聚焦县域 提升县城集聚功能

文 陈晓未 云南省社会科学院农村发展研究所副所长、副研究员

2022 年2 月22 日《中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式发布，提出接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。在牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线的基础上，突出年度性任务、针对性举措、时效性导向。其中“县域”和“县城”作为高频词，多次出现在文件中，成为2022 年中央一号文件的聚焦重点。

早在“十四五”开局之年，2021 年中央一号文件全文之四“大力实施乡村建设行动”第十九条“加快县域内城乡融合发展”就提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”到了2022 年，中央一号文件在乡村发展、乡村建设以及加大政策保障和体制机制创新力度中均围绕“县域”作出更加细化、更加明确的要求。也就是说，在构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系中，“县域”处于极其重要的位置。云南省第十一次党代会结合全省农村工作实际，也提出了坚定走城乡融合发展之路的要求。本文站在构建新型工农城乡关系的视角，立足国情、省情和农情特点，从工农关系、城乡关系、人口结构变化三个宏观走向出发，从三个层面对县域、县城在经济社会发展中的重要性进行解读。

从产业结构变迁看急需提升县城产业集聚功能

产业结构是指三次产业及其内部的比例关系，不同的经济社会发展程度，对应着不同的产业结构，发达国家的产业结构大体上经历了“以传统农业为主体发展阶段”的“一三二”格局和“一二三”格局，接着是“工业化阶段”的“二一三”格局和“二三一”格局，最后是“高效益的综合发展阶段”的“三二一”格局。

根据《中国统计年鉴》和《云南统计年鉴》相关数据进行统计发现，全国三次产业结构比例由1978 年 的27.9：47.6：24.5 变 为2008 年 的10.3：46.8：42.9，再到2020 年的7.7:37.8:54.5；全省则由1978 年 的42.7：39.9：17.4 转 变 为2008 年 的17.9：43.0：39.1，再到2020 年的14.7:33.8:51.5。从产业结构演变来看，全省在发生产业结构转变的过程中，顺序和全国是一致的，经历了从“一二三”结构到“二一三”结构，进而到“二三一”结构，最后到“三二一”结构，只是全省产业结构调整速度基本滞后全国10 年左右，1978 年云南呈现出“一二三”结构（全国为“二一三”结构），1987 年变为“二一三”结构，1994 年变为“二三一”结构（全国1985 年变为“二三一”结构），2014 年变为“三二一”结构（全国2012 年变为“三二一”结构）。综上，全国从“二三一”结构变为“三二一”结构用了27 年，全省完成这一结构变化用了20 年，这在某种程度上说明：云南的产业结构变迁没有经历充分的工业化过程。

聚焦到县域层面，表现为云南省内部分县域缺失了“工业化发展阶段”，产业结构调整从“传统农业发展阶段”直接进入形似“高效益的综合发展阶段”，而且即使在“传统农业发展阶段”也跳过了“一二三”格局，这也就造成了2010 年到2020 年期间，省内部分县工业增加值占GDP 比例不到10%，而全省这一比例为30%左右，全国为35%左右。县域工业基础非常脆弱，工业的发展无法形塑农业，也无法给予整个产业经济发展稳定支撑，经济社会发展过程中越过了工业化的阶段，导致了目前低水平、低效益的“三二一”产业结构。同时，由于工业发展不足，也带来了大量的农产品加工产业均处于刚刚投产或者建设阶段，带动力明显不足。由此可见，做强县城的产业服务功能以及发挥县城的产业集聚功能，在县域发展中至为关键。

