民国时期上海市政府对慈善团体财产的监督

王 林

山东师范大学 历史文化学院，山东 济南 250014

南京国民政府建立后，为了强化对慈善团体的监督，先后颁布了《各地方救济院规则》《管理各地方私立慈善机关规则》《监督慈善团体法》及《监督慈善团体法施行规则》。与此同时，各地方政府也颁布了慈善团体注册或监督的法规。在上述法规中，政府对慈善团体的监督主要体现在两个方面：一是注册立案，二是财产监督。上海是近代中国慈善事业最为发达的城市，上海市政府对慈善团体的监督也最为完善。本文拟以上海市为例，考察上海市政府对慈善团体财产监督的法规及其实施情况，并借此探讨南京国民政府时期国家与社会之间的关系。①与本课题相关的研究成果主要有：日本学者小浜正子的《近代上海的公共性与国家》（上海古籍出版社2003年），曾桂林的《民国时期慈善法制研究》（人民出版社2013年），汪华的《慈惠与规控——近代上海的社会保障与官民互动（1927—1937）》（上海世纪出版集团2013年）。本文专论上海市政府对慈善团体的财产监督，并以此考察政府与慈善团体在善产管理上的冲突与合作。

一、对慈善团体财产变更之核定

1927年上海市政府建立后，先是设立公益局，后改为社会局，来管理慈善团体。先后颁布了《监督慈善机关暂行条例》（1927年10月14日）、《公益慈善团体注册暂行规则》（1928年11月30日）、《监督公益慈善团体暂行规则》（1928年11月30日）、《上海市慈善团体登记规则》（1930年5月14日）、《上海市监督社会团体规则》（1929年10月10日公布施行，1930年5月14日修正公布）等法规。这些法规均要求各慈善团体必须经政府核准注册给照后，方得设立，并定期将收支账目及办理情形呈请市政府审查。由于上海是著名的工商业城市，大部分慈善团体都拥有一定的房地产，其收入成为慈善经费的重要来源，故上海市政府对慈善团体财产监督的重点就是不动产的处置，要求各慈善团体在处置不动产之前需经社会局审核批准。

1929年3月4日，上海市政府社会局发布通令，要求已经注册的慈善团体在处置不动产如建筑、买卖、租赁等事项时，先呈请社会局批准，毋得擅自处置。9月7日，又重申前令，要求各慈善团体，凡遇处分公产，不论其利害得失如何，均非该团体少数主持人所得擅自处置，应将全部计划附具理由或联同草约，先行呈报社会局核准后，方可按照原计划进行。如中途变更计划，须再呈候核准。尽管社会局一再强调变更不动产需事先核准，但有些慈善团体并不遵守，仍不无私自处分之事。无奈之下，社会局只得呈请上海市政府发布通告。1929年9月30日，上海市政府发布第87号通告。通告以国民政府颁布的《监督慈善团体法》和上海市颁布的《监督公益慈善团体暂行规则》为依据，布告全市慈善团体：“凡遇有处分财产情事，应即先行呈报社会局核定，各该团体主持人员不得擅自处置。如敢故违，立即严究不贷。”①《上海特别市政府布告第八七号》，《上海特别市市政公报》1929年第33期。

尽管上海市社会局及市政府多次发布通令，禁止慈善团体私自处分不动产，但实际上，慈善团体未经社会局批准擅自变更不动产的现象仍有发生。

1929年9月，闸北慈善团将淞沪教养院西段旷地售与经德公司，但事前未向社会局呈报，社会局得知后即令闸北慈善团：“在未呈准本局以前，该项契约不能发生效力。”②《上海特别市社会局令闸北慈善团》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—334。闸北慈善团向社会局解释说：“查现在淞沪教养院地址及邻近旷地既非淞沪教养院之产，又非慈善团之产，当初系地方绅商公共购买，预备建设公共墓地之用，嗣因时局关系，遂告停顿……又查经德公司所购该处地亩，则因甲子战争时给养溃兵难民，以私产抵借银行之款，催索息金，无以应付，乃由绅商业主公议将该地售去一部分，以资垫给，实系业主善意行为。”③《闸北慈善团呈社会局》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—334。

