后疫情时代应急法治的难题及其突破——以法的价值关系架构为中心

吴叶乾

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000）

尽管我国的疫情防控的态势总体向好，但从全球范围来看，新冠肺炎疫情仍是笼罩在人类世界上空久久不散的阴云。结合全球各国疫情防控的成功经验，此种共识已经达成：实现应急法治是突破一切问题的关键。但是层出不穷的事实与规范、权力与权利、形式与实质之间的难题，干扰着应急法治的有效运作。本文尝试从“后疫情时代”①对于“后疫情时代”的概念如何界定，学界的观点并未统一，有学者认为，疫情对整个国际秩序与人们的生活方式带来了深刻的变化，可以说人类进入了新的“时代”。也有学者认为，目前全球疫情还没有结束，现在提出“后疫情时代”是否过早。本文认为，疫情使得国际秩序、各国制度都发生了深刻变革，从面临的不同于疫情前的政治、经济与社会环境的意义上而言，人类当下所面对的即是“后疫情时代”。的视角出发，对应急状态的法治现状、法治难题进行探讨，凸显价值问题在此间的关键位置，通过初步建构起以安全价值为出发点的应急法治的价值关系架构，回应时代所需，为中国乃至全球的后疫情时代理论与应急法治理论的建设提供参考。

一、后疫情时代与应急状态

一场突如其来的疫情以极度深刻的方式将“黑天鹅事件”的诡秘与危险展示给了全人类。时至今日，病毒的阴影仍然笼罩全球，经此一“疫”，人类社会也发生了巨大的变化，步入了“后疫情时代”。

（一）后疫情时代的基本特征

“后疫情时代”是指由于疫情而发生了深刻变革的人类社会生活，这是一个我们从未经历的陌生时代。①韩大元：《后疫情时代：重塑社会正义》，《中国法律评论》2020年第5期，第44页。2020年6月16日，习近平主席同塔吉克斯坦总统拉赫蒙通电话时，使用了“后疫情时代”一词，②《习近平的2020·六月：“后疫情时代”彰显“中国策”》，新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-07/14/c_1126236129.htm，访问日期：2021年10月15日。这意味着该词已被确立为正式的外交术语。疫情给人类社会带来了什么，想必任何人以任何方式也无法叙说完全。它波及了全球几乎所有国家，影响了一国几乎每户家庭；它冲击了政治、经济、文化、法律等每一个大的层面，也洗涤了政府、行业、企业、个人等每一个小的单元；人类与环境、国际与国家、国家与个人等多种关系在它的冲击下矛盾频发，生命与尊严、自由与秩序、权力与权利等多个要素在它的激发下冲突连连。经过疫情的洗礼，人类社会新入的后疫情时代呈现出如下基本特征：

第一，生存仍是人类第一位的要求。经济的发展，科技的进步，并未使人类彻底摆脱生存的难题，人类社会仍然随时面临着安全威胁。据2021年12月20日的统计，全球新冠肺炎确诊人数已超2.74亿，死亡人数近535万。“风险社会”理论认为，风险作为一种客观实在，一直伴随着人类社会发展的各阶段，但在现代社会，风险显现出结构化、制度化、内生化特征，更为复杂和严重，给人类社会带来了极大不确定性，风险生存成为人们生活的主要逻辑。③范如国：《“全球风险社会”治理：复杂性范式与中国参与》，《中国社会科学》2017年第2期。现今，疫情仅仅是人类生存眼前的、最大的风险，还有很多蛰伏的、局部的风险。在后疫情时代，人类越发清楚：无论是起源于自然环境或是社会本身，疫情、核泄漏、化工污染等风险在经过人类的相关决策后，可以支配全体或部分人类的生存。

第二，个体间或要素间高度依存。在人类社会的系统中，全球化和技术进步使得个体和要素间呈现彼此依存的态势。④姚琨：《〈后疫情时代：大重构〉摘介》，《国际研究参考》2021年第7期。而疫情使得人类更加深刻地认识到了世界的深度系统互联性。猛烈的新冠肺炎病毒在一国内或国家间的人与人直接或间接的交往中得以迅速传播，面对它的来势汹汹，任一个体都无法独善其身。我国现阶段“外防输入，内防反弹”的防控要求正是对此的最佳诠释。而政治、经济、法律、文化或环境等社会要素，在疫情的冲击下显现出“牵一发而动全身”的密切关联性。这使得人类不得不在某一社会要素变动时更具整体性视野，警惕由一个社会要素而引发的其他社会要素问题。⑤例如2021年5月1日，面对疫情对经济社会的巨大冲击，欧洲多国工人走上街头，举行抗议游行，要求提高劳动保护，抗议社会不平等问题。《“我们想要生活，不只是活着”德法等多国抗议者举行五一游行》，观察者网：https：//www.guancha.cn/internation/2021_05_02_589553.shtml，访问日期：2021年10月15日。

