“公共价值增量”任务下的生态行政法变革

张牧遥

（淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223000）

一、“公共价值保障”任务取向的生态行政法

“生态文明保护”是新时代行政法的重要功能之一，它既是不少国家的行政现实，也极大促进着行政法自身的发展［1］。“生态行政法”不是对“自然资源与环境行政法”的简单概括与形式替换，而是对生态文明建设背景下的资源环境行政法的整体抽象①。它虽非法律概念，但却是对资源环境行政法践行“绿色”“可持续”公共价值目标的变革期待，是对资源环境法与行政法关系的思考，也是对生态行政任务及其变迁的回应。近年，有学者主张，自然资源与环境法应跳出公法裹挟，将自身定位于独立的“域际法”，以消解其从属行政法的观念［2］。但也有学者指出不应忽略行政主导自然资源与环境治理的中国现实［3］。实际上，因自然资源与环境法维护公共价值的优位性，其一向被归于公法范畴。从环境法保护利益的公共、共同性，规范的强制与公法性，行政权介入的正当性，以及大多法律责任为行政法律责任等特征来看，环境法本质上就是行政法［4］。对德国环境立法经验研究表明，环境法就是环境行政法，我国应借鉴德国，形成以环境基本法为统率，以自然资源与能源法为主、环境污染防治法为辅的环境行政法体系［5］。自然资源与环境治理基于对公共价值的特别追寻，渐已演变成一种普世性的公共行政。它以绿色生活与发展为问题导向，追求全民共治、全域协治、全程防治的治理变革，生态行政任务则构成变革的主线。

行政任务，是“行政部门依据法规所承担的，或以合法方式执行的所有事务”②。从各国行政法发展看，行政任务变革与行政法转型形成呼应［6］。现代，行政任务在回应现实变化过程中发生了结构与多元化转变，从控权向行政任务取向的行政法演变已是趋势［7］。生态行政法的发展也是此趋势。自然资源与环境利用中的权力运行及其与权利的相互作用，已不止步于维持秩序、约束权力，发展经济、消除贫穷、防治污染、提供公共物品与服务等价值渐受重视，生态行政任务发生了从线性到立体的结构变化，任务也随之多元化。不过，生态行政具一定特殊性，从而也生发出一些个性化演变需要。其一，现代行政的技术化、科学化、专业化助推着行政任务细分，便于内化性审视行政，但自然资源与环境具有强烈自然与系统性，需要系统、整体治理，进而要求生态行政任务整合；其二，自然资源与环境是人类的最基本依赖，它具有强烈社会性、公共性，这为生态行政任务抽象和整合提供了进路启示。自然资源与环境利用意味着公共价值的同步影响，符合生态要求的利用则既能防止公共价值减损，又能再造公共价值，由此，也型塑出兼具“保护性”和“生产性”的国家形象［8］。国家不仅是资源环境利用与安全的外部保证人，还与社会、个人一起，积极开展资源与环境有效、可持续利用所蕴含的公共价值再生产。且因“公共利益是公共行政的元价值……，维护社会共同体共同利益是行政公共性的生成机理”［9］，“公共价值”可对行政任务进行目标整合与功能统摄，“公共价值保障”就成为生态行政的基本任务。

二、“公共价值保障”任务变迁：从自然资源与环境公共价值止损到增量

如今，“公共价值保障”生态行政任务已多元、纵深化，亟需关注自然资源与环境公共价值的再生产，从防止公共价值减损的静态一般保护走向更加关注公共价值增量的动态特别保护。

（一）自然资源与环境公共价值的消极止损：静态与一般保护

“人类开发利用自然资源的历史先后历经了‘以土地为核心资源的自然崇拜时期’”，“以开发矿产资源为核心的人本位与技术革命时期”以及“以对自然资源开发利用有效配置为核心的现代可持续发展时期”［10］。前两个时期，或忽视自然资源经济价值，或将之视为信条，其后果是开发不足，无助于经济、社会发展，或是开发过度，影响着经济、社会良性发展。在我国，改革开放后，这种局面才逐渐改变。从改革开放以来的自然资源政策发展看，重视资源市场配置，关切自然资源与环境的生态价值渐成主流观念［11］。自然资源与环境具有极强的公共价值，保障人类健康生存发展、确保生态安全、维护资源环境战略安全、实现社会与经济可持续发展等，明确表达着公共价值取向。不过，长期以来，立法与实践所关注的主要是防止自然资源与环境的公共价值减损。如《水法》《野生动物保护法》《矿产资源法》《草原法》《森林法》《渔业法》等普遍规定了自然资源利用禁限制度，属于“命令—控制”式传统行政规制，虽也鼓励技术与管理创新，但仍主要服务于“减少流量，保障存量”，防止减损，系自然资源与环境公共价值的静态、一般保障。从自然资源与环境作为人类及社会持续发展“服务基金”视角看，仅关注公共价值止损非常被动和不足。