社会局在调阅档案后发现，1918年11月，闸北慈善团趁沪北工巡捐局圈购营地之际，购地约五十公亩有余，“声明为该团将来扩充慈善事业之用，每亩仅二百元，不过购地款项据云由该团董事共同筹垫。则是项地产明系办理慈善事业而得，因为办理善举而始得官府之赞助，故作价亦照公用估算，否则，闸北之地，每亩何止二百元。”④《上海特别市社会局呈》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—334。据此，社会局建议市政府将这块地按原价收回，其依据有三：一、闸北慈善团当年购买营房基地时未完成过户手续。依据法院有关判例，“凡买受公地未经呈县过印手续者，其产权即为不确定，该营房基地要不失为公地性质。”二、闸北慈善团以官价购得营房基地，“政府虽无实际财力上之帮助，然其买价与市价相较之差数，即可视为政府之投资，故该慈善团未经正式过户立案，则该基地之产权应由政府与善团共有之，共有物之处分应得共有人之同意。”闸北慈善团处分该营房基地未呈报政府核准，依据法院有关判例，自不能生转移物权之效力。三、根据上海市土地规则第六条规定，“凡兴办事业请求征收土地，经核准后不依照原定计画及限期举办者，其征收土地得由市政府以原价收回。”该法虽不能溯及已往，但闸北慈善团承购营房基地既声明作为慈善事业之用，乃为时已久并不照其原定用途使用，竟敢私自变卖，有违初意，政府自可据以收回。①《上海市社会局呈市政府文》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—335。

上海市政府同意社会局的建议，于1930年2月25日指令社会局：“所拟甚当，应准照办。此项应发还之原价银一万零一百十九元六角，仰即会商财政局妥为办理。除另令外，仰即遵照并转知土地局知照。”②《上海特别市政府指令》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—335。1930年3月5日，上海市社会局会同财政局、土地局议决闸北慈善团售地处理办法：“（一）由财政局预备给还原价银一万零一百十九元六角，但分两期交付（先付经德公司，后付闸北慈善团）；（二）土地、社会、财政三局会同通知经德公司，并训令闸北慈善团将单串契据限文到一月内呈缴土地局，由土地局再发给收据，并通知财政局后，再凭收据向财政局领款；（三）由土地、社会、财政三局会同登报公告该单串契据不得抵押及过户，并通知工务局于该基地上任何工事停发执照；（四）如逾期并不遵办，即将最后办理通知该善团，限十日内答复；（五）如仍不答复，或答复理由欠充分，即拟定由土地局将该项户名注销，止掣粮串。”③《讨论收回闸北慈善团前圈营房基地会议记录》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—335。闸北慈善团对此处理意见极不满意，逾期二个月尚未照办。1930年7月，上海市财政、社会、土地三局再次联合训令闸北慈善团：“于文到十五日内查照前令各节遵即分别办理，如再逾期不遵，即当由本土地局将单粮注销，其应发各款仍由本财政局另存备领，以资结束。”④《上海市财政社会土地局训令》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—335。闸北慈善团体出售的这块地是1918年按公用土地作价，每亩二百元承购的，因未经社会局批准擅自出售，最后在市政府的指令下，由社会局、财政局、土地局会商按原价收回市有，闸北慈善团体无疑遭到不小的损失。上海市政府对慈善团体擅自处分不动产的处罚可谓相当严厉。

1934年10月，上海慈善团拟将上海市沪西区二十九保六图昃字圩土地十二亩四厘九毫，以每亩六百元出卖，将售地款作为建筑房屋之用，呈请社会局察核准予备案。社会局派人实地调查后发现，该地因新马路即将竣工，马路旁地价每亩可涨至一千二三百元，内中腹地，亦可值千元，核与该团所拟售价不符，因此批示：“自应照前善产整理委员会暂维现状成案，毋予变更。”⑤《上海市社会局批上海慈善团》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—327。11月，上海慈善团在呈社会局文中，也承认路成之后，该处地价可望激增，“唯暂将该地保存，前呈请准出让，应从缓议。”⑥《上海慈善团呈社会局》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—327。从此案中可以看出，社会局对慈善团体变更不动产的呈请还是很慎重的，在派人实地调查后，再根据收益情况决定是否批准。上海慈善团因得不到社会局的批准，收回卖地申请，实际上避免了因低价出售土地而招致的损失。

