《铁路法》修订基本问题研究——兼评《铁路法（修订草案）》（征求意见稿）

丁芝华

（交通运输部科学研究院 政策法规研究室，北京 100029）

千呼万唤始出来，2019年7月30日，国家铁路局终于公布《铁路法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称《修订草案》），向社会公开征求意见。早在数年前，《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）修订就已被列入全国人大常委会立法规划以及国务院立法工作计划。①张智：《〈铁路法〉修订草案进入倒计时 高铁“入法”》，《华夏时报》2015年11月20日，政策版。还是在计划经济时期制定的《铁路法》迄今实施已有三十余年。在此期间，我国的铁路运输乃至交通运输的形势都发生了巨大变化：高铁迅猛发展带来的铁路运输发展的飞跃，铁路体制改革的启动和推进，现代化综合交通运输体系建设的不断加速，等等。《铁路法》已远远不能适应形势要求，对其进行全面修订已势在必行。在《铁路法》修订中，存在一些需要重视和探讨的基本问题，如《铁路法》的重新定位，《铁路法》修订的核心内容、需要考虑的因素和主要切入点等，处理好这些问题对于保证修订后的《铁路法》能够满足当前和今后的形势要求具有重要作用。《修订草案》尚存在不少需要完善之处。

一、《铁路法》及其修订的基本情况

作为我国综合交通运输法规体系中的龙头法之一，《铁路法》于1990年9月7日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，自1991年5月1日起实施。通过6章74条的规定，该法确立了高度集中、政企合一的铁路运输管理体制，建立了铁路运输营业、铁路建设、铁路安全与保护等方面的基本制度，并规定了违反《铁路法》的法律责任。它的颁行对规范铁路建设和铁路运输经营活动，调整铁路运输合同关系，保障铁路运输秩序和安全，促进铁路运输的发展等起到了重要作用。

但是，随着铁路运输形势的不断变化，《铁路法》存在的问题愈来愈凸显。其一，铁路已经政企分开，铁路管理体制发生重大调整，国家对铁路的管理方式发生了很大变化，铁路管理部门职责权限需要法定。其二，随着铁路体制改革的深化，改革前的不少制度已不再适应新的形势，如铁路运输计划管理制度、铁路运输合同制度、铁路运输经营管理的一些具体制度、铁路运输服务管理制度、联合运输管理制度等。其三，随着铁路运输的迅猛发展，现行的不少制度也已不再适应新的形势，如铁路线路接轨管理制度、列车运行图编制制度、铁路设备的准入制度、铁路运输经营管理的一些具体制度等。其四，长期以来铁路运营的许多制度多是由行政规范性文件建立的，在铁路体制改革以后，甚至由企业内部文件建立，铁路运输运营管理制度缺少系统、权威的顶层设计。其五，运输安全方面，需要在法律层面上建立包含铁路线路安全、铁路机车车辆及相关设备安全保障、铁路运输运营安全管理、铁路交通事故救援处置等在内的系统监管制度体系，调整完善现行的运输安全管理体制，建立针对高铁的运输安全监管基本制度。

加强对河道进行清淤疏浚是保证周围地区防汛安全，促进经济发展重要手段。当前河道的清淤疏浚工作还存在一些问题，比如河槽治理不当，河道易成险工段；河床抬高泄洪能力减弱；部分砂质土堤在水位高流量大时，易发生溃堤；临堤串沟威胁堤坝安全，洪水漫滩，堤坝面临溃决的危险。受上游土质疏松的地区影响，下游易出现淤积, 而河道淤积严重，泄洪不畅, 会危害当地的居民的生命财产安全。因此加强河道的清淤疏浚，减轻河道淤泥现象，不仅能提高堤坝的泄洪能力，而且也可以利用河道发展当地水利建设和农业经济。

