国地铁公共安全的常见情形是个人极端行为、精神病人肇事肇祸、吸毒人员扰乱公共秩序等。据不完全统计，2011—2019年，我国地铁共发生纵火、劫持、伤害等案（事）件18起，杭州地铁也发生过4起扬言炸地铁案件和1起卧轨事件。地铁客流量大、人员结构复杂，大多数个人极端分子案发前没有不良记录，未被纳入管控视线，难以在案发前获取相关信息。精神病人突发性、短暂性精神异常的情况在案发前也难以预见。因此，案件发生的风险高，防范难度大。

（二）物品管控难，存在流入危险品的风险

地铁的常态风险是危险品的流入，现有安检能力因安检场地、安检设备技术指标的限制无法匹配日益增长的客流，无法与地铁的物理结构相适应。对乘客及物品缺乏有效的检查手段，危险品容易流入地铁区域，纵火、爆炸风险陡增。例如，2017年2月，在香港地铁一乘客蓄意携带香蕉水制造了地铁车厢纵火案。杭州地铁自实行进站安检以来，已检查物品10亿多件，查获危险品1.3万件，其中有管制刀具9277件、爆炸物品31件、剧毒物品3件、易燃易爆物品38件等。杭州地铁安检虽取得一定成效，但在客流高峰时段仍然存在漏检风险。

（三）客流管控难，存在大客流拥挤踩踏的风险

地铁的固有风险是大客流引发的拥挤踩踏。地铁具有便捷、快速、准时的优势，对客流的吸附效应强烈，部分站区（点）空间狭小，蓄客和通行能力有限，客流滞留、拥挤、交叉、对冲现象比较普遍。在大客流情形下，一旦发生恐慌性逃散，极易造成群死群伤，严重影响社会治安秩序。2014年5月24日，杭州地铁一乘客在地铁车厢内突发癫痫病倒地，周围乘客在避让过程中，引发其他乘客恐慌，其中一名乘客按了紧急停车按钮，导致列车在武林广场站紧急停车清客。2019年12月31日跨年夜当晚，杭州平海路龙翔桥区域聚集游客5万余人，远超地铁龙翔桥站容纳3000人的客流上限，发生拥挤踩踏事故的风险陡升（当时，杭州市公安机关果断处置，紧急启动预案，采取了联运、分流和临时封站等应对措施，有效避免了安全事故的发生）。

（四）设备故障预防难，存在引发系统性突发事件的风险

地铁运营系统主要包括供电、车辆、通风、排水、通信等系统，具有高度集成、关联性强的特点。只要其中任何一个系统出现故障，将直接影响整个地铁线网的正常运营，甚至引发人员伤亡事故[2]。2013年9月8日，杭州地铁1号线因供电系统故障，导致列车在钱塘江底隧道内停驶，133名乘客沿江底地铁隧道栈道紧急疏散。2019年4月16日，杭州地铁1号线乔司南往乔司区间因风筝悬挂接触网，致使多趟列车降速通过，幸亏发现及时，未造成严重影响。此类异物触网事件极易造成接触网短路、起火，继而可能引发列车脱轨、人员伤亡等严重事故。

（五）联动难，存在跨区域协同不畅的风险

地铁的组织风险是跨部门、跨区域带来的协作不顺畅。仅从公安机关看，就存在跨警种协同、跨区域管辖权分工合作不协调等问题。随着城际轨道交通的快速建设和发展，如杭州与绍兴、海宁的地铁已建成通车，上海与嘉兴的地铁也已开始规划，这些跨区域地铁的开通运营，将从执法管辖权、情报共享、应急联动和处置地铁突发事件[3]等方面给安保工作带来新挑战。