第三，法治是社会治理的可靠价值。面对疫情这种严重的突发性公共事件，人类并非毫无准备，束手无策，法治是有效的统筹办法。习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时就强调全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。①朱宁宁：《充分发挥法治在疫情防控中的力量和作用》，《法制日报》2020年2月11日，第2版。而全球各国尤其是中国的实践，也证明了法治是人类应对疫情的可靠价值，没有法治的支撑，人类的末日或许就在眼前。依据宪法和其他法律，对包括预防与应急准备、实时监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建的突发性公共事件的全过程、各阶段进行法治化推进，并且避免权力滥用，防止法治扭曲化、片面化，充分保障公民基本权利与尊严，不因状态的紧急而忽略了人性，否则人类失去的将会更多。在后疫情时代，法治的价值更加凸显，加强和优化法治建设是全球各国的共同认知。

（二）应急状态的基本概念

依法治“疫”，依法治“急”，在很多国家的有效实践中首先是进入应急状态。为了防止疫情等突发性事件的蔓延，危及更多人的生命、健康和财产权利，适时进入应急状态，采取应急措施，是符合国际人权法和各国宪法和其他法律的通行做法。②汪进元、周维栋：《关于增修〈突发事件应对法〉中权利限制规范的立法建议》，《法制日报》2020年3月18日，第9版。而对于应急状态的概念，需要从事实层面与规范层面上分两步进行理解。

第一步是在事实层面出现了对人类社会具有危害的紧急事态。这种紧急事态具有如下几个特点：第一，即时性，它是已经发生的或必然即将发生的客观事实，而不是尚未发生或只是可能发生的。第二，多样性，它根据风险的多样，可能是自然事实，如严重的海啸、地震，也可能是社会事实，如突发的核泄漏、化工污染，以及进一步诱发的社会恐慌、人口骚乱等。③谢晖：《论紧急状态中的国家治理》，《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第5期。第三，社会危害性，它能够给人类社会带来重大且急迫的危险，直接影响社会稳定、人民安全，造成不良后果。第四，难以控制性，它往往是突发的，出乎人的意料，或即使能够被预测到，也能迅速发展成为超出控制范围的事态。

第二步是政府在规范层面为了应对紧急事态宣布进入为法律规制的应急社会状态，它是一种规范社会行为的法律预设。首先，它的出发点是提供法律的预防功能。应急状态提供了在应对紧急事态的基本程序、措施等，以及期间的免责和归责的安定预期，人的行为在此有了方向。其次，应急状态下产生的法律是一种特别法，具有特别的条件和规定，较之普通法效力优先。依法进入应急状态，实际上就进入了普通法律的例外，此时的社会关系、主体活动等需要服从应急状态法律的规定。再次，它的调整对象是紧急事态应对之全过程的社会行为，包括此时权力的扩张与权利的克减。最后，它的终极目的是推动社会摆脱应急状态，恢复平常状态。但这种“自我牺牲”的结果并不容易达成，瞬息万变的现实可能使紧急事态反复出现，随之需要应急状态反复启动。而在这种反复检验中，规范层面的应急状态也会暴露出脱节、滞后的问题，面临失败的危险。

一言以蔽之，平常时期有平常法律，应急时期有应急法律，应急状态就是社会面临紧事状态时期的应急法律。疫情期间的经验教训，后疫情时代的到来，更要求应急状态必须与紧急事态保持高度同步，应急状态能够高质量地化解紧急事态，而达成这种结果的有效方式就是实现应急法治。

二、应急法治的内在难题

在应急状态中坚守法治，达成应急状态逻辑与法治逻辑的融贯，并不容易。值得称赞的是，我国目前的疫情已经得到了较好的控制，即使是在偶尔出现的小范围疫情告急情形中，各地的应对质量也得到了明显提升。但结合此次疫情等突发性事件的实际处置情况，我国应急法治的现状仍呈现出诸多难题，主要集中在以下三个大的方面：

（一）在事实与规范之间

法治之下，事实与规范之间本应保持一种基本同步状态，至少不能超出合理偏差。事实的处理需要以规范为准据，而规范也能有效指导事实的进展。但如下的几方面暴露了我国应急法治面临着第一道难关：事实与规范的偏差。

