协商民主在国家治理中的实践探索与逻辑使命

许奕锋

（湖南省社会主义学院， 长沙 410024）

伴随着我国经济社会不断发展、 国家综合实力不断提升的同时， 国家治理能力也在同步提高。 推进国家治理体系和治理能力现代化， 实现人民群众的有序政治参与和建立健全完善的协商民主制度是国家治理的应有之义。 加强协商民主建设， 既是国家治理体系建构的一个重要基础， 也是国家治理能力提升的一个重要缩影， 更是国家治理能力得到进一步彰显的具体体现。

一、 协商民主在国家治理中的实践探索与成效

2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 明确表示： “加强社会主义协商民主建设， 有利于扩大公民有序政治参与、 更好实现人民当家作主的权利， 有利于促进科学民主决策、 推进国家治理体系和治理能力现代化。” 有研究表明， 协商民主的国家治理功能， 体现在培育国家治理所需要的参与主体、 促进国家治理的科学民主决策、 健全国家治理的体制机制、 实现国家治理的善治目标、 夯实国家治理的依托基石等方面［1］。从实践来看， 协商民主在国家治理中进行了大量的探索和创新， 并取得了富有成效的国家治理效能。

（一） 聚焦了一系列国家治理中的重要议题

协商议题在国家治理现代化中， 需要重视实效。 从制度设计和实际运行来看， 政党协商的议题主要聚焦在党和国家重要方针政策、 重大问题、 重要人事安排、 民主党派的重要调研课题等方面； 人大协商的议题主要聚焦在制定立法规划、 立法工作计划； 政府协商的议题主要聚焦在人民最关心最直接最现实的利益问题； 政协协商的议题主要聚焦在国家和地方的大政方针以及政治、 经济、 文化和社会生活中的重要问题等方面； 人民团体协商的议题主要聚焦在群众切身利益的实际问题特别是事关特定群体权益保障的问题。 特别是基层协商的议题，主要聚焦在人民群众的利益诉求、 实际困难与问题， 往往以 “小切口” 作为协商议题的协商定位。与此同时， 协商民主的实践发展和具体运行， 解决了一系列国家治理中的民生问题。 协商民主能够切近民众， 切近民生， 往往与民众美好生活需求的实现紧密相关。 协商民主的实践推动， 能够有效成为解决各种复杂矛盾纠纷的高效 “转换器”， 即聚焦具体而现实的客观事情， 优化整合地方党政领导和各相关职能部门、 利益相关方到一个权威的共有平台， 依据明晰的协商规程或议事规则， 通过直面问题， 摆事实讲道理， 充分且理性地沟通、 互动和交流， 最终找到满足最大公约数的解决方案。 诸如停车难、 老旧小区改造、 垃圾站建设等涉及群众切身利益的民生事项， 通过各种协商平台能够便捷高效解决好当下国家治理特别是基层治理中越来越错综复杂的利益纠纷问题。

（二） 形成了一系列国家治理中的协商类型

以基层协商为例， 当前基层治理创新中的协商民主无论是形式上还是内容上都非常丰富， 研究者按照不同的视角分析了基层治理创新中的协商民主类别。 譬如， 有的按照改变权力结构的标准把农村协商民主分为维持型、 融合型、 嵌入型和下沉型等四种类型［2］； 有的按照创新的程度分为改良型、 创新型和混合型等三种［3］； 还有的学者提出从协商民主在基层治理创新中的位置作为分类标准把协商民主划分为制度性协商、 平台性协商和技术性协商［4］。 从实践操作层面看， 可以把基层治理中的协商民主分为以下几个方面。 一是嵌入性协商， 即将协商民主嵌入到既有的制度安排中并形成一种新的制度设计， 在推动协商民主发展的同时也实现了既有制度的更新升级。 比如以温岭和盐津等为代表的参与式预算制度， 就是在已有的地方预算制度安排中， 嵌入了协商民主的元素。 二是整合性协商， 即以既有的会议平台为载体， 借助基层协商民主的发展， 实现协商技术与会议平台的有机整合与优化，形成诸如居民议事会、 社区听证会等。 具体来说，比如安徽桐城的 “党员代表议事会”、 吉林辉南的“党群议事会”、 辽宁大连的 “政协社区议事会”、四川邛崃的“新村发展议事会” 等议事会， 比如南京的社区论坛、 广州的羊城论坛等以各种论坛为代表的社区论坛、 村民论坛， 比如基层立法听证会、行政决策听证会等， 比如四川彭州的民主议事会、河南的四议两公开制度和上海的社区三会制度等等协商规则， 都是在基层层面由基层组织 （包括社区） 主导建立或者整合了协商会议平台。 三是技术性协商， 即用一种特定的协商民主技术解决基层治理中的特定议题， 比如在基层治理中引入开放空间会议、 共识论坛等协商民主技术， 比如在社区自治中引入罗伯特议事规则等。 江苏扬州新盛街道成立“红色物管会” 协商议事平台， 以 “罗伯特议事规则” 和“开放空间技术” 为指导， 充分保障了参与者具有平等的意见表达权和决策权， 助力开展更为高效、 结果更具公平性和认同感的民主协商［5］。 还比如各地利用电视频道开展的 “电视问政”， 利用微信开展的 “微协商”， 利用电子技术手段与政府打通的 “云协商”， 以及互联网公共论坛、 “肝胆相照” 论坛等［6］， 都实现了技术性嵌入协商民主全过程。

