档案开放利用案件中的法治问题及解决途径——以中国裁判文书网130篇文书为分析对象

李宗富 王文博/郑州大学信息管理学院

近年来，国家对《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）等法律法规进行了修订完善，虽然为公民依法获取政府信息和利用档案等提供了坚强的法律保障，但社会实践中仍然出现了许多公众因开放档案利用需求无法得到满足而将档案部门诉至法院的案件。对这些档案开放利用司法案件进行分析研究，不仅有助于推动档案开放利用、及时发挥档案的价值和作用，也有助于保障公民知情权，提升依法治档能力和水平。也有一些学者以中国裁判文书网中的档案案件为例进行研究，但主要集中于档案行政诉讼[1][2]、档案开放利用中公私矛盾司法认定[3]、国家档案馆行政主体资格辨析[4]、《档案法》的司法适用[5]、法律效力[6]等方面，而借助档案开放利用司法案件研究档案法治的成果较少。加之新修订的《档案法》已经于2021年开始全面实施，这些都为本次研究提供了一些新的空间。

1 档案开放利用案件的基本情况

1.1 司法案件来源

截止至2021年12月21日，笔者在中国裁判文书网利用其自带的高级检索功能，分别以“档案馆”和“档案局”为案件名称进行检索；另外因本文主题与档案开放利用有关，相关的案件多为行政案件，所以又以“行政案由”为案由进行筛选，共得到262篇文书，经过仔细审查后得到符合条件且案件内容清晰完整的文书共130篇。因此确定将这130篇裁判文书案件作为档案开放利用方案的司法审判案例进行分析。

1.2 计量分析

在对案件文书进行梳理之后，对基本情况和一些特征的分析如下。

1.2.1 基本情况

从时间上看，130篇文书的审结时间从2013年到2021年每年都有分布，且案件数量从2015年开始明显增多，2015-2020年期间审结的案件有125篇，占比96.15%。推测原因可能是新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起施行，立案登记的门槛降低，大量档案行政争议通过诉讼方式解决[7]。从审理法院的层级来看，具体分布情况见表1所示。

表1 130篇文书的审理法院层级情况

从案件的审判程序来看，具体分布情况见表2所示。

表2 130篇文书的审判程序情况

综上，可以看出绝大部分的案件都是由基层人民法院和中级人民法院受理的，审判程序也绝大部分止步于二审。说明基中层法院即可完成此类案件的司法认定，无需诉至高级法院，同时也能证明大多数案件的结果能被审判双方认同。从案件类型来看，政府信息公开类的案件有61篇，占比46.92%；查阅利用档案类的案件有49篇，占比37.69%；不履行法定职责类的案件13篇，占比10%；其他类的案件7篇，占比5.38%。其中政府信息公开类的案件占比最高，在很多起案件中，起诉人申请的理由是政府信息公开，其实质却是档案利用，但因其程序是按照政府信息公开进行的，所以归于此类中。档案查阅利用类案件数量排名第二，此类案件主要内容为原告至档案馆查询利用档案，因档案未到开放年限、档案涉密等各种原因而遭到拒绝，原告不满遂提起行政诉讼。不履行法定职责类的案件仅占比10%，排名第三，此类案件主要表现形式为原告向被告发出政府信息公开申请，而被告并未作出回复，于是被原告诉至法庭。其他类案件主要指一些案情复杂，不易划分类型的案件。

1.2.2 档案部门胜诉率及败诉率分析

在130篇文书案件中，档案部门作为上诉人时，胜诉的案件仅有1件，败诉的案件有3件，共4件；当社会公众作为原告或者上诉人时，胜诉的案件仅有7件，败诉的案件却有119件，共126件。所以从案件整体角度来看，档案部门最终取得胜利的案件为120件，占比92.31%，失败的案件仅有10件，占比7.69%。造成档案部门胜诉率如此高的原因主要有如下几点：1、社会公众在多起案件中混淆政府信息与档案的区别，导致诉讼时的适用法律错误，其请求法院自然也不予以支持；2、在一些案件中，社会公众所申请查阅的档案确实属于未开放档案，且并未提供档案形成单位的介绍信，在此情形下诉至法院被判败诉也是正常。