其一，应急状态与紧急状态的混同。上文所指的应急状态是一种广义上的理解，它还可以进一步划分为狭义的应急状态、紧急状态和战争状态。这三者在应对的紧急事态，确认和宣布的机关，适用的法律与程序，涉及的公权力等方面都有所区别。狭义的应急状态，是政府为了应对突发事件，依据突发事件法律、法规、规章进行处置的状态。县级以上人民政府就有权确立与宣布这种状态。①胡建淼：《慎提“紧急状态”和“战时管制”》，《文摘报》2021年1月26日，第6版。此时，政府行使的行政应急权，本质上仍属于一般的行政权力。紧急状态，是在发生特别重大的紧急事态时，部门法律法规已经无法对其进行有效控制，而由全国人大常委会、国家主席、国务院根据宪法的规定决定和宣布的宪法非常状态。此时的权力基础是国家紧急权，一种紧急危难之时的特殊权力。②陈聪：《“紧急状态”的事实判定与法律规定》，《理论探索》2015年第1期。战争状态，则是专门应对国家安全受威胁之紧急事态的法律状态，它的决定和宣布是一项宪法权力，得由全国人大决定，国家主席宣布。因而紧急状态和战争状态有其专用性，脱离了宪法语境不得随意使用。

自新中国成立以来，我国从未宣布过紧急状态或战争状态。但在疫情期间，各地宣布进入“紧急状态”“战争状态”“战时管制”的声音却不绝于耳。这显然在合法性上得不到确认，使用突发事件应对法律法规中狭义的“应急状态”“应急阶段”术语才于法有据。虽未进入规范上的“紧急状态”，但多地在具体措施上显然超越了突发事件应对法律法规的界限，采取了宪法领域的非常措施，存在合法性上的不足。例如多地在疫情防控中以村组、小区为单元进行无差别隔离、封锁，显然超出了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第四十九条、《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第三十九条“构成危险源的特定人或特定区域”的规定。以《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第五十条规定的“紧急状态情况”对违反疫情防控秩序的个人给予治安处罚也有不当，该条中的“紧急状态”仍属于宪法概念。③林鸿潮、孔梁成：《论我国紧急状态法制的重构——从反思〈突发事件应对法〉切入》，《上海大学学报（社会科学版）》2020年第5期。

其二，应急法制的体系不清、内容不足。根据应急状态的三类划分，应急法制也应当包含三个体系，即狭义应急状态法制体系、紧急状态法制体系和战争状态法制体系。狭义应急状态法制体系由《突发事件应对法》《传染病防治法》等自然灾害类、事故灾难类、突发公共卫生事件类、社会安全事件类的应急法律法规组成。紧急状态法制体系由《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）、“紧急状态法”等紧急状态法律法规组成。战争状态法制体系则由《宪法》《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）、《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）等法律法规组成。但这三种法制体系在我国并未成型，尤其是紧急状态法制体系中缺乏了关键一环：作为基本法律的“紧急状态法”，这就使得宪法中的紧急状态制度根本无法落到实处。结合此次疫情现实，多国相继宣布进入紧急状态，而最先采取应急措施的我国却一直没有宣告。事实上，疫情的严重性已经到达了紧急状态的程度，仅依据狭义应急状态法制体系已经无法有效应对，各地被迫采取在合法性上争议的非常措施。这背后的原因就在于对应急法制的体系认识不清，紧急状态法制体系的不完善，缺乏可供操作的具体程序——尤其是缺乏作为基本法律的“紧急状态法”。

（二）在权力与权利之间

法治的应有之义是把握好权力与权利之间的平衡。尽管这在正常状态下本就很有难度，在应急状态下重申之更会被指责为难以落实、难以操作，或以“情况已经不容许”的说辞搪塞。但在无法解决问题的情况下就质疑问题的正确性和必要性，其实是一种逃避。①张帆：《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国〈突发事件应对法〉为分析对象》，《政治与法律》2020年第1期。权力与权利的平衡，是我国实现应急法治面临的第二道难关。在此，我们从可以选取几个应急状态下经常被克减的公民权利来展现其中与之对应的公权力之间的平衡状态。

第一，行动自由权。宪法保障公民的人身和行动自由。但在应急状态下，特别是涉及传染病防治时，政府需要限制公民行动自由，以防止危险因素进一步扩散。《突发事件应对法》第四十九条、《传染病防治法》第三十九条等的规定为这种限制提供了规范来源。结合此次疫情，公权力机关采取划定“低中高风险区”并分别限制区域内人员流动程度的防治措施，对“中高风险区”来返人员进行隔离观察或要求其居家隔离，关闭或限制使用有关场所，实施“健康码”“行程码”等制度。这些都是我国能够快速控制疫情的有效举措和优秀经验。但对公民行动自由权的限制必须于法有据，也不得超出必要限度。疫情期间，部分低风险地区采取“一刀切”，通过“堆土封路”“拦截驱赶”等方式阻隔村镇之间的交往，严重妨碍了居民的正常生活，还有部分地方政府发布通告，“不接种新冠肺炎病毒疫苗不能出行、不能进商场、不能出摊、不能进医院”②《不接种新冠疫苗不能出行？国家卫健委回应》，人民日报客户端：https：//wap.peopleapp.com/article/rmh22020943/rmh22020943，访问日期：2021年10月15日。，这显然是不合法、不合理的。