为了解决这些问题，国家铁路局在成立后不久就启动了《铁路法》的全面修订工作。其后，全国人大常委会在2015年对它进行了一次小的修正，对铁路运价制度进行了调整。通过基础研究、框架构建、集中起草、修改完善等工作，对《铁路法》进行全面修订的《修订草案》得以在2019年公布。《修订草案》明确了国务院相关部门、地方人民政府和国家授权机构在铁路运输管理方面的职责分工，明确了铁路运输管理体制，对铁路建设管理制度进行了完善，鼓励社会资本投资建路，确立了铁路运输企业准入制度，明确了铁路运输企业的基本权利义务，规范了铁路运输市场各方法律关系，在铁路安全管理方面增补了铁路装备相关许可制度、缺陷产品召回制度、铁路线路安全保护区制度等，在监管方面上增加了行政约谈、服务质量评估和信用规制等新型方式。该草案基本上适应了铁路运输新形势的需要，但也明显存在一些问题。

矿床构造位置属于塔里木板块伊犁亚板块察布查尔—伊什基里克山裂谷型坳褶带[3-5]，南与昭苏山间坳陷相邻，北与伊犁山间坳陷相接。察布查尔山—伊什基里克山坳褶表现为复式褶皱，轴面陡立，断裂发育，区域性近东西向压性断裂成为坳褶中的主干断裂，控制着坳褶的展布。相配套的NW、NE向扭性、张扭性断裂相继形成，成为区内内生矿产形成的构造条件。阿尔恰勒铅锌矿体主要受近东西向的压扭性断裂控制。

干线公路沿线城镇化后，道路两侧建筑物多且绿化设置丰富，通视条件相对较差。因此，若因设计速度的提高等原因使得既有道路同向与反向圆曲线间的直线长度不再满足规范，但另建新路会大幅增加用地拆迁和工程造价时，可适当放宽6V与2V的规定，建议采用西班牙规范中2.78V和1.39V的规定，配合相应路段种植遮挡性绿植等手段以避免短直线全部进入驾驶员视野，保证驾驶员行驶时的视觉连续性与驾驶舒适性。

此次《铁路法》的修订并非简单的修修补补，与其说是修订，还不如说是“重构”。在它的重构过程中，需要充分重视《铁路法》的重新定位，《铁路法》修订的核心内容、需要考虑的因素和主要切入点等基本问题。如果不能把握和处理好这些基本问题，《铁路法》修订的质量必然会打一定折扣，也会对它的实施效果产生影响。

二、《铁路法》的重新定位

由于《铁路法》制定时的形势与现在的形势有着非常大的差异，《铁路法》调整的社会关系及其重点发生了较大变化，充分明确目前形势下《铁路法》的性质，对其进行重新定位，是《铁路法》修订需要解决的首要问题。

在《铁路法》制定时，铁路运输尚处于改革开放后的初步发展阶段，地方铁路所占的比例也甚小，国家对铁路运输的管理采用政企合一的模式。1989年底，全国铁路营业里程从1978年的5.17万公里仅增加到5.7万公里。其中，国家铁路营业里程为5.32万公里，承担全国70%左右的货物周转量和60%的旅客周转量。由于铁路运输在国民经济运行和发展中占重要地位，从建国后到《铁路法》制定前的绝大多数时间内，政府铁路运输主管部门不但要行使政府的行业主管职能，而且直接负责铁路建设的投资和实施，对铁路运输企业的经营和管理活动进行直接干预。①李鸿达：《当代中国铁路劳动工资管理》，中国铁道出版社，1996，第2—8页。在这种铁路建设、铁路运输的经营和管理皆主要由国家负责的情况下，《铁路法》调整的对象在实质上比较单一，主要涉及铁路系统与其外部发生的社会关系。这种外部关系主要包括铁路运输企业与其他企业、个人等之间产生的铁路运输合同关系，铁路安全与保护产生的社会关系等。其中，由于当时合同法制尚不健全的影响，铁路运输合同关系成为《铁路法》调整的最主要对象。1990年制定的《铁路法》共74条，有关铁路运输合同关系的内容多达23条。因而，在性质上，《铁路法》在很大程度上属于民事法律，尽管它也包括行政法律、刑事法律的成分。

首先向学生介绍教师基本信息，加强学生与教师之间的沟通，介绍本专业面向的就业方向及所从事的岗位，说明本课程主要服务的岗位情况及工作流程。解答学生的疑惑：我们要学什么？怎么学，怎么做？具体内容?该如何应用？告知课程的教学应用软件及具体工作流程，讲解室内效果图发展史及应用范围，从而提高学生的学习兴趣。为学生提供室内效果图的自主学习平台，本课程的资源共享平台、学习交流群、网络课程及优秀案例素材网站，展示优秀学生的作品案例，介绍本课程校内实验、实训条件，最后结合一个简单的案例——Teapot茶壶造型演变，带领学生了解三维工具的实用性，激发学生对后续课程知识的学习情趣。