（三） 创新了一系列国家治理中的协商程序和平台

相较于西方国家， 我国的协商民主实践形态从中央到基层， 从国家到社会， 涌现出了多样化的协商载体和平台， 也推动了国家治理的方式创新。 有研究表明， 在政党协商方面， 中央自2014 年以来先后设置了党外人士座谈会或者专题协商座谈会制度、 调研建议直通车制度、 调研协商座谈会程序和重点考察调研制度， 健全了政党协商程序， 增进了民意整合的互动性和实效性， 引领了地方创新。 在人大协商方面， 近年来各级人大常委会相继增设协商程序， 如省级人大普遍出台了法规条例， 规范立法协商程序。 在政府协商方面， 价格听证、 邻避冲突治理和行政复议制度改革都已普遍引入协商程序， 其程序创新包括听证协商、 立法协商、 建议提案协商、 公开协商、 决策咨询协商和公示协商。在政协协商方面， 党的十八大以来人民政协着力探索程序创新， 全国各省、 区、 市政协积极推动政协协商与基层协商有效衔接， 打造了诸如浙江“请你来协商”、 江苏 “有事好商量”、 湖北 “协商在一线”、 河南 “协商面对面”、 云南 “协商在基层” 等新载体新平台， 拓宽了普通民众、 相关利益群体参与协商的渠道［7］。 福州、 上海、 杭州和长沙等地人大都发布规章， 明确了政协参与立法协商的程序。 在人民团体协商方面， 工会、 共青团、妇联等人民团体的准官方性质， 决定了它们具备较强的协商能力， 其中江苏南通市工会探索出了劳资协商 “六项机制”。 在基层协商方面， 各地创立了类型多样的协商平台， 诸如盐津的参与式预算、 邓州的 “四议两公开” 和宝坻的 “六步决策法”， 等等。 在社会组织协商方面， 社会组织类型多样， 根据其资源禀赋、 社会资本和协商能力等出现了五种协商平台即参与其他渠道的协商、 自主协商内部事务、 自主协商公共议题、 联合开展协商以及受托承办协商［8］。

（四） 形成了一系列国家治理中的协商规范

诺思曾指出： “制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说， 它们是一些人为设计的、 形塑人们互动关系的约束。”［9］协商民主是一项可以实际操作的现状民主政治形态。 有学者也明确表示： “实操民主是中国社会治理现代化的当务之急。”［10］在各级党委政府的领导和推动下， 逐步形成了一系列诸如象山 “村民说事”、 秭归 “村落自治”、 德清“乡贤参事会”、 蒙城 “三个三分之一议事工作法”等发展较为成熟的协商民主实践规范。 不少地方也形成了协商民主建设的规范性文件， 比如2013 年《中共温岭市委关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》 就是基层协商民主的典范。2015 年浙江杭州余杭区出台了全国首个 《村务公开和民主管理规范》 的地方标准， 建立了协商议事会议制度， 并建立了区一级的城乡社区“邻里协商议事中心”， 形成了 《村 （社区） 邻里协商议事中心章程》 的基层协商规范。 2019 年1 月， 浙江安吉政协在试点半年后正式对外发布了全国首个基层政协的《政协协商工作规范》， 按照GB/T （推荐性国家标准起草） 分9 大条40 余小条对安吉县政协协商的主体、 内容、 机制、 场所、 形式、 评价体系等内容进行了归纳规范。 其后， 2019 年3 月浙江省委专门印发《县（市、 区） 政协开展“请你来商量” 平台建设工作的指导意见》 明确要求在全省推广， 更好发挥政协专门协商机构作用。 浙江省政协顺势力推建章立制、 规范运行， 制作操作手册， 使得在浙江的全域推广具备了正式制度的合法性确认［11］。