第二，公民健康权。健康权“是一种复合权利，既是一种防御他人不法侵害的消极权利，也是一种请求国家提供帮助的积极权利”③陈云良：《健康权的规范构造》，《中国法学》2019年第5期。。对于它的消极权能，要求国家和他人不得恣意干涉和侵害公民的身心健康；对于它的积极权能，要求国家按照宪法和其他法律的规定，积极给付、保护和促进公民健康。但给付义务的履行是以有能力和条件给付为前提的，在应急状态下，国家的给付能力会受到一定影响，令公民健康权受到克减。④刘长秋、赵之奕：《论紧急状态下公民健康权的克减及其限度》，《法律适用》2020年第9期。疫情期间，为了避免安全隐患和尽快控制疫情，医院这类人员密集的场所实行限时限流，暂时关闭发热门诊的敏感窗口，限制提供例如医疗美容、口腔保健等非基本的医疗服务，抽调医疗人员至疫区或防疫前线等。情况的紧急迫使公权力不得不做出取舍，有时无暇顾及公民的部分健康权利。但这种对公民健康权的克减必须遵循一定原则，也即必要性、适当性以及比例原则。作为给付义务主体，公权力应当做的是想方设法地满足，而不是借口怠慢，否则权利将会堕入失效的深渊。

第三，个人信息权。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）等确认了公民享有个人信息权，它是公民安全行动、安定生活的基础。但个人信息权在特定情况下也存在被克减的必要，基于“保护公共利益的需要”和“保障其他基本权利”。疫情防控中需要获取公民的一些个人信息，如健康状况信息、个人行踪信息、接触人员信息等，以用于监测预警、应急决策等，提高抗疫科学性、有效性和精准性。①魏琼、徐俊晖：《应急状态下个人信息权的克减与保护》，《行政与法》2021年第7期。一般而言，处理个人信息以取得同意为基本原则，但法律法规赋予了政府在应急状态下为了公共利益可以不经个人同意甚至强制收集、使用个人信息的权力。不过任何权力都有滥用的可能，对个人信息权的克减依然不能超出一定界限。疫情防控中出现的过度收集与疫情防控无关的个人信息，无限度曝光涉疫人员的个人信息，泄露收集的个人隐私信息等情况，都是明显超出对应急状态下个人信息权克减之限度的表现。遵守程序正当原则、程度必要原则和比例原则，以充分保护，及时处理，畅通救济，明确责任的完整过程，维护好个人权利与公共利益之间的平衡，才是应急状态下对待个人信息权正确方式。

此外，我们可以发现，还有一些公民权利即使是在应急状态下也不得被克减，可以说，政府正是为了公民的这些权利，例如生命权、人格权等不受到损害才克减了上述公民的其他权利。②张帆：《论紧急状态下限权原则的建构思路与价值基础——以我国〈突发事件应对法〉为分析对象》，《政治与法律》2020年第1期。一旦公权力对这些权利造成了损害，就丧失了道德基础，失去了一切正当性。尽管在现代社会，这些“红线”很难被触碰到，但也是今后的应急状态下权力与权利平衡时所需要警惕的。

（三）在形式与实质之间

讨论应急状态下贯彻法治的问题，无法回避法治理论中形式法治还是实质法治的选择之争。经过法理学者多年的耕耘，理论上形成了两种以“法律的运行依据何种道德”为主要划分标准的法治理论。形式法治理论以富勒“法治的八项原则”③大致包括一般性、公布、非溯及既往、明确、不矛盾、可为人遵守、稳定性以及官方行为与法律的一致性等。朗·富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆，2011，第55—107页。为基础，认为法律必须符合形式上的“内在道德”，而在概念上无需承诺实现特定的目标或价值，法治本身的形式要求就具有独特重要性。实质法治理论则坚持法治应当面向特定价值，否则就无法成为一种政治理想。德沃金认为，法律是道德生活的一部分，或言之“一个入口”，它发挥着引导人们进入其背后价值世界展开论辩的独特制度功能。④罗纳德·德沃金：《身披法袍的正义》，周林刚、翟志勇译，北京大学出版社，2010，第192页。而在应急状态下，这两种法治观也分别给出了各自不同的答案。