铁路发展规划方面包括铁路发展规划的类型、编制主体、原则和程序及对其基本内容的要求等具体内容；铁路发展基本政策方面包括铁路运输在现代化综合交通运输体系建设乃至经济和社会发展中的地位，鼓励和支持社会资本和外商进入铁路运输领域，加快铁路运输领域的市场化，加大财政税收对铁路运输的支持等具体内容；铁路建设方面包括铁路建设主体、内容和程序，铁路建设用地的规划、取得、开发和保护，铁路建设投融资管理，铁路建设市场的准入和秩序监管，铁路建设的基本标准，铁路线路设备、材料等的准入，铁路建设质量和安全监管，铁路建设中相邻关系等具体内容；铁路运输运营方面比较复杂，涉及铁路线路管理，铁路机车、车辆及相关设备管理、铁路运输经营管理，铁路运输运行管理等部分，具体包括铁路线路的准入、使用、收费、养护和维修管理，铁路机车、车辆及相关设备的设计、制造、销售（进口）、使用和维护管理，铁路运输从业人员资格管理，铁路运输企业准入，铁路运输信息化管理，铁路运行图编制管理，铁路运输企业的运输组织管理，铁路运输指挥调度管理，铁路运输站场管理，铁路运输服务管理，铁路运输运价管理，铁路运输效益管理，铁路运输合同管理，铁路运输清算管理，公益性运输补贴，联合运输管理等具体内容；铁路安全和保护方面包括铁路线路安全保障、铁路机车车辆及相关设备安全保障、铁路运输运营安全管理、铁路道口安全管理、铁路交通事故救援处置等具体内容。

三、《铁路法》修订的核心内容

根据对《铁路法》的重新定位，《铁路法》修订并非是对其进行一些小的修正，而是需要对其进行大的重构。这种重构的核心首先在于建立科学、高效的铁路运输监管制度。铁路运输监管制度的建立主要涉及铁路发展规划、铁路发展基本政策、铁路规划和建设、铁路运输运营、铁路安全和保护等多个方面的内容。

广东省博物馆，其是一座广东规模最大的省级综合性博物馆。作为广东省三大标志性文化设施之一，广东省博物馆对于促成国际文化交流、展示广东华南文明的风采以及将广州推向国际、成为名流大都市都发挥着十分重要的作用。然而，通过实地考察后，笔者发现了一些信息翻译问题，其不利于文化传播，难以让外国游客真正地了解中国文化，更让华侨华人难以深入的了解祖国的艰辛革命历程和体会祖国的伟大。红色文化作为中国优良传统文化的重要组成部分，不利因素不容忽视。因此，本文在翻译行为理论的指导下就广东省博物馆的近代史红色文化外宣资料部分进行探讨，发现其存在的问题，并针对其翻译实践提出与理论相结合的翻译措施方法，提高翻译质量水平。

明确和坚持这种新定位是保证《铁路法》修订质量，使修订后的《铁路法》符合新形势需要的前提。《修订草案》基本坚持了这种定位，以铁路运输管理关系作为主要的调整对象，但其仍存在两个方面的问题。一是有关铁路运输合同关系调整的内容仍不少，涉及15条，占到16%。二是缺少有关铁路体制改革的内容。尽管也确认了已完成的铁路体制改革的部分成果，但未对今后的铁路体制改革的基本方向和重大举措进行顶层设计。