（二）自然资源与环境公共价值的积极增量：动态与特别保护

现代经济与社会发展的高度复杂、规模化，促使自然资源与环境治理必须介入生活、生产全过程，关注公共价值的积极增量。这要求通过个体或组织的自然资源与环境友善活动，如绿色、低碳生产与消费，发展生态产业，保障生态产品或服务供给，提供生态型产品或服务，为自然资源与环境公共价值主动提供增量。此处无法回避自然资源与环境利用的正负外部性及其消解问题，这也是资产化管理的逻辑起点。为此，学者主张构建包括自然资源产权，以及立基其上的环境容量产权、环境质量产权在内的生态环境财产权制度［12］。依产权的可分性和生态产品及其市场特征，分离出“非开发性所有权”和“开发性所有权”，前者产权由国家持有，以保障充足的生态产品供给，后者则通过产权流通、激励参与等机制保障经济收益，但提供“生态型”产品则同时保障着公共利益，且公益保障具有优先性；在此基础上，可主要通过生态产品的政府购买解决正外部性及其内化问题，通过生态补偿解决负外部性及其内化问题［13］。这实际恰致力于通过生态产业化和产业生态化，落实自然资源与环境公共价值增量任务，是绿色发展与生态经济的必然逻辑。绿色发展要求在生产与消费中引入“绿色”价值，并通过生态产业化的循环经济和产业生态化的仿生态经济，保护组织化生产中的自然资源与环境公共价值［14］。这符合主动增益的时代与实践理性，是当今生态行政的现实之需，也必然为生态行政法变革带来挑战。

三、“公共价值增量”任务为生态行政法带来的挑战

现代公共行政是在行政法治理念指导下，由行政组织完成行政任务，实现行政目标的活动及过程。因此，下文从行政法治理念、行政组织、行政方法三方面，观察生态行政任务变迁为生态行政法带来的挑战。

（一）对生态行政法治理念的挑战

行政任务变迁，要求生态行政积极面对自然资源与环境治理现实，及时、有效地作出功能性回应。停留于自然资源与环境公共价值止损，可能持续强化生态行政的形式合法和静态合目的性，较难发展出为自然资源与环境公共价值主动提供增量的功用，难以适应以个性调适和灵活整合为技术构想的系统治理需要。

生态行政法须因应生态行政任务转变，从控制利用行为与禁限规范、标准的规范符合——静态防止公共价值减损，转向能动追求公共价值增量，由此也改变了“行政维护公共价值”的静态内涵和单调形式。这首先要求生态行政法转变理念，尊重形式法治，但更应追求实质法治。故需在当前行政法变革整体视野下，将实质行政法治的价值开放、能动回应等特质（外生变量）和自然资源与环境保护的双向互构、系统性等特征（内生变量）结合起来，既回应整体、系统治理，又立足于行政现实复杂化和效果个别化，观照合作治理和激励行政的变革。然目前的现实与此不大一致：其一，面向整体、系统治理的能动调适不足。自然资源与生态环境的两分式治理，可能分散系统治理效果；掩于形式行政下的所谓整体治理，考虑更多的是行政业绩与社会妥协，以自然资源与环境治理的“内生变量”为指导的能动行政调适不足。资源与环境规制对经济和社会的内生性影响要求规制措施与经济发展程度、资源与环境的破坏程度等搭配起来［15］，以使治理政策更加具体、个性化，较好规制政府与企业在“逐底竞争”和“逐顶竞争”之间徘徊［16］，形式行政法治对此较为乏力。其二，在现行主流治理模式下，虽然资产化政策和私法权利思维的结合使自然资源与环境治理具有目标和效果期待可能，但因将治理变革简单理解为缩减行政、扩充社会自治，忽视行政也可通过自我变革达成目标，或致治理理念与方法割裂、低效。其三，以自然资源与环境公共价值止损为主要任务的传统行政，重视规范系统安定价值，致力于维护形式法治秩序，可能难为规则发展与整合提供充足支持。