依据《突发事件应对法》《传染病防治法》等应急法律法规规定，展开预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等的工作，行使政府应急权力并监督，对公民权利进行限制和保障。按照既有规则，按部就班、有条不紊地进行应急状态处理，正体现了形式法治规则预设、明确易循的特点。但当应急状态对应急权力提出超越既定规则的更高要求时，“法无授权不可为，法定职责必须为”的一般法理是否可以被突破？形式法治论者主张依然应当坚持权力依法行使原则，此时可以通过“从全局视角为紧急处置权的合法性提供充分论证”“提前建立并适时启动预案为权力行使提供既定方案”“为应对突发公共卫生事件及其具体事项作特别立法”等方式，使得应急权力得到充分发挥，既足以应对应急状态，又不违反权力依法行使原则。①王奇才：《应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维》，《法制与社会发展》2020年第3期。但有学者指出形式法治的上述化解方式只是暂时的，再严密的和再完善的规则预设，也无法克服紧急事态的突发性和未知性。既定规则与应急状态存在着时空上的裂缝，二者在时间上是连贯的，但在空间上却是断裂的。②郑玉双：《紧急状态下的法治与社会正义》，《中国法学》2021年第2期。

而在实质法治理论看来，政府依据行政应急原则可以实施危机管理举措，即使这些举措没有具体法律依据或与某些法律规范相悖。如疫情期间，多地发布通知对疫情防控风险人员实行有奖举报，这虽在法律上并无明确依据，但因其最终目的是国家、社会和全体公民的长远和根本利益，所以获得了实质正当性。实质法治观认为，应急权力可以不受既定规则的束缚，而是将基本价值作为约束和底线。然而，实质法治也可能为各种“选择性执法”“选择性守法”提供论证，将好不容易建立起来的形式法律秩序消解。③张翔：《形式法治与法教义学》，《法学研究》2012年第6期。并且，正如上文中讨论的，在应急状态的处理中，有时不得不对公民的自由和权利进行限制，实质法治对此的态度也游离不定，甚至会自相矛盾。实质法治虽然也认同适度的权利限制是必要的，但认为此时仍需要以合法性作为前提。正如学者所言的，应急状态下“基本价值的非比例性受限”等的复杂现实因素，对实质法治观所主张的基本价值的优先性进行着不断冲击。④郑玉双：《紧急状态下的法治与社会正义》，《中国法学》2021年第2期。实质价值理论虽能解释应急状态中的权力超越规范行使的正当性，却也会同现实需要相冲突，因为基本价值并非完全不能突破。

那么应急状态下，所应坚持的究竟是哪一种法治观，这并不容易回答。形式法治和实质法治在解释应急状态问题时都有各自的理论局限。本文认为，应急状态下，形式法治与实质法治并不是对立的，而是法治的两种面向。以形式法治为蓝本，以实质法治为纠偏，才是应急法治的应有之姿。在应急状态下，以形式法治为应急权力的启动、授权和运作施加合法性约束，以实质法治许可应急权力在符合特定价值架构下进行动态适应。剥离了对形式法治与实质法治的二难选择，在应急法治的引导下，高质量突破应急状态，回归社会稳定状态，才是真正的策略。

三、应急法治中法的价值关系架构

实践表明，治“急”需依法，应急法治是化解危机，守住社会建设成果的有效办法。通过上文的论述，我国应急法治仍存在事实与规范偏差、权力与权利平衡、形式与实质选择的难题。但解决这些难题所需要的工作量甚大，本文更希望提供一个突破口。本文认为，建立起以安全为出发点的法的价值关系架构即是化解应急法治内在难题的突破所在。

（一）应急法治中法的价值问题

法的价值问题贯穿法的生命的整个过程，脱离了价值问题，对法的讨论就会丧失色彩。在应急法治中讨论法的价值有其必要性，法的价值如果无法有效发挥，应急法治更是空谈。而且，法的价值问题与上述应急法治的三方面难题都具有良好的相容性。

申言之，法的价值在面对事实与规范的偏差时，发挥着指引规范良好确立、有效实施以应对艰巨事实的作用。以合适的价值为指引制定出来的法，才是良法，才能有效服务于紧急事态的防治。而执法人员与群众能够正确认识和理解法的价值，更是会对法律的有效执行和自觉遵守产生极大的便利。在面对权力与权利的平衡时，法的价值也有不可替代的作用。法的众多价值，构成一个有机的序列，它们相互之间表现出独特的关系。价值与价值之间的关系，可以为权力与权利的关系提供依据和尺度；在面对形式法治与实质法治的选择时，法的价值是两者都需要考量的要素。形式法治并不回避价值，而是将其置于合法性之下。制定法的产生过程和字里行间无不存在着价值的身影。实质法治则更加追求价值的理想。