1.2.3 档案局（馆）是否为适格被告主体分析

由于此项分析要将档案部门作为上诉人的4个案件排除掉，还要在余下126个案件中将被诉主体分为档案馆和档案局两类，所以具体分布情况见表3所示。

表3 档案局（馆）是否为适格被告主体统计表

如表3所示，在130件案件中，认为档案局（馆）非行政诉讼适格被告的有21件，占比16.67%，其中有18件都是档案馆作为被告或者被上诉人，认为档案局（馆）是行政诉讼适格被告的有86件，占比68.25%，其中有72件是档案局作为被告或者被上诉人。可以看出在司法认定中档案馆被认为不具有行政职能，其提供档案利用的行为也并非行政行为是更为普遍的现象，而档案局因其档案行政管理职能也被更多地认为是行政诉讼的适格被告。不明确的案件有19件，占比15.08%，主要是指法院以某法条为由驳回诉讼且并未明确指出档案局（馆）是否为适格被告的案件。

2 档案开放利用司法案件中的法治问题

2.1 立法方面存在的问题

2.1.1《档案法》对公民利用制度的保障存在缺失

《档案法》理应对公民利用档案的权利作出实质性的保障，然而从实践来看很多时候这种保障是缺失的。一方面部分档案的密级限制过高，从而影响了档案的开放与利用；另一方面《档案法》规定档案由档案馆保存，公民可以根据自身需要去查询利用，但最终开放与否的决定权依然不由社会公众掌握。如毛作成诉富川瑶族自治县档案馆一案中，法院认为死亡干部档案应该不予开放，且认为上诉人查阅毛献喜的档案不是出于工作需要，所以尽管上诉人以为其父平反为由申请查阅复制档案，法院也不予以支持。可以看出尽管该档案从时间上来看已经过了封闭期，但是由于各项限制，档案馆依旧不予公开利用，足以见得《档案法》对于公民利用的保障依然存在一定的缺失。

2.1.2《档案法》在部分事项的处理上缺乏可操作性

在选取的案件样本中，在多起案件中公民向档案部门申请政府信息公开，而法院认为原告申请的信息属于档案，不属于《条例》的调整范围，于是驳回了原告的起诉。此类案件中的原告混淆了档案与政府信息的界限，固然有社会公众自身对法律不甚了解的原因，但是也存在《档案法》没有对此类情况如何处理作出规定的原因。当政府信息归档保存进档案室之后，就转化为了档案，此时的档案和政府信息之间存在交叉，但《档案法》对档案和政府信息也没有进行明确的界定[8]，就易导致公民产生错误的理解。足以见得旧《档案法》在一些事项如何具体处理上缺少明确说明，造成了不少争议。当然在2020年新修订的《档案法》中规定在档案移交期限届满之前，涉及的政府信息公开事项由作者或者保存单位来办理，在移交期限届满之后，涉及政府信息公开事项的档案要按照档案利用规定办理。如此一来，上述原因引起的纠纷就会大幅减少。

2.2 司法方面存在的问题

2.2.1不同法院之间对于档案馆是否为行政诉讼适格被告判罚不一致

此种情形主要表现为面对被告主体同为档案馆的不同案件中，有的法院认为档案馆是适格被告，有的则认为不是。在许多被告主体为档案馆的案件中都认为档案馆并非是行政诉讼的适格被告，因为其无任何行政管理职能，其提供档案利用的行为也并不属于行政行为，例如袁会祥与北京市平谷区档案馆行政纠纷一案和梁妹英与中山市档案馆政府信息公开一案。而在王子高诉被告彭水苗族土家族自治县档案馆行政行为违法一案中，法院却认为档案馆因依法负有向社会提供档案信息资源的义务，所以是本案行政诉讼的适格被告。这种不统一的判罚会造成公民对司法权威的质疑，同样会对公民的档案利用需求造成不利影响。

