新征程上进一步加强“两个责任”制度建设的现实意义及推进路径*

蒯正明 刘忠露

“两个责任”制度不仅是深化反腐倡廉建设的必然要求，也是推动全面从严治党抓长抓常抓深的重要抓手和制度利器。当前，我们已经踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路。走好新的赶考之路，要求我们必须始终保持“赶考”姿态，发扬自我革命的精神，尤其要通过加强“两个责任”制度建设深化全面从严治党。新征程上，加强“两个责任”制度建设，不仅需要我们思考如何完善“两个责任”制度本身，还需要建立健全与“两个责任”相配套的制度，增强各级领导干部落实“两个责任”意识，以及强化纪检监察工作等。

一、新征程上加强“两个责任”制度建设的现实意义

责任制，就是通过明确岗位的责任、任务、权力、利益，使各方面紧密结合在一起，以调动人的积极性的管理制度。将责任制原则运用于党风廉政建设，有利于增强各级党组织和党员干部的责任意识、担当意识、使命意识，切实解决好反腐倡廉建设中不想抓、不会抓、不敢抓的问题。

就党风廉政责任制度的发展来看，改革开放之后，为了有效推进党风廉政建设，早在1998年，中共中央、国务院就发布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》(以下简称《规定》)，标志着党风廉政责任制开始在各地实施。进入新世纪，为了进一步推动党风廉政建设，2010年，中共中央、国务院结合反腐倡廉实践，对1998年的《规定》加以修订和完善，不仅明确了党委(党组)领导班子对其职责范围内党风廉政建设的“全面领导责任”，还明确规定“一把手”为党风廉政建设责任制的“第一责任人”。党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央进一步强调党风廉政责任制建设的重要性。2013年党的十八届三中全会明确指出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”(1)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014年，第531页。这也是党的文件中首次提出“两个责任”。此后，各地区在推进党风廉政建设过程中纷纷发布了相应的制度，进一步推进了“两个责任”制度具体化。在此基础上，党的十九届四中全会明确提出“完善和落实全面从严治党责任制度”这一重要命题。2020年，中共中央办公厅专门印发了《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》，对党委(党组)落实全面从严治党主体责任的内容进行了全面规定。党委在党风廉政建设中的主体责任由此也发展为全面从严治党的主体责任，赋予“两个责任”制度以新内涵、新要求。

从党风廉政建设的“两个责任”制度升级为全面从严治党的“两个责任”制度，即“落实全面从严治党党委主体责任、纪委监督责任”，意味着各级党委的主体责任范围更宽，纪委需要承担监督责任的任务更重，对于推进全面从严治党、深化反腐败斗争具有更直接的意义。一是由过去强调党风廉政建设中“全面领导责任”到现在全面从严治党的主体责任，意味着各级党委要把党风廉政建设纳入党的建设的整体布局，推动党风廉政建设与全面从严治党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和党内法规制度建设结合起来，有利于从整体上推动全面从严治党向纵深发展。二是通过明晰党委、党委主要责任人和主要成员的责任，增强党政领导干部责任意识，形成上下贯通、层层负责的工作格局。三是有利于纪委切实履行监督责任。纪委作为党内专门的监督机关，对于维护党的纪律具有举足轻重的作用。但是，过去由于纪委承担了大量本来由党委和相关职能部门承担的工作，不利于集中精力进行纪律监督。“两个责任”制度进一步明确了纪委的监督职责，有利于促进纪委更好地发挥监督作用。四是进一步明晰了党委和纪委的关系。“两个责任”制度意味着党委和纪委有各自工作重点。党委具有不可推卸的领导责任，纪委主要抓好监督、执纪、问责工作。其中，党委主体责任是前提，纪委监督责任是保障，有利于在制度上形成强化党内监督的合力。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调：“新的征程上，我们要牢记打铁必须自身硬的道理，增强全面从严治党永远在路上的政治自觉……确保党不变质、不变色、不变味。”(2)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，人民出版社，2021年，第19页。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》也强调，新征程上，“全党必须铭记生于忧患、死于安乐，常怀远虑、居安思危，继续推进新时代党的建设新的伟大工程，坚持全面从严治党，坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争”(3)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社，2021年，第73页。。办好中国的事情，关键在党。党的十八大以来，全面从严治党已取得举世瞩目的成就，但昨天的成绩绝不意味着我们可以高枕无忧。党的十九届六中全会明确指出：“现在，党团结带领中国人民又踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路。”(4)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社，2021年，第71页。在新的赶考之路上，我们必然面临各种可以预料和难以预料的风险挑战。就国际环境来看，当前世界百年未有之大变局加速演进，国际社会不稳定性不确定性明显上升。从国情看，中华民族伟大复兴进入关键时期，但发展不平衡不充分问题突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。就党的自身建设来说，当前党的建设依然面临一定的问题，如“四风”问题的变异反弹，管党治党压力传导不够，以及部分领导干部责任意识不强，等等。所有这些，要求我们必须要牢记初心使命，通过牢牢抓住“两个责任”制这一“牛鼻子”，推动党的建设的各个领域、各个环节落实全面从严治党要求，同时通过逐级传导压力，推动全面从严治党向基层延伸、向纵深发展。总之，新征程上加强“两个责任”制度建设不仅是落实全面从严治党战略方针的迫切需要，也是全面建设社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴的内在要求。