秩序、自由、正义、平等、效益和安全是法的价值六个面向。宪法是法的价值的集合体，而依据宪法制定的具体法律法规也呈现出多种法的价值。一般认为，不同法的价值在客观上表现为固定的先后主次的差序格局，例如手段性价值和目的性价值的差别，秩序是工具性的，而自由是目的性的。当法的价值存在冲突时，价值位阶的原则常常一锤定音。但正如富勒所言：“从根本上说，对于目的与手段、理性与偏见等任何一方的分析，人们都必须参照它们彼此，才能够进行更为充分的理解。”①邹立君：《良好秩序观的建构：朗·富勒法律理论的研究》，法律出版社，2007，第166页。法的价值的手段性和目的性的划分，或许在不同的时空之下会有所差异。一个对于此价值是手段性的价值，相对于彼价值或许是目的性价值；而一个对于此价值是目的性的价值，相对于彼价值也或许是手段性价值。②张洪波：《以安全为中心的法律价值冲突及关系架构》，《南京社会科学》2014年第9期。也即法的价值关系架构并不是固定不变的。

本文认为，可以根据其应对的领域与事务的不同，得出不同法制体系所偏重的法的价值不尽相同。此时法的价值应当遵循该法律制度内部独特的价值关系架构，来处理好彼此间的关系。在应急状态下，紧急事态随时威胁人民生命安全和身体健康，让人民惶恐不定，感受不到安全，以法律给人民提供安全保障是当务之急。在应急法治这种特殊的法治形态下法的价值关系架构不同其他，需以安全价值为出发。

（二）以安全为出发点的法的价值关系架构

在此次疫情的防治过程中，习近平总书记反复强调，必须始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。③《人民健康，总书记一直高度重视》，求是网：http：//www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2021-03/29/c_1127266281.htm。在以往的关于法的价值的讨论中，安全价值似乎处于不甚明显的位置，但本文认为，在应急法治的特殊情形下，安全处于法的价值关系架构的首要地位。安全，意即稳定，没有危险。对于一个群体或个人而言，安全是生存和发展的最基本前提。但安全却总不断遭受来自各方的威胁，自然环境抑或是社会内部，此即“风险无处不在”的理论。而法作为社会系统的重要一环，必须承担起阻止危险因素破坏安全，提供途径救济安全的责任。法的安全价值，就是指通过法律力求实现社会系统之符合其结构合理性的安定状态以及主体对这种状态的主观体验。④安东：《论法律的安全价值》，《法学评论》2012年第3期。面对风险的赫然在前，应急法治中法的安全价值尤其需要得到彰显，应以安全为出发，继而追寻其他法的价值。应急法治中安全与其他法的价值的关系具体表现如下：

安全与自由。安全是自由的限度，脱离了安全的自由，只是随时可能终结的狂欢。自由仅仅是一个人可以做他应当做的，不被强迫去做他不应当做的……自由就是有做在法律许可内所有事情的权利。①孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译，商务印书馆，2012，第184页。法律认可和保障自由，但也为自由设限。法律以安全限制自由，为了保证人们的安全，法律禁止主体以自由之名侵害国家、集体和他人的利益。自由一旦超越了安全的限度，随时可能被叫停，无节制的不安全行为，并不会增加自由，反而招致自由的毁灭。在应急状态下，社会正遭受着紧急事态的威胁，国家安全、公众安全等都面临着挑战。为了保障安全，采取部分限制公民人身自由等措施，并不是对自由的否认，恰恰是重塑和加固了自由的生存环境。以安全限制自由，并不是排除了自由，自由仍是生活的常态。应急状态之下，与安全无关的自由必须得到充分保护。而当安全已经客观实现，任何以安全之名或借口其他，实际是滥用权力损害自由的行为都是不正当的。

安全与秩序。安全是秩序的目的，不考虑安全的秩序，必将招致更加严重的后果。世界的运转不是杂乱无章的，而是需要遵循一定的秩序。秩序是法的基本价值，法律以独特的法律秩序规范社会行为和社会关系，化解社会冲突，稳定社会环境，使得国家权力在制约下健康行使。合理的秩序能够促进安全的达成，安全的实现有赖于一套良好的秩序。无数生活经验告诉我们，情况越是紧急，越要保持秩序。在应急状态下，通过法律有序展开社会行动，明确各方任务，捋清各个环节，一步一步来，有条不紊地开展应急措施，是确保社会安全、公众安全的必要条件。但秩序必须是以安全为出发点，偏离了这一目的的秩序，机械化、形式化或成为束缚的秩序，反而会降低效率，影响安全的有效实现，甚至造成更大的损失。因而，把握好安全与秩序之间的良好关系，在应急处理中显得尤为重要。以秩序保障安全，以安全检验秩序，才是二者的良性互动。