此外， 协商民主在国家治理中的推进， 也逐步培育了民众理性参与的主体意识。 公共精神、 责任意识、 民主意识等孕育在现代市场经济和现代社会建构中， 同时也是国家治理现代化的精神纽带。 协商民主的实践推动和实际成效的具体体现， 可以形成民众信赖协商民主平台稳定的心理预期与行为指向， 不断培育公民权利意识、 公共责任感知和公共精神觉悟。 协商活动的开展， 既是党政领导拉近政府与民众距离、 关键问题问计于民、 找到解决问题良方的优质高效平台［12］， 也是民众对政府的理解、信任和满意度提高的桥梁， 能够以对话沟通的过程形式培育出国家治理中的协商理性。

二、 协商民主在国家治理中的认知阻滞和运作机制

作为一种治理形式， 协商治理旨在“建立上下互动、 权力双向运行的治理机制， 通过合作、 协商等方式实施对公共议题的有效治理”［13］。 当前协商民主与国家治理呈现出较强的正相关关系， 社会主义协商民主建设也推进了协商治理深嵌入国家治理的实践中， 逐步在全国范围内形成规模化扩散。 但是， “从全国范围看， 基层协商民主并没有获得充分的注意力分配， 强有力、 系统性的政府推动还没有形成， ‘星点式扩散’ 依然是主要的扩散模式”［14］， 这可能需要直面基层协商治理发展中出现的问题， 特别是缺乏足够的综合性支撑资源， 就需要适度激活基层协商治理的行政资源、 经济资源、 智力资源和群众资源， 以顶层制度设计规范协商治理并提高协商民主的国家治理效能， 进而推进国家治理能力和治理体系现代化。

（一） 在观念与认知层面的阻滞

有研究者通过功能主义视角解释中国协商民主的制度起源， 认为政府实行协商民主制度旨在提高政府治理能力、 缓解社会矛盾、 降低社会治理风险［15］。 也有的认为， 基层协商民主具有社会聚合功能， 可以弥合社会发展与治理结构的张力， 促进社会的有序运行［16］。 从现实实践来看， 各地结合具体实际， 创新搭建了诸如 “请你来协商” “欢迎来协商”“一起来协商”“共同来协商” 等协商平台，激发了民众的协商热情， 提升了民众的协商素养，普遍呈现出了较强的协商意识。 但是就基层治理而言， 仍然存在着部分基层干部和群众对协商民主认识不到位， 协商意识薄弱的问题。 一是表现为基层协商的价值认识偏差， 即有不少人认为各种协商平台的搭建， 承担的是基层群众和党政部门之间常态化的“决策平台” 功能， 主要还是为了决策。 事实上， 各类协商平台的搭建和运用， 还可以通过制度化的政治参与或公共协商实现参与者偏好调适或转换， 逐渐培养公共理性。 二是表现为基层协商的路径认识偏差。 有研究认为， 公共协商的价值“不单是达成一时一事之公共偏好， 且应在整体社会进程中推动公共性的创生和再生产”［17］， 能够让各方充分发表意见的同时也能充分倾听他方意见进而逐渐达成共识。 现实中由于认知偏差， 存在诸多未能设计并安排好这一理性协商过程的现象， 比如有的在重大决策发布执行前， 没有给予协商参与者充足的时间调研， 没有提供充足的相关信息资料， 往往使得协商会变成了“一言堂” 的情况通报会。 比如有的开展了协商， 但流于形式走过场， 擅自专断。 三是表现为基层协商的作用认识偏差， 比如有的民众因信息闭塞、 认知局限、 忙于生计等多重因素， 不关注协商， 也意识不到协商对于自己生活的重要性。当面临参与动机不强、 资源分配不对称或协商效能缺失等状况时， 领导的重视和推动显得尤为重要。