二、引发地铁治安风险的成因

（一）思想认识不一致，责任落实不到位

党委政府、交通运输部门、公安机关、运营企业各方对地铁安全职责交织，协同配合不够。运营企业、交通运输部门、公安机关各方对地铁安防重视程度不一。突出表现在运营企业风险防范意识淡薄、技防经费投入不足、隐患排查不周密、整改落实流于形式等，与现实安全管理需求差距较大。目前，杭州地铁安检主要由3家委托外包单位（保安公司）承担，运营企业在履行安检主体责任上易流于形式。2019年，杭州地铁公安机关对19487名地铁员工背景审查时就发现有前科人员116人。从杭州地铁公安机关2019年暗访检查情况看，某些重要地段值守不到位、内部安全管理松懈、车站消防管理不到位、地铁工作人员信息报送滞后等现象时有发生。2019年以来，地铁公安已有15次将整改要求函告运营企业，但安检漏洞始终未能完全弥补。

（二）科技赋能、硬件保障不到位

安全防范设施设备和场地用房等，未能与工程建设同步规划、同步设计、同步投入使用，后期追加建设困难。较早投入使用的视频监控设备老化，现有的设备智能化程度不高。目前，杭州地铁1号线90%和2号线50%的视频监控仍为标清模拟系统，已影响到人脸识别功能。地铁人脸卡口设备、智能安检机分别覆盖了83个和19个站点，覆盖率为92%和21%。由于智能设备未能全覆盖，工作效率较低。如，2019年地铁线网日均人工盘查量为1.5万人次，仅占日均客流总量180万人次的0.8%。从抓获结果看，全年人工盘查抓获各类违法犯罪人员370人，而通过人脸识别系统抓获657人，后者效率约为前者的1.8倍。至今未有安检设备能在地铁大客流背景下实现对乘客和物品的精准、快速安检。目前，杭州地铁换乘点、交通枢纽、毗邻景区等重点区域客流呈明显时段性特征，节假日和早晚高峰限流情况已成常态，“逢包必查、逢液必查、逢疑必查”的安检模式极易造成排队拥挤和群众投诉，无形中增加了拥挤踩踏风险。

（三）地铁保安收入低、素质不高，队伍不稳定

一是保安队伍收入偏低，流失率高。目前杭州地铁运营安防服务采取外包模式，运营企业从运营成本考虑，往往采取低价中标方式，导致中标的保安公司服务费一直低于市场价格，甚至出现当年服务费低于往年的情况。杭州地铁特保队员、安检人员合同月价均值分别为4289.15元、4342.14元，在去掉服务企业成本后，其实际收入每月只有3023.2元、3361.43元。根据杭州市保安协会《2019年度杭州市保安服务人力防范最低成本价测算》的数据，在依法依规的前提下，最低成本应为4734.88元。杭州地铁全线特保、安检人员收入不仅未达到最低成本要求且存在30%以上的差距。而同类的机场和铁路安检人员，月收入均在6000元以上。杭州生活成本高，但保安人员收入偏低，导致人员流失率较高，其中安检人员年流失率近60%。

二是安检职业门槛低，结构不合理。对比机场安检人员均具有民航总局认可的民航安全检查员证书且有完善的职业培训体系等职业门槛，地铁行业安检人员虽在合同中有岗前、岗中培训要求，但是实际操作过程中，往往存在先上岗再培训的现象。在杭州地铁安检队伍中，男性占46.1%，女性占53.9%，平均年龄30岁。这与一般安检队伍中男性比例一般达到70%以上的要求差距较大。从文化程度看，高中及以上文化程度占36.15%，其余均为初中及以下文化程度。此外，因降成本、难招聘等原因，杭州地铁安检队伍中有15%～20%的实习生，主要是外地职业技术学校等培训机构的学生，因年龄不到18岁，所有实习生无法获得保安员资格证，并且缺乏相应的安检工作经验。由于入职人员文化水平、个人素质不高，易造成上岗后工作态度不端正、业务能力不熟不精等问题。