（二）对生态行政组织的挑战

自然资源与环境治理需要多元主体合作。社会组织、企业、个人是否属于生态行政主体，取决于它们是否从事国家任务，判断基准虽指向着其行为是否为法律授权而从事公共事务“透过法律或基于法律授权之法规命令被纳入国家权限范围，致使国家须负起执行之责任”［17］，但此仍是形式基准。实质上，何种事项属于国家权限范围，取决于主体所从事事务是否具有“人民生存照顾”属性。保障自然资源与环境公共价值，无疑是人类共同体的最大生存照顾任务。它“并非国家将其任务委托—转移给私主体，而是因私人有能力或意愿提供相同甚至更好的给付，减轻国家负担，转而解除管制，以许可或特许方式开放民间参与”［18］。由此，多元主体合作成为现代行政法的一种普遍性组织变革取向。

生态行政任务变迁，至少为其组织变革带来以下启示：其一，防止自然资源与环境公共价值减损任务带有压制型回应、静态底线思维等特征，通过形式的规范符合标准即可评价行政目标，较易达成社会妥协，故其并不过于期待组织价值，形式整合下的“散装”组织常与此种任务相适配。但“散装”组织结构及其单向行动逻辑，较难推进组织的“向心”式结构整合，却可能促成组织的“离心”式功能分化。其二，自然资源与环境治理中的职能分割、条块管理与实质组织建构存在一定紧张。学者指出，自然资源部的使命就是供应自然资源［19］，生态环境部的职责则为“确保生态产品供给”。职能区分或有意义，但自然资源与环境的系统治理也暗示着组织的功能性整合。虽然数字或信息化治理可担纲此任，但自然资源与环境大数据的联通及融合性应用尚是难题。另就单元主体而言，也还存在不少问题，如社会组织培养尚在法律、政策和社会动员等方面存在不足，如自然资源与环境公共价值增量任务导致生活、生产的主体意识和自觉不足，社会“共益”和共益“社会”观念淡薄，如各单元主体的角色不清，有关激励不足，较难促进主体在组织整合上进行能动适应。

（三）对生态行政方法的挑战

现代生态行政蕴含着几组特征：公共—私人，利用—保护，强制—温和，解构—重构。“公共—私人”是生态行政的实质逻辑，“利用—保护”则是服务于“公共—私人”的形式逻辑，“强制—温和”体现出生态行政的工具选择，“解构—重构”反映了生态行政的反思性思维。生态行政的任务变迁，要求行政方法吸纳这些特征，并发生“旧新交互”“硬软交互”“公私交互”的方法变革。变革意味着挑战，生态行政方法将主要面临“复杂—类型”“创新—系统”“固化—自由”三组挑战：新旧交互、硬软交互、公私交互，加剧了方法的复杂化，为行政方法的类型化带来巨大挑战；需要方法创新，但新方法不仅可能加剧方法复杂化，还因难以由现有规范中获得类型化标准与方法资源而不易系统化。毕竟，“过程”“动态”“能动”“增量”等要素与传统方法存在适应困难。实践存在资源利用禁限、排污标准、上市公司的环保核查、企业环境信息公开、微滴渗灌节水技术、雨水拦集蓄技术、环境影响评价、区域污染物排放总量控制、废弃物回收和集中专门处理、基金与补贴、联单管理、资源利用与排污收费、行业自律、环境保险、环境督查、限期治理、环境信访等诸多方法，既有传统方法也有吸收市场、社会性技术后的方法创新，既有面向源头治理的方法也有面向治理中、治理后的方法，生态行政所面临的方法整合与系统化难题也显而易见。

四、“公共价值增量”任务下的生态行政法变革之道

（一）理念变革：走向全观型治理下的实质行政法治主义

“20世纪60、70年代后，随着对群体政治理论，技术官僚制民主化，以及与之相适的行政程序等问题的反思，行政更倾向于追求实质理性”［20］。这种变化与自然资源与环境治理形成呼应，它正视自然资源与环境治理的“自然性—社会性”“个别性—全观性”，在整体、系统治理之中又针对具体情况进行着治理个别化调适。如黑龙江省《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（黑政发〔2020〕14号）就建立了“1+3+13+N”生态环境准入清单管控体系。其中“1”为省级清单是管控单元（分为优先、重点、一般三个）的基础、底线、整体性要求；“3”表示三个区域清单，体现管控单元所在区域的特色、规范性要求；“13”为市级清单，体现管控单元所在地市的地域、适用性要求；“N”为管控单元清单，体现管控单元的差异、可操作性要求。这已具有鲜明的实质行政法治风格。生态行政法须重视自然资源与环境的系统性，基于公共价值增量任务变迁，适应自然资源与环境治理规律，运用恰当治理技术，提升系统、全观型治理绩效。自然资源与环境还是社会整体系统的组成部分。从反身法理论看，“现代生态环境问题的高度复杂极大钳制了法律的支配能力，转而致力于增强法律之外其他社会子系统的自我指涉能力，在企业及其他相关社会子系统内部建立一种自我反思结构，引导其创造、批判和持续性地思考如何最大程度地提升环境表现，而非诉诸具体细化的规范指令和高权干预”［21］。生态行政任务变迁，正是这种反身思维的体现。它能动回应自然资源与环境治理的本质需求，走向着全观型治理下的实质行政法治主义。