（二） 在机制运作层面的亟待完善

就基层治理而言， 当前协商民主实践主要体现在基层选举、 公共事务协商、 基层治理、 财务监督等方面， 形式上也主要表现为会议协商、 座谈协商、 书面协商等， 通过民情恳谈会、 居民议事会、社区听证会等方式进行。 从基层治理创新来看， 有研究分析在各类创新项目评比中， 基层协商民主基本上以高效能的治理创新出现， 但在实践中面临诸多挑战， 被概括为典型突出， 即目前基层治理中的协商民主实践主要集中在温岭、 盐津、 彭州等典型地区， 以及整体不佳， 即协商民主对基层治理的驱动效应不明显， 有的仅仅局限于成为决策过程的关键环节［18］。 在此基础上， 协商民主在基层治理创新中逐渐呈现了泛化趋势， 但是缺乏公共性［19］。 再者， 总体而言县级及以下基层组织进行协商民主还缺乏政策支持和措施保障， 没有统一规范的工作流程， 协商的内容、 范围、 程序弹性较大， 没有建立起基层协商民主的长效机制［20］。 造成这些机制性问题的原因， 理论界认为主要是官僚体制论（协商民主在基层的成长是政府主导供给的结果， 受官僚体制的影响， 在实践中偏好体制内资源和手段而非民主技术）、 政策属性论 （协商民主因对于官僚组织激励效应不明显而无法充分吸引政策注意力）、 技术缺陷论 （基层协商民主创新在实践中缺乏精细化、 系统化的操作机制而导致协商质量不高）［4］，等等。 比较起来， 基层协商民主与具有明确制度性规范的政党协商、 人大协商、 政协协商等不同， 其应用场景千变万化， 协商内容和协商目标也是千差万别， 具有很强的地方性色彩［21］， 这也就决定了基层协商民主要有效实现协商目标， 就需要在自身规则和机制设置上具有很强的适应性和灵活性。 但目前总体上来看， 基层协商民主还未能形成统一的“协商什么”“谁来协商”“怎么协商”“如何落实协商成果” 等规范运行机制。

三、 国家治理现代化中协商民主的逻辑使命

习近平总书记曾指出： “实行人民民主， 保证人民当家作主， 要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛协商。”［22］协商民主以其独特优势和显著作用成为了国家治理现代化中的重要组成部分， 需要在国家治理实践中不断得以坚持和完善，实现其自身的现代化发展。

（一） 培育国家治理的协商主体理性行为

国家治理中的协商民主， 难免会出现强势话语者主导或控制协商交流的实际情形， 直接导致相对弱势者协商参与感严重不足。 要增强协商主体的国家治理参与感与获得感， 不仅仅要通过制定明确的参与权利保障规范， 维护协商参与者的正当权益，更需要加大制度规范确保协商参与者拥有公正平等的协商交流机会。 政府有关部门的负责人、 政协委员和有关专家学者既需要结合自身的资源优势、 信息优势和话语优势等方面更好推进提高协商民主的国家治理效能， 也需要充分尊重利益相关方， 特别是要尊重在资源、 信息、 话语等方面处于弱势者的话语表达， 以负责任的积极心态思辨各类协商参与者的不同表达方式和不同观点， 形成一个审慎的协商对话交流过程。

（二） 规范并优化国家治理的协商过程

国家治理中的协商民主程序安排， 应涵盖协商治理平台的建构、 协商治理规则的设定以及协商治理结果的反馈和运用等等， 都需要以制度规范的形式确保协商民主在国家治理中的实际成效。 可以结合当前实验性的区域性做法， 把基层治理中的协商治理程序在基层运行中的成功经验和有效做法， 逐步形成由“向上级领导寻求对实验的非正式支持”，到 “上级领导对基层实验的鼓励和保护”， 到一种“潜在的政策保障机制”［23］。 通过协商治理的制度化规范， 避免像温岭泽国、 新河及箬横的参与式预算遭遇原党委书记调任后 “人走茶凉” 的治理困境［24］。 根据中共中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》 《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》 等文件规范， 不断创新国家治理中协商民主的形式、 载体和平台，发挥国家治理中各类协商渠道的系统性协同效应，积极推动协商治理的程序性规范成为一种可复制的全国性范式。