三是保安数量配置低，使用不规范。尽管近年来杭州地铁快速发展，由线成网，客流量也节节攀升，但每站特保队员和安检员配置标准仍是2012年1号线开通时的配置标准（特保队员1站7岗、安检队员1机4岗），已不能适应现实工作要求。特别是新开通的站点有的链接地下商业街区（如庆春广场站、三坝站等）、有的是换乘站（如凤起路站、打铁关站等），还有的毗邻省市行政中心（如武林门站、市民中心站等），在客流和治安复杂程度上远超开通之时。同时，人员管理使用无明确法律依据。在同类型行业中，如民航、铁路等均有行业法律法规，如《中华人民共和国航空法》第一百零二条、《中华人民共和国铁路法》第四十八条均明确规定了民航、铁路企业的安全检查责任，为一线安全管理人员提供了法律保障。而现行的《杭州市城市轨道交通管理条例》与《浙江省实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》，将城市轨道交通站的反恐与安检指导工作，分别划分给交通运输部门与公安机关，运营企业被多头管理，在实际操作层面存在困难。同时，杭州市交通局作为行业主管部门至今未出台特保人员行业管理标准。

（四）公安机关警力不足，风险研判、应急处置不到位

公安机关警力配备跟不上线路增加的速度，在单位线路上的警力部署呈下降态势，出现绝对警力上升，相对平均警力“负增长”的现象。此外，地铁公安作为一种新生警种，在涉地铁反恐、维稳等专门情报方面缺乏经验，情报主动收集、研判意识和能力相对滞后。尽管杭州市公安局在全市地铁区域建立了重大突发性事件联勤联动处置机制，但在实际运作中仍存在成员单位职责分工不明、现场指挥调度各自为阵、处置人员能力水平不齐等问题。且全市层面的综合性演练仅为每年一次，参加单位主要为公安机关和运营企业，造成在联动单位配合、处置环节衔接、人员紧急疏散、跨站联动响应等方面存在不足，参战单位的快速响应和协作能力有待提高。

二、防范和化解地铁治安风险的对策

地铁安保是一项民生工程，事关广大人民群众日常生产生活，需要党和政府以及社会各界共同关心重视，推动地铁安全治理现代化[4]。

（一）加强立法，建立完善地铁安全管理法律和制度，并认真贯彻落实

鉴于目前城市地铁（轨道交通行业）只有地方安全管理规定，国家层面的专门安全法规尚属空白，《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国安全生产法》中也没有针对地铁的具体规定，应加强地铁安全立法，使地铁安全管理有法可依。一是通过立法，明确党委政府、交通运输部门、公安机关、运营企业等安保主体的职责。即明确各级党委政府在协调有关部门在加大人力、物力、财力投入方面承担领导责任；运营企业承担全面落实安全生产责任制，建立完善安全运营管理体系，并落实反恐防暴、内部治安保卫、消防安全等法定安全生产主体责任；交通运输部门负责运营和安全监管责任，做好突发事件应对指导协调和监督管理，指导运营企业做好反恐防范、安检、治安防范和消防安全管理工作。公安机关负责会同交通运输部门监督实施反恐防暴、内部治安保卫、进站安检等政策规定及标准规范的落实，做好巡逻查控、违法违规行为查处、打击犯罪、情报收集及研判预警、突发事件处置等职责。同时，公安机关牵头建立地铁安全联席会议制度，定期通报治安情况、协商解决安全管理问题，积极搭建地铁安全管理大格局。二是修订完善交通安全管理规范标准。现行地铁安全防范建设的主要依据是国家标准《城市轨道交通安全防范系统技术要求》（GB/T26718—2011），由于该标准制定年限较早（2011年），有些标准已不符合当前安防需要，建议进行修订。建立规范的安防标准体系，为地铁安保工作提供标准遵循、业务指导和政策保障，将安全理念贯彻到地铁规划、建设、运营全过程，使涉及公共安全方面的设施设备和场地、用房等，与地铁同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用。三是加强制度建设，压实主体责任。党委政府及各有关部门要指导、督促运营企业树立“运营服从安全”的理念，指导运营企业坚持用制度管人、管事，结合企业实际制定安全防范制度，包括以主要负责人为安全防范工作第一责任人的制度、内部考核奖惩制度、安全隐患排查整改制度、重点部门安全管理制度、重点岗位人员安全管理制度等，加强内部防范管理，全面落实人防、物防、技防等各项制度、措施和要求，进一步落实地铁企业主体责任，提高安全防范工作整体水平。