二、完善“两个责任”自身制度是加强“两个责任”制度建设的首要任务

从实践中来看，自党的十八届三中全会提出“两个责任”制度以来，各地区为完善和落实“两个责任”制度进行了积极探索，并相继出台了一系列关于贯彻落实“两个责任”的规范性文件，如《中共江西省委关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的意见(试行)》(2014年)、《中共湖南省委关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的意见》(2014年)等。此外，在推进全面从严治党过程中，中央又相继发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(中共中央、国务院，2015年)、《中国共产党问责条例》(中共中央，2019年修订)、《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》(中共中央办公厅，2019年)、《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(中共中央，2019年)等。在此基础上，2020年，中共中央办公厅专门印发了《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》。上述制度不仅拓展了全面从严治党“责任制”覆盖范围，也有效推动了全面从严治党的贯彻落实。

我们也要看到，当前“两个责任”制度还存在需要进一步完善之处，有的地区和单位对党委领导班子、主要负责人和党组成员三者之间的责任分解还存在过于原则、笼统及缺乏针对性等问题。新征程上加强“两个责任”制度建设，必须进一步建立健全“两个责任”制度自身，通过细化制度规定，建立健全责任考核制度、责任追究制度，构成完整的责任链条。具体来说，主要应做到以下三个方面：

第一，明确责任清单，构建责任清单管理机制。从当前来看，完善“两个责任”制度首先需要完善责任清单制度，把全面从严治党各项任务以责任分工的形式，分解落实到每位领导班子成员，细化党委(党组)、党委书记、其他班子成员、纪委各自的责任内容，建立更加科学、完善的党委成员之间，上下级组织之间有机互动的责任体系。当然，各级党组织的工作任务重点、面临的环境不是一成不变的，因此，责任清单也不是一成不变的，需要完善责任清单管理机制。实际上，关于责任清单管理机制，2015年，中共中央、国务院发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》就要求：“权力清单公布后，要根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。”(5)《中办国办印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉》，《人民日报》2015年3月25日。同样，“两个责任”的责任清单管理过程中，各级党组织也应该依据各级党组织实际情况的变化，定期对责任清单进行分析、调整和完善，以实现对责任清单的动态化管理。除此而外，在责任清单管理过程中也要鼓励地方依据实际情况进行创新性探索。例如，成都市新津县在责任清单管理中，要求每一个责任主体建立一份电子档案，及时把清单落实情况录入成都市党风廉政建设责任监管平台，实现在线填报、在线监管、在线考核，这对于推进责任清单的贯彻落实无疑具有重要意义。此外，为保证“责任清单”的科学化，还要依据责任清单规范效力决定是否备案。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(中共中央办公厅，2019年)规定：“应当报备的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报备。”(6)《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，《人民日报》2019年9月16日。因此，如果责任清单是以党内法规或者规范性文件形式出现的，则应当按照要求加以备案，并对外公布，对于省级以下地方党组织应按照下备一级原则开展备案工作。

