在立法工作中充分体现全过程人民民主

文 杨 棱 昆明市人大法制委员会副主任委员

2021 年3 月修改的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，增加规定了全国人大及其常委会“坚持全过程民主”、全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”，以这一重大理念引领新时代立法实践。2021 年10 月，习近平总书记出席中央人大工作会议并发表重要讲话，系统阐述了全过程人民民主这一重大理念，强调必须坚持用制度体系保障人民当家作主，指出人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。

为了加强和改进新时代昆明市人大地方立法工作，发展和完善具有昆明地方特点的法规体系建设，我们必须深入学习贯彻习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，坚持人民主体地位，坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，按照云南省委、省政府对昆明市提出的“中国春城、历史文化名城、国际大健康名城、区域性国际中心城市”发展定位，聚焦“当好全省经济社会发展排头兵”，以“慢不得”的危机感、“等不得”的责任感、“拖不得”的紧迫感，全力推进昆明市治理体系和治理能力现代化建设，为开创昆明生态化国际化现代化发展新局面提供有力的法治保障。

在立法工作中全面贯彻和体现全过程人民民主的本质要求

习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”法律法规是党的主张和人民意志的高度统一，地方立法是国家立法的有益补充和重要支撑，我们必须把发展全过程人民民主的要求贯彻到地方立法的各个环节，确保地方性法规和国家法律、行政法规协调一致、有效衔接，使地方立法活动成为践行和体现全过程人民民主的生动实践。

体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，是新时代立法工作和法治建设的根本目的。

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益贯穿始终。具体到地方人大立法工作中，就是紧密结合当地实情，突出地方立法特色，增强地方性法规立法的针对性、适用性、可操作性，确保人民当家作主具体地、现实地落实到丰富多彩的政治生活和社会生活中去。为使地方立法工作和法治建设始终坚持以人民为中心，体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，昆明市人大及其常委会及时制定和修订区域性国际中心城市建设、献血、文明行为促进、轨道交通管理、大气污染防治、养老服务、医疗保险、物业管理等条例，将党的主张、人民的意愿统一起来上升为地方性法规。

坚持和拓展人民群众参与立法、表达诉求的途径和方式，是新时代立法工作和法治建设的重要基础。我国全过程人民民主既保证人民群众在选举时有投票的权利，也保证人民群众在日常政治生活中有广泛参与的实际权利。昆明市第十四届人大及其常委会自2017 年履职以来，从征集立法项目、编制立法规划计划到拟订法规草案，从法规案提请审议、修改完善到发布解读，都通过调查研究、基层走访，召开座谈会、论证会、评估会等途径，书面、网上等方式，主动听取各方面的意见建议。从2017 年至今的5 年间，共有《昆明市机动车排气污染防治条例》《昆明市社会医疗保险条例》等41 件次法规草案向社会公开征求意见，约37502 人次提出了7493 条意见建议。设立基层立法联系点，是深化民主立法、开门立法的一项创新举措，昆明市人大常委会自2017 年授牌设立首批7 个基层立法联系点后，根据工作需要进一步拓展，2020 年取消1 个、增设3 个基层立法联系点，目前共有基层立法联系点9 个。截至2021 年底，共计13867 人次直接面对面参与到国家法律、地方性法规的征求意见建议活动中，发挥了“民意直通车”的重要作用。

维护和促进社会公平正义，是新时代立法工作和法治建设的价值追求。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的源头性工作，需要妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，营造出更加公平正义、充满活力、和谐有序的社会生产生活环境。例如，在昆明市物业管理条例中，通过规范业主和物业服务人之间的权利义务关系，体现出对公平交易等方面权益的平等保护；在客运出租汽车管理条例中，取消了对客运出租汽车驾驶员“必须具有本市户籍或者居住证”的地域身份限制；在老年人权益保障条例中明确规定了老年人依法取得的居住权受法律保护等内容。这些年来，我们坚持立良善之法、立管用之法，努力让人民群众透过每一件地方性法规都能够感受到公平正义。

加强党对立法工作的集中统一领导

党的领导是发展全过程人民民主、推进社会主义法治建设的最大政治优势和最根本保证。做好新时代地方立法工作，必须坚持党的领导这一最高政治原则。昆明市人大常委会自2008 年作出《关于完善制定地方性法规工作程序的办法》，明确规定五年立法规划和年度立法计划草案讨论稿，由市人大常委会主任会议研究决定后，报中共昆明市委审查以来，市委先后审查批准了2 个五年立法规划；2010 年和2017 年，市委两次作出《关于加强地方立法工作的实施意见》；2020 年，市委提出市人大常委会要对标上海地方性法规体系建设，找出昆明地方立法工作的短板弱项，着力“补短板、强弱项”，进一步发展完善昆明地方立法体系建设的要求，市人大常委会立即成立了工作专班着手研究，在完成《对标上海完善昆明市地方性法规立法工作的研究报告》之后，市委常委会开会听取和研究了该报告，同意在昆明市委党校成立“昆明地方立法研究中心”并已成功运转；市委每年研究重大立法事项和立法中的重要问题，为形成并不断完善具有一定昆明特点的地方性法规体系提供了政治保证。