2.2.2 部分法院在裁判中存在事实认定、法律适用错误的情况

在孙汉庭诉南通市港闸区档案馆政府信息公开一案中，被告港闸区档案馆在庭审中主张档案馆是文化事业机构，不属于政府信息公开的主体。但是法院却认为区档案局是履行行政管理职能的事业机构，而港闸区档案局与港闸区档案馆实际为同一单位，所以被告是条例的适用对象。实际上这就是一种事实认定错误，该案件是在2015年审判的，虽然在当时的背景下我国实行的是“局馆合一”的档案管理体制，但是《档案法》也明确规定档案局行使国家档案行政管理权力，履行行政管理职能，而档案馆是事业单位，因此将档案局馆混为一谈是不正确的。当然也正如邢变变在文章中所言，这种档案局馆混淆的例外情况在后机构改革时代“局馆分开”的体制之下也将不复存在[9]。

2.3 执法方面存在的问题

2.3.1 档案主管部门执法不严导致档案部门出现不履职现象

此类问题主要表现是档案主管部门在平时执法过程中对于档案部门培训不足，对于违法现象没有及时进行制止，导致档案部门在收到社会公众的政府信息公开申请时，没有进行回复造成了不履职现象的发生。在康宏通诉重庆市档案局未履行职责一案中，原告向被告档案馆申请政府信息公开，被告认为原告申请的内容为档案，不属于政府信息公开的主体，于是没有选择进行回复。对此法院则认为根据《条例》第二十一条的规定无论是何种情形，行政机关均需要对政府信息公开申请进行回复，履行告知的义务，重庆市档案局不回复的行为就构成了不履行法定职责。类似的案件还有上诉人沈阳市档案局与汤学勤政府信息公开回复一案，档案部门均因为未对政府信息公开申请进行答复或答复不规范，而被判行政不作为。多起案件足以说明档案主管部门在平时执法中并未做到执法必严，如果档案主管部门对于违法现象严厉惩罚，相信不会有如此多的档案部门因未履行回复义务而被诉至法庭。

2.3.2 档案主管部门执法不力导致档案部门出现文件收集不齐全的现象

此类问题主要表现为档案主管部门对于部分档案部门的档案管理情况检查力度不足，导致其在工作中存在文件收集不全、归档程序不规范等问题，进而造成公民合理的档案利用需求无法得到满足。如唐海诉达州市城乡建设档案馆一案，原告唐海认为被告达州市城乡建设档案馆未提供原告购买的某商业用房的设计、竣工图纸原件，其行为侵犯了原告合法权益，便依法提起行政诉讼，被告辩称已向原告提供全部的资料，至于没有原告所需文件，则是属于移交单位的问题。法院则认为原告购买的房屋在验收合格后，已经交付了使用，其房屋的工程文件应当是完整的，但是被告无法提供原告需要查阅的文件，其行为是违法的。对于本该存在于档案馆的文件，档案馆却没有原件，说明档案馆在接收档案的过程中没有完全按照程序办事。也反映出档案主管部门在执法中存在疏漏，在对档案管理情况进行检查时并未及时发现问题，才会导致公民合理的用档需求无法得到满足。

2.4 守法方面存在的问题

2.4.1 部分社会公众档案法律知识匮乏

此种问题主要表现为社会公众对于《档案法》《条例》存在误读，对于法律的具体条文缺乏理解，无法完全做到遵守法律条文进行起诉，导致在诉讼中败诉而归。例如纪爱美诉如皋市档案局、南通市档案局政府信息公开一案中，原告向被告申请政府信息公开，要求公开“查询《龙游湖委托合同》需要哪些手续及法律依据”，被告遂作出回复，原告对回复不满，于是提起行政诉讼。在法院最后的审判中，认为根据《条例》第二条规定：“政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或获取的信息”，而原告的申请公开行为实际上是一个咨询申请，当然也就不属于《条例》的调整范围。从上述案件中可以看出部分公民的法律知识比较匮乏，档案法制教育缺失，公民无法正确地进行政府信息公开申请，进而造成诉讼被驳回。

2.4.2 部分社会公众存在滥用诉权行为

此类问题具体表现为部分社会公众不遵守法律，对于法庭审判结果毫无敬畏之心，在自身不合理的需求遭到拒绝后多次重复上诉，造成滥用诉权，浪费公共资源。最典型的案例为胡政诉杭州市档案局、浙江省档案局一案，原告胡政对被告杭州市档案局作出的《政府信息公开告知书》和浙江省档案局作出的《行政复议决定书》不满，于是向法院提出行政诉讼，杭州市档案局辩解道：“……所申请的医疗机构归档情况非本机关制作，且非卫生健康公共事业单位在提供诊疗等社会公共服务过程中制作、获取的信息，非本局公开范围。”根据法院审理后查明二被告作出的回复并无不当，原告胡政的申请不具有法律依据，且原告先后提起过十多次行政诉讼，频率和数量远超正常范围，此种制造出大量行政诉讼案件的行为空耗司法资源，属于典型的滥用诉权。