第二，完善落实“两个责任”的考核制度。一是完善全面从严治党责任制考核内容。就各级党委履行全面从严治党主体责任来说，新征程上，要以责任清单制度为基础，建立健全以下几个方面考核内容：一是关于党政领导班子落实主体责任制情况；二是党政领导班子主要负责人履行“第一责任人”职责情况；三是党政领导班子成员履行全面从严治党分管责任、抓党建工作任务落实情况。二是创新考核方式。在考核方法上，要注重做到三个转变，即“由主要对重点单位考核向检查考核全覆盖转变、由年终集中考核向日常动态考核转变、由上级考核为主向‘开门迎考’转变”(7)杨群红：《落实党风廉政建设主体责任应把握的六个着力点》，《领导科学》2015年第2期。。在这其中，尤其要注意建立健全社会评价制度，也可以委托第三方机构进行独立、科学、公平、公正调查。如安徽省在对“两个责任”的考核中就将考核指标加以量化，分别为部门评价占10分、民意调查占20分、集中考核占70分，其中民意调查由省责任制领导小组办公室委托第三方机构，采用随机抽样和重点调查方式进行。这对于探索科学的考核方法无疑具有积极意义。三是在考核结果方面，要注重将考核结果与干部的选拔任用结合起来，将考核结果存入领导干部廉政档案中，作为选拔干部的重要依据。

第三，完善责任追究制度。责任追究和责任考核制度本身是联系在一起的，责任考核的目标就是为了奖优罚劣。从当前来看，完善责任追究制度尤其需要做到：一是完善“一案双查”的制度。实行“一案双查”制就是在查处党员干部违纪违法案件时，既要查清当事人的违纪事实和应负的责任，又要查清发案地区、部门领导班子和领导干部应承担的责任。通过实行“一案双查”制度可以形成倒逼机制，促进“两个责任”制度贯彻落实。新征程上，完善“一案双查”制度需要我们坚持“谁主管、谁负责”的原则，完善启动“一案双查”启动条件、实施程序，进一步明确量责标准和责任追究的种类等，促进“一案双查”制度更趋完善。二是创新问责方式。如上所述，当前对党组织、领导干部的问责规定中，启动问责方式主要是依职权启动问责。笔者认为，在新征程加强“两个责任”制度建设的探索实践中，可以考虑对依申请的问责方式进行一定的探索，将信息获取的被动方式与主动方式结合起来，推动“两个责任”制度贯彻落实。三是对责任追究程序做出详细规定，包括调查处理程序、申诉复查程序、组织处理程序等。

三、建立健全配套制度是加强“两个责任”制度建设的“内容”延伸

“两个责任”制度要的贯彻落实不仅取决于自身的科学性，同时还离不开相关配套制度的支撑。从系统学来看，系统要素之间是相互联系，相互支撑的，“两个责任”制度也不例外。为了保证“两个责任”制度有效运行，需要完善相关的配套制度，从当前来看，尤其要注重做好以下几方面工作。

第一，注重修改和完善相关党内法规制度，使之更好地与“两个责任”制度相衔接。如可以把领导干部履行“两个责任”的要求纳入领导干部选拔任用制度，将领导干部履行“两个责任”情况作为选拔任用领导干部的重要依据；再比如在党内巡视制度建设中，进一步完善对专项巡视的规定，包括实施专项巡视的原则和具体要求等，为开展党风廉政等专项巡视工作提供制度依据，等等。