安全与效益。安全是效益的前提，忽略了安全的效益，只能促成社会的畸形发展。在众多法学流派中，经济分析法学派对法的认识的观点独树一帜：法，与其说是为了正义，还不如说是为了效益。诚然，法律缘何能成为社会管控的首选手段，与其经济性不无关系。法律为社会活动提供可预测、可被反复使用的标准模式，大大减少了社会成本，通过分配权力与权利进而实现社会资源分配的高效化。②倪传铮、胡志民：《论法的效益——不同的视角与辩析》，《政治与法律》1998年第1期。在应急状态下，发挥好法的效益价值，可以促进应急资源的合理调配，集中力量应对主要问题、主要方面，也可以促进社会在应急状态后期转换视角，在根除紧急事态的同时，准备进行事后的恢复与重建工作。但是效益的追求，必须以安全为前提，如果说效益是优先的，那么安全就是必须的。在应急状态中，高效益的新技术、新措施值得提倡，但这若是以牺牲安全来换取的，就不具有正当性。我们宁可选择效益较低但安全的措施，也不选择高效益但高风险的。应急状态下，法担任的社会稳压器角色不允许它去冒险。

安全与平等。安全是平等的镜像，缺乏安全互动的平等，根本无法达到最佳状态。为了改变现实中的各种不平等，法律的一大目标即是确认、保障和实现平等。平等价值的实现程度，是检验法治发展水平和社会文明程度的重要标准。一个法治社会、文明社会应当反对特权并且承认合理差别，在法律面前人人平等。不患寡而患不均，平等是人民群众的朴素追求。法的平等价值如果失效，法律就会堕落为压迫的工具，给人民群众带来极度的不安全，也会引起社会的躁动不安。不平等能给安全带来巨大威胁，低质量的平等也是安全的隐患。面对紧急事态的来势汹汹，如果只寻求表面的、最基本的平等，而不考虑提升平等的水平线，也无法有效保障安全。例如，疫情期间，政府能提供的“人人都有口罩戴”与“人人都有疫苗打”所对应的安全程度是不一样的。应急状态下，平等与安全互相影响，不考虑安全的平等是虚无的，丧失了平等的安全是脆弱的。

安全与正义。安全是正义的基石，少了安全支撑的正义，难以成为社会最高价值。在人类社会苦苦追寻的众多价值中，正义一直占据中心地位。而人类也始终将法视作达成正义的必要途径，赋予了法律正义的外衣。自亚里士多德的普遍正义与特殊正义的划分以降，历经两千多年的发展，正义的内容不断丰富。而无论正义的内容如何，安全必定是正义的基石。以罗尔斯的正义理论为例，他提出的正义的两个原则，第一个原则是平等自由原则，第二个原则是机会的公平平等原则和差别原则的混合。结合上面的论述，安全在这两个原则中都占有先定、基础的地位，脱离了安全无法论及平等、自由等，也即没有安全，正义也无法实现。在应急状态下更是如此，面对社会的稳定、人民的人身和财产安全遭受严重威胁的情况，法律必须发挥好安全价值压舱石的功能，为社会的秩序重构和效益提升，为人民的生命、健康、尊严和自由创造必需的基础条件，即控制好应急状态中所有的不安全因素，包括紧急事态本身和其间人的行为。

此外，本文仅仅是将原始的价值位阶原则换成了以安全为出发点原则，而在应急状态下处理法的价值间的冲突时，个案平衡原则和比例原则依然适用，否则肯定不具有充分适应性。个案平衡原则是指综合考虑主体之间的情形和主张，使得处理结果能够尽量兼顾各方合法利益。比例原则则是在某种价值压制另一种价值时，要求将对此价值的损害程度降至最低。①吴叶乾：《论依法治疫中之法的价值问题》，《医学与法学》2020年第2期。本文更想呈现的是突出安全价值的首要地位，而不是贬低其他价值。应急法治中，所有法的价值都有其存在的空间和必要性，安全价值尤甚。

（三）安全价值的贯彻落实

《周易·系辞下》里有“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”的警示之理。法的安全价值正是要发挥出防患于未然并从容应对已然，确保社会稳定，人民安全的历史功效。在应急法治中，法的安全价值尤为重要，结合实际，本文认为应当从以下几方面贯彻落实之：

立法突出安全。落实安全价值，首先是要在应急法制体系中突出安全。一方面，要健全和完善应急法制体系，上文已经指出我国的应急法制体系存在环节缺失、衔接不良等问题，紧急状态法等法律法规也亟待出台。应急法制体系是应对应急状态的制胜法宝，不完善的应急法制体系势必无法完全处理紧急事态带来的对社会安全的威胁。每一次社会重大应急事件的发生，都是完善法制体系的时机，后疫情时代下的我国应急法制体系仍需进一步完善。另一方面，应急法律法规的内容要更加注重安全。以《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规为例，其虽然具备了安全价值的色彩，但是预警制度、公民权利保护等内容的缺失，仍无法满足人民的安全需求，亟需加以补充和修缮。