3 档案开放利用司法案件法治问题的解决途径

3.1 立法层面

3.1.1《档案法》应加强对公民档案利用权利的保障

目前《档案法》对于公民档案利用权利的保障存在缺失，关于部分档案密级过高影响公民利用的情况，立法者可以考虑规定为不同的档案设计多级开放期限，对于密级不高的档案也可以相较于之前更早地提供给公民利用。另外也可以在法律中规定缩小档案的开放审核单位，以件为单位进行开放，这样可以避免因某份档案密级过高而造成整卷档案不予开放现象的发生。另外《档案法》的修订也应将公民保护档案的义务与利用档案的权利放在更加平等的地位，对档案的开放主体进一步明确[10]。同时当公民利用档案的权利受到侵犯时，要有更加合理的救济制度来保护公民的权利，例如假若《档案法》明确规定了公民感觉自身档案利用权利受到侵犯时，可以对档案馆提起行政诉讼，那么就可以避免上述许多案件中的争议，公民的利用权利也就能得到及时的救济[11]。当然，在新修订的《档案法》中明确了档案开放审核的主体职责，也建立了公民档案利用权利的行政救济制度，在一定程度上都加强了对公民利用档案权利的保障，这是一种积极的信号，希望能够在之后进一步增强。

3.1.2《档案法》的可操作性要进一步增强

《档案法》可以适当多根据援引《档案法》的司法案例，针对其中一些在司法中存在的争议，对法律条文进行细化，使其可操作性得到进一步增强。旧《档案法》因对部分事项的规定比较模糊，所以在司法案件中产生了一些争议，但随着新修订的《档案法》对档案开放审核的主体职责进行了明确，对涉及政府信息公开事项的档案如何进行利用也作出了明确说明，许多之前的争议也就不复存在。另外，从司法实践来看，在许多同时涉及档案开放利用和政府信息公开的案件中，法院对于《条例》的援引要多过对《档案法》的援引，也可以从侧面看出《档案法》对于如何具体操作缺少说明。尽管新《档案法》对于一些问题的主体责任、如何操作进行了明确规定，但仍然希望《档案法》能够在可操作性方面向《条例》看齐，对于涉及开放利用、档案执法监督等方面内容进行进一步的明确，从根本上来提升《档案法》的可操作性，使得《档案法》成为善治的良法。

3.2 司法层面

3.2.1 各地各级法院应统一判罚标准

在上文中出现的不同法院对档案局（馆）是否为行政诉讼的适格被告存在争议，此类争议主要还是集中在档案馆身上，这说明各地各层级法院暂时还未对此问题达成一致的意见，这种判决会使公民对法院的权威产生怀疑。关于档案馆是否为行政诉讼的适格被告目前学界还存在不同的看法，笔者认为学者王惠和胡文苑对此问题的结论更为合理，二位指出档案馆在履行收集管理等职能时具有主体资格，可以成为行政诉讼被告[12]。所以各地各层级法院在之后的司法审判中也可以按照此种理解来进行判罚，这样就可以做到判罚标准的统一，杜绝同案不同判现象的发生。另外最高人民法院对于存在争议的案件还可以通过发布指导性案例的方式，来帮助各级人民法院对此类案件进行规范指导[13]，有了更具权威性的参考案例，各地法院在进行审判时自然也能统一判罚标准，同时也能避免对法律条文的生搬硬套，有利于维护法律的权威。