（二）积极构建地铁信息化、智慧化治安防控系统

《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》[5]明确提出：“加快技术创新应用，构建运营管理和公共安全防范技术体系，提升风险管控能力。”在大客流环境和安保力量不足的现实条件下，通过“机器换人”，推动“传统安防”向“智慧安防”转型，是地铁安防工作的必然选择和现实路径。在现有技术发展条件下，建议采用“1+2+X”①“1”为地铁智慧防控系统，“2”为人脸识别和智能安检模块，“X”为其他应用模块。模式构建地铁信息化、智慧化治安防控系统。一是建立地铁智慧防控系统。即通过公安网、视频网、政务外网，与公安警用地理信息系统以及视频监控、人脸识别、实名购票、公共安全防范监控中心等业务系统对接，汇聚地铁乘客人脸轨迹信息、X光机安检异常图片信息、二维三维地铁站地图信息、地铁主动防御前端设备信息等治安防控类数据，具备信息查询、智能分析、实时布控、轨迹关联、重点人员预警、重大事件预警等功能，打造分析研判模型工具集、可视化展示、智能预案管理应用、智能信息检索等应用，实现地铁治安分析研判、预警感知和决策辅助。二是建立人脸识别和智能安检模块。人脸识别模块要实现将抓拍的人脸信息与后台数据自动比对；智能安检模块要实现将过机安检物品信息与后台数据（包括违禁物品的文字、图片、X光机扫描图等特征信息）自动比对，通过人工智能自动学习和积累，实现自动识别预警，按照物品类别即时分别向现场工作人员、运营企业和有关部门提示预警，减轻人工识别易疲劳和避免漏检误检的弊端，提高安检的准确率和效率。杭州地铁公安机关试点人脸识别应用系统时，整体治安防控水平大幅提升，行政、刑事案件较同期分别下降51.1%、72.6%；试点的智能安检系统已能识别刀具、液体、喷灌、枪支等8种常见违禁物品，并实现了在复杂场景下准确识别，其中智能安检刀具、液体、喷灌、枪支识别率分别为90%、95%、85%、82%，有力推进了安检工作智能化。三是建立其他应用模块。根据需要，灵活增加建设其他信息化应用模块。例如，增加人员估计模块，借助公安网络数据、信息查询平台和地铁票务、车站视频监控等多项信息系统的融合应用，叠加基于大数据背景下的人脸卡口以图搜图功能，快速确定相关人员在地铁区域内的行动轨迹，高效锁定人员身份，为查找新型冠状病毒感染者的地铁同行人员提供支撑。又如，增加重要岗位员工背景核查模块，对问题隐患较为严重的员工予以调整岗位或劝退，确保地铁安保队伍的可靠度。

（三）加强地铁安保队伍建设

安保队伍在协助公安机关维护社会治安中发挥着重要作用，也是维护地铁安全最重要的市场化力量，应采取切实有效措施加强地铁安保队伍建设。一是要完善公安监管机制。地铁公安机关要建立健全安保队伍监管机制，严格督促安保公司守法规范经营，积极介入安保人员招标、录用、政审等环节。还要建立黑名单制度，规范地铁安保人员入职、离职管理，动态掌握安保人员入职情况，真正把安保监管工作纳入派出所基础性工作。二是建立职业准入体系和男女配比指导体系。借鉴民航、铁路安保管理经验，建立健全地铁安保职业准入体系，如地铁特保、安检人员均需高中及以上学历，女性身高不能低于1.50米，男性不低于1.65米，从源头上把好职业准入关。同时，地铁作为反恐怖重点目标单位，应对男女比例、实习生数量、人数配置进行明确，保证安保人员的配比能够适应城市化高速发展下的地铁安保新形势需要。三是完善教育培训体系。各管理使用单位应进一步完善岗前、岗中教育培训体系，有针对性地组织开展基本技能和应急处置等专业培训，提高安保队伍专业素养。四是提高安保人员的薪酬福利水平。运营企业应摒弃安保投入是纯支出、是运营负担的错误定位，改变单纯低价中标的方式，切实提高招标价格。安保公司应扩展利润来源，建立健全工资增长机制和绩效考评机制，提高安保人员的薪酬标准。同时，要加强日常劳动保护，保证安保人员的身心健康，积极争取资金，尽力解决好因公受伤、超时工作等情况的经济补助，在首末班车前后安排通勤车辆，并在地铁车辆段提供住宿条件，努力做好特殊困难安保人员的帮扶工作。打通晋升通道，对部分表现特别突出的特保、安检人员可招聘为地铁企业正式员工，使兢兢业业的员工前程可期。