（三） 优化国家治理的协商机制建设

协商治理要适应时代发展的需要， 既要考虑到社会转型时期面临的各种挑战和各种矛盾， 也需要考虑到散布在各行各业的管理人员、 行业精英、 专家学者、 政协委员以及渠道畅通的政协组织。 特别是如何把政协委员的聪明才智发挥出来， 就需要依托政协组织这一平台载体的功能作用。 就政协组织机构而言， 按照《政协章程》 的规定， 县级以上才能设立政协地方委员会。 由于组织机构的设立也并不是一蹴而就的， 需要从国家的机构设置、 人员编制等方面进行系统性考量。 但是， 这不意味着我们只能甘于守成， 其实还可以创新， 即以“不建机构建机制” 来推动协商治理的创新实践。 据了解， 苏州市政协曾经拿出明确的方案， 即根据乡镇经济社会发展、 统战任务的变化和基层民主政治建设的需要， 将原有的联络小组更名为政协工作委员会， 作为县、 市、 区政协的派出单位， 由乡镇、 街道党委副书记兼任主任， 统战或者宣传委员兼任副主任，从而在不增加机构、 不增加编制、 不增加人员的前提下， 建立基层协商机构， 实现政协工作向基层延伸， 探索出一条政协协商与基层协商有效衔接的新路径和新办法， 使得基层治理工作也迸发出新的活力［25］。 可以通过建队伍、 建规范、 建机制、 建标准等灵活的机制建设明确谁来做、 怎么做、 做什么以及做得怎么样， 真正使协商民主的优势与作用能够切实落脚到国家治理的实践当中。 其他诸如政党协商、 人大协商、 政府协商等协商的创新推进， 同样可以考虑参照这种 “不建机构建机制” 的创新做法， 优化配置好协商资源， 通过灵活有效的机制建设， 有效激活国家治理中协商主体的积极性、 主动性和创造性， 激发协商治理活力。

（四） 推进国家治理的协商数字化进程

协商数字化就是协商民主与互联网、 大数据深度融合而产生的新型民主形式， 是社会主义民主在互联网时代的创新与发展。 协商数字化借助信息网络平台， 充分汲取网民意见， 可以提升协商民主空间的话语容量， 并能通过大数据计算形成民意的最大公约数， 促进实现国家治理体系和治理能力的现代化。 随着互联网、 物联网、 大数据、 云计算和人工智能所掀起的信息化革命不断向纵深发展， 协商民主也在不断衍生推进， 其形式也在实践中不断得以丰富。 积极推动协商数字化覆盖到立法、 行政管理、 基层治理等领域中， 党委、 政府、 人大、 政协借助互联网与大数据等信息技术手段将网民吸纳进入国家治理体系进行商讨、 沟通、 交流甚或争辩，通过借助大数据分析对原子化网民偏好进行分析、合成和综合， 形成一种扁平化的数字空间融入到协商民主流程中， 最终形成最大程度和最大范围的共识。 未来的协商数字化进程， 可以充分发挥国家权威平台网民意见的大数据价值， 依托搜索引擎技术和文本挖掘技术， 对海量信息进行获取、 主题检测、 动机判断、 领域聚类、 热点聚焦， 从海量大数据中监测并发现各领域民意的分布结构， 更为精准地分配协商资源， 使得协商民主的实践安排与国家治理中的公民需求实现更为直接有效的结合［26］。

协商民主作为社会主义民主政治现代化的重要逻辑指向， 能够推动国家治理模式的发展创新， 为推进国家治理体系和治理能力现代化提供较为广阔的发展空间。 加强社会主义协商民主建设， 推进构建完备的协商民主体系， 这是一项系统工程。 需要紧密结合中国特色社会主义制度体系， 整合不同渠道、 形式、 层级和领域的协商民主平台和协商民主实践， 实现协商民主与根本制度、 基本制度和重要制度的有机互嵌与有序吸纳， 将协商民主有序纳入政府、 社会和基层等国家治理体系中， 从制度建设、 体制创新、 程序设计、 环节配置、 机制优化乃至信息技术应用等多个维度， 全方位系统化形成国家治理体系和治理能力现代化中的协商民主体系化建设路径［27］。