第二，建立健全党委主体责任和纪委监督责任双报告制度。这一制度就是要求各级党委、党委主要负责人、纪委和纪委主要负责人定期(如每年一次)，向上一级党委和纪委报告自身履行“两个责任”的情况。这一制度既可以使上级党组织、纪检机关了解下级党组织、纪委党风廉政建设情况，进一步加大落实“两个责任”制度压力，同时也有利于各级党委、纪委认识自身工作存在的不足和困难。实际上，近年来，很多地方已经对这一制度进行了探索，以宁波为例，“宁波市明确从2014年开始，各县(市、区)党委必须向市委、市纪委汇报履行主体责任情况”(8)《浙江全面推行党风廉政建设主体责任情况报告制度》，《中国纪检监察报》2014年4月3日。。新征程上，加强“两个责任”制度建设需要进一步拓展“双报告制度”的实施范围，既包括在横向上的人大、政协、检察院、法院等不同类型党委(党组)中推行“双报告制度”，也包括纵向上推动“双报告制度”向基层延伸。

第三，党委负责人述责述廉制度。领导干部，尤其各级党委负责人述责述廉是对领导干部监督，并督促其履行主体责任的重要途径。对此，2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)就规定：“党的领导干部应当每年在党委常委会(或党组)扩大会议上述责述廉，接受评议。”(9)《中国共产党党内监督条例》，《人民日报》2016年11月3日。《条例》以党内法规的形式对领导干部述责述廉作出规定，对于述责述廉制度的全面推行提供了制度保证。当然，为提高述责述廉制度运行成效，笔者认为还可以进一步做到：一是坚持以评促述，即注重对领导干部的述责述廉开展有效评议，同时还应适时扩大评议的主体，如吸纳民主党派进行评议，广泛听取各方面的意见。二是要将发现问题与整改结合起来。对于不能较好履行“两个责任”或者评议度较低的领导干部，要适时启动约谈制度。

四、提高领导干部履行“两个责任”意识是加强“两个责任”制度建设的思想保障

党的十八大以来，随着全面从严治党的深入推进，以及各地区“两个责任”制度的陆续出台，领导干部的责任意识和担当意识得到很大提高。但我们也必须看到，领导干部的责任意识和担当意识的普遍提高是一个长期的过程。当前部分基层党组织负责人在落实“两个责任”制度过程中依然存在思想认识不到位、责任意识缺失等现象，有的单位党委(党组)负责人把党风廉政建设当作纪委的事，习惯于把本属于党委职责范围内的主体责任强加给同级纪委。有的领导干部奉行好人主义，对本单位或下属的违纪违法问题和不良风气抵制、斗争不够坚决。新征程上，加强“两个责任”制度建设不仅要注重完善“两个责任”制度本身，还必须注重提高领导干部落实“两个责任”的政治意识、责任意识、担当意识和表率意识等。

第一，履行“两个责任”的政治意识。党的政治建设是党的根本建设，在党的建设布局中具有统领地位。尤其对于基层党组织建设而言，针对当前部分基层党组织功能弱化、虚化，贯彻落实党的决定不到位等问题，强化基层党组织政治功能有利于推进全面从严治党向基层延伸。为此，各级党组织在加强党的建设过程中，要始终把党的政治建设摆在首位，引导广大党员牢记“两个确立”，自觉增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定广大党员的政治信仰、政治立场，由此产生的效应不仅对于贯彻落实“两个责任”制度将发挥直接的作用，而且对于推进新时代党的建设新的伟大工程也具有重要的意义。

第二，履行“两个责任”的责任意识和担当意识。在全面从严治党向纵深推进的情况下，针对有的领导干部，尤其是基层党组织负责人责任意识不强等不良现象，要通过强化党内思想教育等途径，引导党员干部把权力与责任、责任与担当对应起来，做到守土有责、守土负责、守土尽责。

第三，履行“两个责任”的表率意识。领导干部的言行具有很大的示范效应，这种示范效应有利于在党内形成严于律己、廉洁从政的“效应场”，进而有利于营造良好的政治生态环境。因此，各级党委和纪委领导干部在落实全面从严治党主体责任和监督责任的过程中首先要带头照镜子、做表率，要敢于用比监督别人更严的要求来监督自己。在日常行为中，各级领导干部要注意提高自身的党性修养，严格要求自己，净化自己的娱乐圈、生活圈、交往圈。