（四）公安机关要创新对地铁安全监管的体制机制

一是建立高效指挥体系，实现地铁安防扁平化快速指挥。建立预警人员、危险品底库，综合运用多种侦查技战法来甄别研判各类预警人员、物品信息及现实危险性，在最短时间内对各类违法犯罪人员和危险品进行追踪定位，并落实分类处置措施，有力提升地铁治安管控效率。二要完善联勤联动机制。建立地铁安保部门与属地公安机关、派出所和警务室之间的联勤联动机制，地铁与火车站、机场等接驳的复合型交通枢纽之间的联勤联动机制，在日常勤务中不断磨合优化，防止出现防控盲点，构建责任清晰、一体运行、协作紧密的安保工作体系。三要建立信息化条件下的应急处置机制。共享警力部署信息、场站基础信息以及场站内外的视频等信息资源，畅通不同执勤单位、安保力量之间的联络通道。共享通讯方式（电话、微信、钉钉等），确保有突发状况发生时能全面掌控场站内外的治安形势。针对暴恐袭击、个人极端犯罪行为、拥挤踩踏事件、重大案（事）件、借道上访、自然灾害及其他密集人流难以快速疏导引起秩序混乱或造成事故的突发情况，会同有关部门制定和优化各类应急处置预案，定期开展多种形式的应急联动演练，切实强化合成作战能力。

（五）构建社会治理新格局，推动地铁安全防范社会化建设

地铁点多、线长、面广的属性决定了安防工作无法单纯依靠有限的警力，要坚持发展新时代“枫桥经验”，充分发动群众、组织群众、依靠群众，积极采取政府、部门、企业、社会联动的形式，形成全民关心和支持地铁安保工作的氛围。一是构建公安机关、交通运输部门、住建部门等部门以及企业和社会力量多方参与的地铁公共安全协同防范体系和应急响应机制。加强政府部门、企业与街道、社区之间的协调联动，推广“警企共建”“街企共建”等专群结合的综治模式。不断拓宽社会公众参与地铁治安防控的渠道，培育发展地铁类社会组织。通过购买服务、招募志愿者等形式，充分发动社会公众参与地铁安全宣传、安全管理、治安巡逻等活动。增加风险隐患信息收集方式和手段，增强全民风险防范意识，提高群众防恐应急能力，实现各类突发情况的高效处置和防控效能的有效提升。提高企业对突发事件第一时间处置应对能力，最大限度减少突发事件可能导致的人员伤亡和财产损失。加强保安、保洁、站务人员、驾驶员等一线司乘人员应急处置能力培训和日常演练，提升应急处置能力[6]。二是通过地铁安防体验馆建设、现场宣传、视频宣传等形式，发动广大群众参与安全教育，充分发挥群众在安全防范和应急处置中的积极作用，提升群众在紧急情况下的自防、自救和互救能力[7]。三是切实加大表彰奖励力度、拓宽奖励渠道、提升奖励效能，充分发挥典型示范引领作用。进一步联合见义勇为基金会、爱心基金、地铁协会等公益组织和行业协会，宣传动员乘客对干扰地铁正常行驶的违法行为进行劝导和举报，大力表彰褒奖见义勇为的先进个人。