在铁路运输本身的因素方面，主要涉及铁路运输的公益性、铁路运输的经营性、铁路运输的构成等因素。铁路运输在我国的综合交通运输体系中占有比较特殊的地位，对于经济和社会的发展具有重要作用，因而，铁路运输具有较强的公益性。这种公益性不同于公益性铁路线路和公益性运输的概念，①孙敏等：《关于铁路公益性理论的研究》，《铁道运输与经济》2015年第1期。是针对铁路运输普遍服务而言的。在《铁路法》修订中，需要对铁路运输普遍服务的提供进行必要的安排，明确铁路运输企业承担铁路运输普遍服务的义务，规定国家对铁路运输普遍服务的支持措施。②周耀东：《构建我国铁路运营组织监管的新体制》，《生产力研究》2007年第10期。尽管国家铁路在我国铁路运输系统中的比例非常高，但随着铁路建设投资的多元化、铁路运输经营模式由“生产经营型”向“服务经营型”的转变以及铁路体制改革的不断深化，③贾俊芳：《高速铁路客运服务》，中国铁道出版社，2009，第4—5页。铁路运输的经营性需要得到强调。《铁路法》修订需要充分考虑、保障铁路建设投资者的权益，提高铁路运输的经济效益，发挥市场在铁路运输运营中的作用等。铁路运输的构成非常复杂，从多个角度上分析，它的构成是不同的。《铁路法》修订需要充分考虑它的这种复杂构成情况。从铁路运输系统的构成要素上分析，它主要由铁路、铁路机车和车辆、铁路运营企业及其从业人员、乘客、货物等构成。这种构成决定了铁路运输法律规范的多样性和复杂性。它既涉及铁路规划、投资、建设、使用和养护方面，也涉及铁路机车的制造、运行、维护、维修方面，还涉及铁路运输企业的营业以及铁路运输市场秩序、铁路运输安全、消费者权益保护等诸多方面。从铁路投资、建设和管理的主体上分析，铁路运输由国家铁路运输、地方铁路运输、合资铁路运输、专用铁路运输等构成。近些年来，地方铁路运输、合资铁路运输有了很大的发展，而且随着国家铁路股权置换等铁路体制改革的推进，地方铁路运输在全国铁路运输中所占比例将有很大提升。《铁路法》修订不仅要构建国家铁路运输的监管制度体系，也要为地方铁路运输监管制度的建立和完善提供基本原则和制度框架，还要规范合资铁路运输监管。从列车运行速度上分析，铁路运输由低速铁路运输、中速铁路运输、高速铁路运输等构成。进入新世纪后，我国高速铁路运输获得了巨大发展，在铁路旅客运输中所占的地位和比例越来越高。《铁路法》修订中需要充分考虑对高速铁路运输活动的规范问题。从运输对象上分析，铁路运输由铁路旅客运输和铁路货物运输构成。《铁路法》修订不但要建立一个统一规范这两种运输的制度体系，也要考虑它们的不同特点，予以分类管理。

相对于《铁路法》粗糙的制度设计，《修订草案》对其进行了重构，尽管未涉及未来铁路体制改革的内容，但建立了一套基本完整的铁路运输监管制度。铁路运输发展规划方面，主要规定了铁路运输发展规划的编制原则和要求，但未明确铁路运输发展规划的编制主体、类型和程序等内容；铁路运输发展基本政策方面，明确了铁路运输在现代化综合交通运输体系建设乃至经济和社会发展中的重要地位，规定了鼓励和支持社会资本进入铁路运输领域的政策，但未涉及铁路运输市场化、财政税收支持等方面的政策；铁路建设方面，初步建立了铁路建设用地的规划、开发和保护制度，特别是综合开发利用制度，但未涉及铁路建设用地取得的内容，规定了铁路建设的多种融资方式、相邻关系处理原则、基本标准、质量监管的内容和部分程序，但未涉及铁路建设市场的准入和秩序监管，铁路线路设备、材料等的准入等内容；铁路运输运营方面，对铁路运输企业和铁路运输合同进行了界定，明确了对铁路运输企业、铁路机车、车辆和相关设备及相关企业、铁路运输从业人员等实行准入管理，规定了有关铁路线路使用、铁路运行图编制、铁路运输指挥调度和铁路运输清算的原则和要求，铁路运输服务质量的监督和评估，公益性运输的承担主体和补偿原则，联合运输的开展等内容，对铁路运输合同和运价管理制度进行了完善，但未涉及铁路线路的准入、收费、养护和维修管理，铁路运输站场管理，铁路运输信息化管理，铁路运输企业的运输组织管理，铁路运输效益管理等基本内容；铁路安全和保护方面，从铁路线路安全保障、铁路机车车辆及相关设备安全保障、铁路运输运营安全管理、铁路道口安全管理、铁路交通事故救援处置等方面对铁路安全和保护制度进行了完善，但未涉及铁路运输组织、指挥和调度管理的内容。