五、强化纪检监察工作是加强“两个责任”制度建设的内在要求和实践保障

充分发挥纪检监察机关的监督作用，推动纪检监察机关履行监督职责既是“两个责任”制度建设的重要内容，也是提高“两个责任”制度有效运行的重要保障。实际上，为了推进纪委监察机关切实履行好自身的监督职责，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央完善纪检监察体制，强调必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性，成立了国家和地方各级监察委员会，极大增强了反腐合力，进一步促进了反腐工作法治化。我们也应看到，新征程上纪检监察工作的任务依然任重而道远。新征程上强化纪检监察工作，推动纪检监察机关切实履行监督职责尤其需要做到以下三方面：

第一，深入推进纪委对同级党委的监督。为强化党内监督，探索同级监督的有效途径，很多地区都进行了积极探索，出台了相应的纪委对同级党委的监督办法，如2018年安徽省委出台的《加强和改进党内同级监督若干规定(试行)》，等等。不过，总的来说，目前同级监督难的问题依然有待破解。2019年党的十九届四中全会就明确强调要“破解对‘一把手’监督和同级监督难题”(10)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。新征程上，深入推进纪委监督同级党委，尤其需要做到：一是进一步增强纪检机关的权威性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央实施了“两个为主”的纪检机关领导体制改革，为强化上级纪委对下级纪委的领导采取了一系列举措。新征程上，除了注重强化上级纪委对下级纪委的领导，还可以考虑进一步强化上级党委部门对下级纪检机关的赋权，如实行各级纪委向上级党委定期报告同级党政领导成员廉洁从政情况制度，建构纪检机关对同级党委监督的双支持体系，为纪检机关行使监督权创造更有利条件。二是进一步完善各级纪检机关对同级党委及其班子成员监督制度，包括纪委派员列席同级党委有关会议制度、纪委派员列席同级党委民主生活会制度、选人用人征求同级纪委意见制度、纪委对同级党委班子成员信访问题的调查处理制度等，为纪委机关监督同级党委提供更充分的制度保障。

第二，拓展群众监督渠道。推动“两个责任”的贯彻落实离不开发挥群众的作用，通过发挥群众作用有利于领导干部及时掌握本单位、本部门党风廉政建设和全面从严治党贯彻落实情况。因此，各级党委和纪委要采取各种措施拓展群众反映问题的渠道，在信息化条件下，要充分重视网络监督的作用，在充分利用现有纪检监察系统的检举举报平台的同时，要注意利用廉政微博、微信公众号等网络移动平台，加强与网民之间的互动。纪检机关本身要做好信息的采集、筛选、加工、传送、上报、反馈、统计、通报和存档等各项日常工作，同时为了保护群众参与反腐的积极性，切实保护群众的各项民主权利，还需要严格检举控告保密制度，建立健全检举控告人奖励和保护机制，既防止打击报复现象的发生，又保护检举人的积极性。

第三，强化派驻监督，发挥“探头”作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为推进派驻监督付出了很大的努力，实现了派驻监督全覆盖。党的十九大后随着国家监察体制改革全面展开，派驻机构统一更名为“派驻纪检监察组”，同时履行纪检、监察两项职能，进一步扩大了派驻机构的监督权。新征程上，强化派驻监督尤其需要做到：一是规范派驻监督职责，让“派驻”有章可循，即通过制度明确派驻机构的监督内容，尤其将政治纪律情况、执行民主集中制情况、落实党风廉政建设责任制、推进惩治和预防腐败体系建设情况、“三重一大”决策制度执行情况纳入监督范围。二是明确规定派驻机构的职责权限，包括参加或列席驻在单位党组(党委、党工委)会议、参与对驻在单位的巡视巡察和党风廉政建设责任制考核，以及受理驻在部门投诉、检举，查阅驻在单位主要负责人廉政档案、财务账目等，通过细化职责、明确权限，为派驻机构切实履行职责，开展工作提供制度依据。三是建立健全驻在单位主要领导人责任追究制度，即在明确规定驻在单位积极配合、支持派驻机构开展工作具体要求的同时，也规定驻在单位主要领导人阻碍、干扰派驻机构开展工作的具体情形及其应承担的主要责任，促使驻在单位领导人履行好自身的责任，为强化派驻监督提供更有力的保障。