3.2.2 各地各级法院应多组织《档案法》专题学习

从上述问题来看，各个法院对于《条例》的援引更为精确，而出现的一些事实认定错误则是与对《档案法》了解不足有关。法院的司法活动并不是一成不变的，其需要不断地与时俱进，且从事司法审判的人员需要对法律条文有正确清晰的认知，只有这样才能最大限度地减少错误。所以法院可以多组织法官、书记员等开展《档案法》专题学习，学习《档案法》的主要内容和各项条款；学习《档案法实施办法》、本省市的档案管理条例等，通过学习来实现《档案法》在工作中的落实，不断地把学习成果体现在司法审判实际当中，这样一来也就能减少判罚错误情况的发生。

3.3 执法层面

3.3.1 档案主管部门要做到执法必严

档案主管部门要严格按照档案法律法规进行执法监督，对于违背法律规定的行为要进行严格处置，对于不履行法定职责的行为要严肃处理。同时，档案主管部门要建立一支高素质的执法队伍，对执法人员加强业务知识培训，使其能做好对档案事业的统筹规划和对档案工作的指导监督，使其会执法、敢于执法。在上文提到的案例中，如果上级档案主管部门能做到执法必严，对档案部门不履行法定职责的行为进行应有的惩罚，那么也就不会有多起档案部门与社会公众发生纠纷的案件产生。所以档案主管部门要杜绝“不作为”现象的发生，杜绝档案行政执法流于形式，要正确运用行政强制、行政处罚等措施，坚决杜绝“睁一只眼闭一只眼”的懒政行为，要严格按照执法程序对违规行为进行处置，如此一来才能维护档案法律的尊严，促进档案执法工作的有效开展。

3.3.2 档案主管部门要加强行政执法检查力度

档案主管部门应加强对档案馆的档案收集、整理、保管等情况的检查力度，对于档案馆在工作中存在的文件收集不全、归档程序不规范等问题要及时进行纠正。这就需要档案主管部门制定文件对行政执法检查的时间、对象和要求作出明确的说明，同时在检查中要加强对被检查对象的档案法律宣传和业务指导，对于工作中存在的不足要明确提出整改内容和要求。在上文中提到王子高诉被告彭水苗族土家族自治县档案馆一案中，原告申请开放的档案已经形成了32年，按照《档案法》的规定，从时间上来看已经属于开放的范围，但是被告档案馆坚持认为此档案属于不开放范围，于是被法院判败诉。可以看出该档案馆没有认真履行职责，并未定期公布应开放档案的目录，对封闭期已满的档案也没有做好开放审核鉴定工作，因为自身的工作失误才会被诉至法庭。从案例中足以见得部分档案馆在工作中仍然存在疏忽，所以档案主管部门还是要加强行政执法检查的力度，确保管辖区域内的档案工作能够正常开展。

3.4 守法层面

3.4.1 要加强社会公众档案法治教育

部分社会公众对于《档案法》和《条例》认知不足，在进行政府信息公开申请时存在申请内容不当等现象，社会公众在此条件下发起的行政诉讼自然也多是败诉而归。所以档案部门和相关政府部门应加强《档案法》和《条例》的普法工作，创新普法形式，使用新媒体等更高效的手段向社会公众进行普法，既要注重效率也要注重质量。社会公众应该自觉加强对法律条文的学习，这有利于增强自身的法律意识，能帮助公众自觉遵守法律，进而减少档案部门与社会公众之间的误会。社会公众要在合理的范围内维护自身知情权和档案利用权利，同时搞清楚起诉对象是否合格、自身在进行政府信息公开和档案查询时程序是否合格。切勿一旦自身的需求无法得到满足便无理地提起行政诉讼，这对自身权益的维护毫无益处。

3.4.2 社会公众要养成档案守法意识

社会公众在学习法律条文之后更要养成守法意识，依法办事，对于法院、档案部门有正确的认知，不要抱有过大的敌意，切勿认为公共部门在司法中沆瀣一气，要学会规范自身的行为。当公众合理的需求被侵犯时，完全可以拿起法律武器维护权益，当需求不合理时，也要杜绝采取不理智的行为。在上文中提到的案例中，部分社会公众一旦自身用档需求无法得到满足便发起数十次行政诉讼，这是滥用诉权的表现，会对公共资源造成极大的浪费。所以社会公众一定要做到从内心深处去认可档案法律法规，从而自觉主动地遵守档案法律法规，只有将对档案法律的遵守内化于心，才能自觉维护法律的权威，做到外化于行，进而减少各种不合理的行为。