四、《铁路法》修订需要考虑的因素

《铁路法》修订是一个相当复杂的重构过程，不仅需要考虑《铁路法》修订的背景方面的因素，也需要考虑铁路运输本身的诸多因素，还需要考虑铁路运输法规体系建设方面的因素。

可以说，《铁路法》以民事法律为主体的特点是由于当时多种特殊条件的影响而形成的。现在，铁路运输的形势发生了巨大变化。2020年底，全国铁路营业里程达14.6万公里，居于世界第二位。其中，高铁营业里程达3.8万公里，高居世界首位。铁路体制改革自2009年开始推行，逐步撤销了铁道部，在交通运输部下设立国家铁路局，铁路运输被纳入国家统一、集中的交通运输管理体制中，组建中国铁路总公司，由其承担铁道部的企业职责，实现了政企分开，稳步推行铁路运输企业的公司制改革，加快推进铁路运输的市场化。主要由国家建设铁路的情况也发生了改变，合资建设铁路已逐步成为我国铁路建设的主要方式，民营资本逐步进入了铁路建设领域。至2017年底，全国共组建合资铁路公司二百一十多家，建成运营的有一百四十多家，合资铁路占全国铁路的39.56%，投入运营的营业里程达47852公里。②才铁军：《中国铁路40年（1978-2018）》，中国言实出版社，2018，第304—305页。在这种铁路运输与国家的关系发生重大变化的新情况下，《铁路法》调整的对象变得很复杂，其重点也不再是铁路运输合同关系、铁路安全与保护产生的社会关系，而是铁路运输管理关系，即政府在对铁路规划、建设、使用、养护和维修，铁路运输运营，铁路运输安全等的管理中产生的社会关系。与此同时，由于铁路体制改革对于我国铁路运输乃至交通运输的发展具有重要作用，且仍在推进中，根据重大改革都要于法有据的要求，③宋识径：《习近平：凡属重大改革都要于法有据》，《新京报》2014年3月1日，第4版。《铁路法》也需要重点对此改革所涉及的诸多社会关系进行调整。这些关系主要属于行政管理关系，也决定了《铁路法》的行政法（经济法）的性质。

在《铁路法》修订的背景因素方面，主要涉及交通强国建设、交通运输管理体制改革、交通运输“放管服”改革等因素。党的十九大提出了建设交通强国的重大战略目标。建设交通强国以现代化综合交通运输体系以基本目标，推进交通运输治理体系和治理能力的现代化系其重要内容之一。《铁路法》修订需要充分考虑交通强国的建设问题。一方面，需要考虑铁路运输在综合交通运输体系中的地位及其与其他运输方式的协同发展，另一方面，需要考虑铁路运输治理体系和治理能力的现代化。2008年以后，随着交通运输大部制改革的推进，涵盖铁路、公路、水路、民航四大运输方式以及邮政的集中统一的交通运输管理体制逐步建立，在《铁路法》修订中铁路运输监管制度需要在这个集中统一的交通运输管理体制内构建。交通运输“放管服”改革明晰了交通运输领域政府与市场的边界，推动了交通运输职能的转变，优化了交通运输监管，《铁路法》修订中构建铁路运输监管制度也需要坚持交通运输“放管服”改革的重要精神，吸收改革中的成功做法和经验。

③全面开展监测评价。建成11个坡地径流场、163个观测小区和14个沟道控制站，基本覆盖全市的水土流失监测网络。依托科技部中德合作项目，引进德国先进设备，构建土壤蒸渗仪监测点→坡面土壤侵蚀和平原区监测点→小流域监测→大流域监测构成的监测网络，对降水、径流、泥沙、土壤水分循环、水质水量、生物多样性、水文形态特征等开展监测，及时评估水土保持效益，为生态清洁小流域建设提供科学依据。

如今，万花筒这一“旧时王谢堂前燕”早已“飞入寻常百姓家”，成为孩子们喜爱的玩具。被称作“万花筒第一人”的李鸿宽老先生还曾制作过一个长132厘米、直径25厘米的大型万花筒呢！

由于铁路体制改革仍在推进中，《铁路法》重构的另一个核心在于铁路体制改革。一方面，《铁路法》修订要确认既往铁路体制改革的重大成果，另一方面，要确定未来铁路体制改革的基本方向和重大举措，为未来铁路体制提供法律依据。