在立法工作中充分发挥人民代表大会制度的作用

人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，在制度设计和安排上，充分贯彻和体现了实行人民当家作主、发展全过程人民民主的要求。充分发挥人大代表在发展全过程人民民主中的重要作用，做到民有所呼、我有所应。昆明市人大坚持重要法规案由市人民代表大会进行审议立法，例如2019 年2 月昆明市第十四届人民代表大会第四次会议审议通过了《昆明市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》，保证全体市人大代表直接参加行使地方立法权；昆明市人大常委会、各专门委员会发挥代表来自人民、扎根人民的特点优势，认真研究代表议案建议涉及的立法事项，例如第十四届市人民代表大会第五次会议上代表联名提出《关于制定〈昆明市养老服务促进条例〉的议案》后，邀请提出议案的代表参与立法调研、论证、评估等活动；重要法规草案通过代表履职平台发送给每位市人大代表征求意见，使立法更接地气、察民情、聚民智、惠民生。

通过立法活动增强人民群众的获得感幸福感安全感

习近平总书记强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”发展全过程人民民主，做好新时代地方立法工作，必须更好助力昆明经济社会发展和改革攻坚任务落实。中国共产党昆明市第十二次代表大会提出“准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快融入新发展格局，全力开创昆明生态化国际化现代化发展新局面”的目标任务。而法治作为人类政治文明的重要成果，已经日益成为城市核心竞争力的重要标志，立法作为依法治国的源头，是衡量一个国家、一个地区、一个城市法治化水平高低、核心竞争力强弱的重要标志。新形势下，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。这就要求我们地方立法和法治工作必须紧跟党中央重大决策部署，紧贴人民群众美好生活需要，紧扣推进昆明市治理体系和治理能力现代化建设的需求，在提高精细化、精准度、实效性上下功夫，做到立一件成一件，为改革发展稳定筑牢法治根基。特别是在关系人民群众切身利益的教育、医疗、就业、社保、食品安全、城市建设与管理、生态环境和资源保护等领域，要在提高立法质量的前提下加快昆明市地方性法规“立改废释”步伐，通过法治增强人民群众的获得感幸福感安全感。

不断发展和完善昆明地方性法规体系建设

改革开放40 多年来，在党中央坚强领导下，经过各方面共同努力，一个以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、监察法规、地方性法规等多个层级的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。昆明市作为云南省的省会城市，也是全国较早获得地方立法权的城市之一。自1987 年制定第一件地方性法规开始，昆明市人大及其常委会共制定地方性法规92 件，废止17 件，修订、打包修改、修正97 件次，全部“立改废”活动共计206 件次。截至2021 年底，昆明市现行有效的地方性法规共计75 件。同时，市人大常委会在市委领导下，进一步加强对石林、禄劝、寻甸三个民族自治县自治条例和单行条例立法工作的协调和指导。相继出台了三个民族自治县的自治条例和涉及自然遗产保护、文化传承、民族团结等内容的单行条例。目前，昆明市的三个民族自治县现行有效的自治条例和单行条例共7 件。新征程上，在昆明地方立法工作和法治建设中，必须把改革发展决策同立法决策更好结合起来，用制度体系保证人民当家作主、坚持和发展全过程人民民主。

不断增强地方性法规的针对性、适用性、可操作性。当前，社会利益关系错综复杂，各类矛盾风险交织叠加，各方立法需求层出不穷，对立法内容、形式、效率提出新的更高要求。只要是对健全昆明市城市治理急需的、满足人民群众日益增长的美好生活需要的法规，如《安全生产条例》《城市垃圾管理条例》等，就及时跟进研究，坚持急用先行，抓紧填补空白点、补强薄弱点。同时，注重丰富地方立法的形式，运用好制定有关法律问题的决议决定和立法解释。比如，2020 年2 月，昆明市人大常委会及时制定出台了《关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》；针对《中华人民共和国反食品浪费法》的实施，制定出台了《关于厉行节约、反对餐饮浪费的决定》；在2021 年制定养老服务促进条例时，探索“小切口”方式立法，聚焦突出问题“对症下药”，需要几条就定几条，使立法更细、更准、更实。在下一步的立法工作中，我们要积极探索一些针对性强、简洁有效的“小快灵”立法，凸显昆明市地方性法规立法的问题导向，确保条文简明易懂、好记管用、可操作可执行。

维护国家法治统一、尊严、权威。我国是单一制国家，维护国家法治统一，就是维护国家统一、民族团结、社会稳定。昆明市十四届人大及其常委会履职以来，市人大常委会加强对宪法法律实施的监督，建立健全相关工作机制和程序，深入推进合宪性审查工作，加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法纠正在合法性、适当性问题上存在偏差的规范性文件。2020 年，市人大常委会对《规范性文件备案审查规定》进行了第四次修订。自2017 年以来，市人大常委会对市人民政府报送的62 件政府规章和行政规范性文件，以及十四县（市、区）人大常委会报送的715 件决议决定进行了识别备案和审查，依法处理公民和组织提出的审查建议5 件。