在此背景下，2022 年中央一号文件第十六条明确指出“持续推进农村一二三产业融合发展”。“支持农业大县聚焦农产品加工业，引导企业到产地发展粮油加工、食品制造”。“推进现代农业产业园和农业产业强镇建设，培育优势特色产业集群”。文件第十七条指出“将大力发展县域富民产业。支持大中城市疏解产业向县域延伸，引导产业有序梯度转移。大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成‘一县一业’发展格局。加强县域基层创新，强化产业链与创新链融合。加快完善县城产业服务功能，促进产业向园区集中、龙头企业做强做大。引导具备条件的中心镇发展专业化中小微企业集聚区，推动重点村发展乡村作坊、家庭工场。”第十八条指出“加快县域商业体系建设。实施县域商业建设行动，促进农村消费扩容提质升级”。“支持大型流通企业以县城和中心镇为重点下沉供应链”。“推动冷链物流服务网络向农村延伸，整县推进农产品产地仓储保鲜冷链物流设施建设，促进合作联营、成网配套。支持供销合作社开展县域流通服务网络建设提升行动，建设县域集采集配中心。”第三十条提出“强化乡村振兴金融服务。对机构法人在县域、业务在县域、资金主要用于乡村振兴的地方法人金融机构，加大支农支小再贷款、再贴现支持力度，实施更加优惠的存款准备金政策。”这些切实的政策指引均有利于克服目前部分县域以乡镇为中心的产业分布格局，有效构建和优化县、乡镇、村三级分工科学、功能互补、有机衔接的产业发展格局，以集中优势资源，提高资源投入效益；有利于改善当前农村非农产业的散点式布局，引导产业向重要农产品主产区、产业集聚区、物流节点等优势区域汇聚，提升县域产业集中度和规模效应，提升县城产业集聚功能。

从城镇化进程来看必须提高县城人口集聚功能

在改革开放的40 多年中，中国经历了大规模快速城镇化时期，从常住人口城镇化率看，从1978年到2020 年，新增城镇人口7.3 亿，城镇化率年均提高1.09 个百分点。分时期看，1978 年到1996 年为稳步推进时期（城镇化率为30%以下），年均增长0.64 个百分点；1996 年到2010 年为加速推进时期（城镇化率为30%到50%之间），年均增速1.39个百分点；2011 年开始，全国城镇化率超过50%的拐点，进入城镇化减速阶段，2020 年全国城镇化率为63.89%，云南为50.05%，也就是说，云南常住人口城镇化相当于全国2011 年的水平。由此说明，云南省新型城镇化在产业带动、公共服务、基础设施、农民增收等方面带动力仍然不足，处于较低水平的城乡融合发展阶段。具体到县域，城镇化发展进程就更加滞后，部分县域尚处于城镇化稳步推进时期，比全国滞后将近30 年。随着即将迎来城镇化加速推进时期，亟需在以城带乡、提高人口集聚功能上做足文章，打好基础。

在此背景下，2022 年中央一号文件第十七条提出了“大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成‘一县一业’发展格局”。第二十五条明确提出“加强基本公共服务县域统筹。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推动基本公共服务供给由注重机构行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变。扎实推进城乡学校共同体建设。深入推进紧密型县域医疗卫生共同体建设”。这明确了以城带乡的重点，要在加强县城公共服务设施、人口集聚功能等方面做足文章，促进人口从乡村流动到县城，提高居住在县城的人口所占比重、生活质量和收入。

从人口结构变化来看必须加强县城综合服务功能

第七次全国人口普查结果显示，全国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差距不断扩大。2015 年，中国户籍人口城镇化率为39.9%，比常住人口城镇化率低17.4 个百分点，到了2020 年，户籍人口城镇化率提高到45.4%，比常住人口城镇化率低18.5 个百分点。“十三五”期间两率差距扩大了1.1 个百分点，目前中国城镇常住人口中，尚有2.61 亿农业户籍人口。

云南省第七次全国人口普查主要数据公报显示，2020 年末，全省常住人口城镇化率为50.05%，低于全国13.84 个百分点；户籍人口城镇化率为37.06%，低于全国8.34 个百分点；“十三五”期间两率差距扩大了0.99 个百分点。

无论从全国还是云南来看，“十三五”期间常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距都在扩大，受各种保障条件和制度的制约使得农民工群体难以市民化。这说明加快农业转移人口市民化，推动实现农业转移人口市民化与城镇化同步迫在眉睫。

对此，2022 年中央一号文件第十九条提出“促进农民就地就近就业创业”。“实施县域农民工市民化质量提升行动。鼓励发展共享用工、多渠道灵活就业，规范发展新就业形态，培育发展家政服务、物流配送、养老托育等生活性服务业。推进返乡入乡创业园建设，落实各项扶持政策。大力开展适合农民工就业的技能培训和新职业新业态培训。合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险”。这些政策的出台有利于顺应农民非农转移就业的需要，有助于常住城镇的乡村人口提高城镇落户意愿，强化县城医疗、社保、教育等公共服务功能，加强县城的综合服务功能，让县城更具有吸引力和容纳力。同时，尽量将城镇化的资源和环境代价降到最低，利于低成本推进新型城镇化。