在铁路运输法规体系建设方面，主要涉及《铁路法》在综合交通运输体系中的地位、铁路运输法规体系建设的现状、《铁路法》与相关法律法规的衔接等因素。《铁路法》在综合交通运输体系中的地位非常重要，具有如同《中华人民共和国公路法》等交通运输中的基本法的地位，也是铁路运输法规体系的“龙头法”。有鉴于此，《铁路法》修订在技术上需要粗细结合，修订后的《铁路法》需要具有统领性、综合性和基本性，①赖锴：《铁路法再修改完善论纲》，《湖南科技学院学报》2016年第8期。既包含铁路运输监管的基本原则、基本制度，铁路体制改革的方向和重点等，也包含详细设计的重点制度等。尽管多年未对《铁路法》进行大修，但在很多方面通过行政法规、部门规章、行政规范性文件等已经建立起了一整套铁路运输法规体系，《铁路法》修订不宜对该体系进行全盘推翻，而是要吸纳其中成熟的且适应铁路运输新形势的内容。与《铁路法》制定时的情况不同，我国的民事立法有了非常大的发展，《铁路法》修订中需要做好与《中华人民共和国民法典》中合同、侵权责任等方面制度的衔接。

五、《铁路法》修订的主要切入点

《铁路法》修订涉及的内容比较多，也比较复杂。针对《铁路法》存在的问题，根据《铁路法》修订需要考虑的因素，把握好修订的主要切入点也是《铁路法》修订的一个基本问题，是保证《铁路法》修订质量的关键之一。《铁路法》修订的主要切入点包括立法目的、制度框架、监管体制、运营模式、运营监管、运营效益、运营安全等。

（一）立法目的

就《铁路法》而言，它的立法目的对于整个《铁路法》修订工作具有统领作用，不仅会对《铁路法》修订的整体质量产生重要影响，也会对其中具体制度的设计产生重要影响，还会对修订后的实施产生一定影响。《铁路法》的立法目的及调整对象都比较简单，而现在调整对象及其重点都发生了较大变化，它的立法目的具有多元性，所以在修订中需要对其进行充分的补充完善。《修订草案》对其进行了一定补充完善，但未对保障铁路运输的秩序和安全，提升铁路运输服务质量，提高铁路运输的效益，保障铁路体制改革的深化，保障铁路运输旅客，托运人等的合法权益等予以明确。

（二）制度框架

《铁路法》的制度框架是它的构成部分及其相互关系的集中反映，是对其修订中需要重点把握的问题。由于政企合一的管理体制的影响，《铁路法》的制度框架相对简单，在修订中需要对其进行构建。《修订草案》构建了“铁路运输+铁路规划与建设+铁路装备+铁路安全”的铁路运输监管制度框架，但这种构建未能充分考虑铁路运输系统的构成及其运行特点、铁路线路管理的重要性和地位。对于后者而言，随着地方铁路的发展，铁路线路的构成将发生更大变化，需要在法律上专门建立铁路线路的准入、使用和收费等方面的具体制度。有鉴于此，需要将前述制度框架调整为“铁路规划与建设+铁路线路+铁路运输装备+铁路运输运营+铁路安全与保护”。这样调整一方面理顺了铁路运输监管制度体系的内在逻辑，另一方面突出了铁路线路管理制度的地位。此外，由于铁路改革也是《铁路法》修订的核心内容之一，在它的整体制度框架中可考虑单设“铁路改革”一章。

（三）监管体制

《铁路法》修订的核心之一在于构建铁路运输监管制度体系，而监管体制是该体系的基础。《修订草案》确认了铁路体制改革中“政企分开”的成果，建立了新的铁路运输监管体制。但是，该体制主要是针对国家铁路的，未涉及地方铁路、跨区域城际铁路、合资铁路等的监管问题。其中，随着这些类型的铁路的不断发展，地方铁路监管体制的建立和完善将成为一个不可回避的问题。目前，不少地方设立了地方铁路监管机构，其性质和监管职责等都存在一定差异。考虑到铁路运输监管的重要性，需要在法律上对地方铁路监管体制的建立进行一定规范，特别是地方铁路监管机构的地位和职责。此外，铁路建设项目管理体制和铁路运营安全管理体制属于铁路运输领域中针对特定事项的管理体制，目前在实践中出现了不少问题，甚至导致出现监管缺位的现象，但《修订草案》未涉及相关内容。