执法指向安全。如果立法是树立了安全的标杆，那执法就是通向安全的道路。在应急法治中，以安全为皈依的执法至少需要做到两点。一是要认真执行应急法律法规。要知道，在很多情况下，法治水平之所以低下，不在于立法端的缺乏，而在于执法端的缺位。应急法制体系已经完备预设了应急状态下的社会行为规范，公权力却不依法执行或执行不力，不但丧失了公信力，还将导致紧急事态的一发不可收拾，社会安全和人民安全的岌岌可危。二是在必要情况下的超越合法性的公权力行为，仍需符合宪法和安全价值的基本要求。应急法治是一种特殊法治，当应急法律法规无法应对现实情况时，它允许公权力因不得已而暂时求诸宪法和法的安全等基本价值，但绝不能超越之。

司法保障安全。司法不因应急状态而停摆，司法是在应急法治中容易被轻视却十分重要的一环。应急法治中司法保障安全价值，主要表现在三个方面。第一，对于破坏安全的行为，依法进行惩戒。应急状态下，社会情况复杂，时不时会发生冲击应急秩序，进而损害公共安全的事件，司法必须及时予以回应，依法惩戒。第二，对于公民非依应急法律法规的其他合法诉求，及时予以救济。迟来的正义不是正义。紧急事态的不便不是司法迟延的正当借口，司法在应急状态下所应当表现的是想方设法地满足公民对司法的需求，利用新技术、新方法确是好的选择。第三，司法的过程中也要注重安全。特别是在如此次疫情般的传染病事态下，司法的过程中也要做足准备，保障好所涉人员的安全。

守法理解安全。公民守法是法治的关键一环。在应急法治中，如果公民守法时并不理解安全的重要性，尽管前述三个环节中都努力实现了安全，安全价值的贯彻也会大打折扣。守法理解安全的实现，可以从两个方面入手。首先，公民守法的过程通常也是政府行政的过程，政府需要加强对正当程序中公权力行使的理由说明，促进公民自愿守法。剖析了行政行为的合法性与合理性，指出公民行为的安全隐患，将规范与事实皆摆在公民面前，并充分听取公民申辩，公民就不易选择无视规范。再者，共同体德性的培育是促进公民守法，充分理解安全的另一重要举措。所谓“患难见真情”，每一次应急状态都是培育共同体德性的时机。①郑玉双：《紧急状态下的法治与社会正义》，《中国法学》2021年第2期。共同体德性就是共担风险，团结参与的社会一体化良好认知。在此基础上，公民更易产生自我责任感、社会参与感，规范自身行为，理解国家行为，自觉守法。

监督守住安全。监督是应急法治中落实安全价值的最后防线。法律的实施、权力的行使之全过程必须接受国家和社会的监督。事态越发紧急，权力越发集中，越要强化监督。在应急状态下，如果执法和司法中存在损害安全价值的情形，监督起到及时指明、催促纠正，以守住安全底线的功能。我国的监督机制完备，除专门性的法律监督之外，还有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、舆论监督和人民群众监督等。②张智辉：《法律监督三辨析》，《中国法学》2003年第5期。它们都在应急法治中发挥着守住安全价值底线的良好功效。如此次疫情期间，对执法不严，防控不利的国家工作人员依法处分；及时叫停强制接种疫苗的不当规定；对“机械防疫”“表格防疫”的错误措施进行曝光等。损害安全或曲解安全的执法和司法行为是于应急法治百害而无一利的，必须依靠监督及时指正。

结语

疫情给人类社会带来了入骨的伤痛，疫情的结束不是应急法治建设的结束。疫情之外，还有很多紧急事态随时可能发生，更何况疫情还没有结束，即使是我国也要警惕疫情的大规模或小规模的卷土重来。尽管疫情等紧急事态兼具了复杂性、危害性和迫切性，但成功的经验告诉我们：法治是社会治理、战胜危机的有效法宝。在后疫情时代，人类社会依然是发展与危机并存，面对风险的随时降临，亟需完善的应急法治有效应对之。通过全面总结和深入研究疫情治理过程中的经验教训，我们发现了我国应急法治中现存的一些问题与难题。为了破解这些难题，本文尝试抓住关键要素，从法的价值角度进行思考，构建符合应急法治的法的价值关系架构，突出安全价值在其中的首要地位。这对今后应急状态的立法、执法、司法、守法和监督皆有指导意义。当然，法的价值关系架构问题只在应急法治化系统工程中占据一小部分，应急法治理论及法治政府建设，人民美好生活的实现，仍需前赴后继地不断探索，在经验与总结中前进。