（二）组织变革：走向政府—社会—企业—个体的实质整合

我国有着一套特色性权力分立体系，其既包含着整体组织抽象视角的“党”和“国家”作为广义政府的整合性权力组织结构，也包含着组织功能视角的决策、执行、监督之功能性分权；后者立基于前者，既符合政治集权的体制需要，又满足了组织分权的实践需要，在机制设计上应重视各功能性权力内部，以及它们外部之间，基于双层套镶性特征在结构和过程中的协调［22］。这为生态行政法的组织变革带来的启示是，可将政府、社会组织、企业、个体等单元主体，面向结构进行整合性组织抽象，然后通过对各单元主体的角色明晰和功能提升，落实功能性分权，达到组织变革目标。

在单元主体优化上，应以确保自然资源与环境公共价值增量任务实现中的权力运行正当和效率为目标，重视各单元主体的结构和功能整合：面向结构整合，应明晰公私合作中的主体角色。形式化公私合作模式的主要特征是，公私之间形成一个风险共担共同体，以特定行政任务为前提，以公部门的担保责任为核心，以实现公共任务为目标，虽亦重视公私平等但由行政主导合作［23］。因此，在结构整合上，应形成政府牵头—各主体互动的合作模式，通过“行政吸纳”和优化公共价值增量举措，引导面向结构整合需要的主体自觉，促进主体角色的能动、过程、技术性自我构设。在政府层面，应以自然资源和生态环境的本质联系为逻辑，强化部门合作。在社会层面，除大力发展公益组织外，还可通过管区制度的完善与创新，激发社会组织与个体参与。对企业而言，应围绕公共价值增量任务，区分企业类型，重视和培养社会企业，引导、激励企业的技术和管理创新，将自然资源与环境公共价值增量任务融于企业管理全过程与全周期。近年，可持续的公司运营理论渐受重视，虽然它的内涵并不清晰稳固，但它指示企业应将生态、社会和经济层面的公益与其他利益相协合，并将之镶入企业管理顶层设计的观念却很明确［24］。国家可通过标准、绩效、补贴等方式，激励企业于管理中植入自然资源与环境公共价值增量要求，从发展生态产业和产业生态化两个进路落实公共价值增量任务。

（三）方法变革：走向契约统领下的综合方法

确保自然资源与环境公共价值增量，也意味着对公益与私益的兼顾维护。为此，需将自然资源与环境利用权利与管理权力，转换为一种综合性治理权，即行政特许。特许利用自然资源与环境经常涉及何时、何地，以何种方式利用是合适和可被允许的，以及政府、公共利用者与特许利用权人的权力、权利，以及责任如何被管理行动和谐结构起来［25］。就此，特许利用自然资源与环境的行动，实际上是将利用融于自然资源与环境公共价值增量任务中的公共行政。其客体虽在形式上指向自然资源与环境这些“物”，但实则为完成特定行政任务的“行为”［26］。当经由行政特许取得自然资源与环境利用权后，其权利行使、保护等都已适应了公法规律，并常以特许利用公法契约设定各参与方的角色和功能。由此，生态行政法在法律关系论指导下，走向契约行政法模式。

因此，生态行政方法的整合与系统化，可以“公共价值增量”任务为指导，以自然资源与环境信息公开为起点，以技术与管理创新为关键，以全程控制为导向，探索契约方法统领下的综合方法体系。

注释

①本文无意标新立异，仅于生态文明法治建设与监管新政背景下，从行政法理念、原则、行为法三方面，试探自然资源与环境行政法基于总论的、中观的部门行政法轮廓。

②参见陈爱娥：《国家角色变迁下的行政任务》，《月旦法学教室》第3期（2003年1月）。转引自贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，《浙江学刊》 2019年第1期，第172页页下注。