（四）运营模式

铁路运输的运营模式主要是关于铁路基础设施管理与客货运输经营是否分离、全部分离或局部分离的问题，关涉铁路运输的效益提升及长远发展。从世界范围内看，铁路运输的运营存在多种不同模式，欧盟国家普遍采用“网运分离”模式，北美国家采用“干支分离”模式，日本采用区域性公司管理模式。①刘杨、王夏昊：《〈铁路法〉修改问题研究——以市场化为背景》，中国言实出版社，2015，第40—46页。尽管我国对选择何种模式还存在一些争论，但国家基本上已有了较为明确的选择。2019年3月，李克强总理在作政府工作报告时指出，要深化电力、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确要深化铁路行业改革，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确要推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，放开竞争性业务准入，进一步引入市场竞争机制，加强对自然垄断业务的监管。这些明确了我国铁路运输运营模式的选择，也确立了深化铁路体制改革的方向和重点。《铁路法》修订中应明确此方向和重点，但《修订草案》并未涉及。

（五）运营监管

铁路运输的运营活动比较复杂，既是铁路运输系统运行的过程，也是铁路运输服务提供的过程，涉及铁路线路的准入、使用、收费、维修和养护等，铁路运输装备的准入、使用、维修和养护等，铁路客货运营业（客货运组织），铁路行车组织（车流组织和列车编组计划、列车运行图、车站行车组织、铁路运输调度指挥等），②赵小军：《铁道概论》，上海交通大学出版社，2017，第169—209页。铁路站车秩序的维护等，涉及铁路运输企业等多种主体。在《铁路法》修订中，需要针对这些内容建立一整套完整的监管制度，《修订草案》基本上建立了一套监管制度体系，但尚缺少铁路线路的准入、铁路运输企业的行车组织监管等重要制度，在结构的安排上也存在一些问题。

（六）运营效益

由于持续多年的大规模建设给铁路运输带来了巨额债务，国家铁路运输企业的经营状况不断改善，但其运营成本较高，合资铁路、地方铁路方面，由于路网限制、运量不足等多种因素影响，其经营状况大多不善，铁路运输的运营效益是《铁路法》修订中需要重点考虑的一个问题。推进铁路建设投资的多元化，破除铁路运输市场的垄断，推动铁路运输的市场化，提供公益性运输补偿等已成为必然趋势。《修订草案》也充分考虑了该问题，对于铁路建设投资多元化、公益性运输补偿，已有相关规定，但未明确铁路运输企业的市场主体地位，确立铁路运输市场化的原则。

（七）运营安全

改革开放以后，随着铁路运输的迅速发展，国家通过《铁路法》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《铁路安全管理条例》《铁路交通事故应急救援规则》《铁路交通事故调查处理规则》《铁路危险货物运输安全监督管理规定》等法律、行政法规、规章建立了一整套相对完善的铁路运输安全管理制度。2020年，针对高铁安全问题，发布了《高速铁路安全防护管理办法》。在《铁路法》修订中需要将这套制度的一些基本制度上升为法律，根据铁路运输新形势的要求，增加高铁运输安全管理的基本制度，借鉴国外先进经验，建立铁路运输的风险管理制度。《修订草案》基本遵循了这个思路，但相关内容在结构上比较混乱，有关高铁运输安全管理的规定比较散，未确立高铁安全管理的基本制度，缺少有关铁路货运安全管理的规定，也未采用先进的风险管理制度。

《铁路法》修订既涉及铁路运输监管制度的重构，又涉及未来铁路体制改革的设计，异常复杂。处理好前述四个基本问题是完成好《铁路法》修订的关键，对于切实保证《铁路法》修订的质量，使修订后的《铁路法》真正满足铁路运输新形势的要求具有极其重要的作用。当前，《铁路法》在很大程度上已处于“空转”状态，全面推进依法治国，加快交通强国建设的新时代也在呼唤着全新的《铁路法》，更加需要重视这些问题，加强对它们的研究，以进一步加快《铁路法》修订的步伐。