当然，上海市社会局并非对所有慈善团体呈请出卖不动产的请求一概拒绝，亦有同意变动的例子。1931年4月，上海仁济善堂因欠债过多，打算将原有池浜桥基地七分出让，以清债务。经善堂委员会议决后呈请社会局审核，社会局的批示是：“以建屋出租为原则，无力建造则以招标永租为宜，”显然不同意出卖。善堂委员会经讨论后认为：“池浜桥基地七分八毫，建屋则既难筹款，出租则费亦无几，目前该处地价每亩可值三万两以上，似仍以出卖偿债为宜。”最后议决：“池浜桥基地决变价还债，并再呈请社会局核准，推委员长在道契权柄单上批明由董事会议决经社会局批准出卖。”⑦《上海市仁济善堂委员会和会员大会会议记录》，上海市档案馆，档案号：Q115—16—5。1932年1月7日，社会局批准出卖， 1月21日仁济善堂会议决议：“根据上次议决案，请王一亭先生在该道契上批明此项池浜桥基地由二十一年一月六日本堂全体董事会议决，经上海市社会局于同月七日第一九〇一六号批准出卖字样。”①《上海市仁济善堂委员会和会员大会会议记录》，上海市档案馆，档案号：Q115—16—5。这个事例说明，如果慈善团体出售不动产的理由充足，并经过董事会议决，呈请社会局批准后，也是可以出售的。

上海市政府要求慈善团体变更不动产时必须得到社会局的批准，其根据主要有两点：其一，法律上的规定。《监督慈善团体法》第十条规定：“主管官署得随时检查慈善团体办理之情形及其财产状况”，②《监督慈善团体法》，《立法院公报》1929年第7期。《上海市监督社会团体规则》规定，社会团体（包括慈善团体）立案后，若变更财产，应先期十日，呈报社会局核准备案。③《上海市监督社会团体规则》，《慈善公益法规汇编》1932年，第86页。上述法律条文，确实赋予了政府监督慈善团体所办事业和变更财产之权。其二，经济上的补助。上海各慈善团体大多得到政府的补助，按照1928年1月公布的《上海特别市市政府发给各机关补助费暂行条例》规定，接受政府补助各机关（包括慈善团体）“关于公产之处分，应于事前呈由主管局核定转呈本政府批准后方得举办。”④《上海特别市市政府发给各机关补助费暂行条例》，《上海特别市市政府市政公报》1928年第7期。上海市政府对慈善团体的资助大体可分明补和暗补两种方式，明补就是直接拨给补助费，暗补就是允许慈善团体以官价购置慈善用地。无论哪一种方式，慈善团体购置房地产的资金均包含着政府的补助费，故这类不动产之产权应由政府与善团共有，若加以处置，就需得到政府同意。⑤《上海市社会局业务报告》（1929年1月至12月），第二、三期合刊，第258页。因此，上海市政府要求慈善团体在处理不动产之前需经政府同意，既有法律依据，也有一定的合理性。这种干预对慈善团体处分不动产固然是一种限制，但在一定程度上也能防止善产流失。

二、对慈善团体财产之整理

1929年秋，上海市社会局鉴于“各慈善团体之财产表件，收益不加整顿，支出不免浮滥，甚至年年告贷；若不速行清理，不但影响于原有事业之进行，且恐有破产之虞，或有匿报财产，更转瞬入于无何有之乡。”因此，拟设立慈善团体财产整理委员会，“专以整理为目的，无处分之权力，乃可释善团之疑惧。”⑥《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第1页。在得到市政府批准后，上海慈善团体财产整理委员会（以下简称整委会）于1930年9月16日正式成立。

根据《上海市慈善团体财产整理委员会章程》，该委员会成立的目的是整理慈善团体产业，增加其收益。整委会由11人组成，其中政府官员5人，慈善团体代表4人，专家2人，由社会局从律师、会计师中聘任。从整委会的构成来看，政府官员和政府聘任的专家委员共7人，超过半数，整委会显然由政府来控制。整委会应办事务有以下几项：各慈善团体产业实况之调查、产业时价之估计、产业使用方针之设计、产业管理之改善、产业整理后收益之预计。《章程》第四条规定：委员会得调阅与整理财产有关之文书簿据，遇有必要时，并令该善团负责人到会陈述。第十四条规定：关于慈善团体之财产有隐匿不报、不实情事及违背第四条规定者，得由委员会呈请社会局取缔之。

由于整委会是由社会局主导以整理慈善团体财产为目的的组织，而由上海各慈善团体组成的上海慈善团体联合会（以下简称慈联会）为了维护慈善团体的利益，对整委会章程提出三点修改意见：一、将慈善团体指派代表四人，增加为六人；二、将由社会局聘任的专家委员二人改为由整委会聘任；三、整委会每月工作由社会局并转慈联会备查。慈联会修改章程的目的就是要使慈善团体在整委会委员人数上超过半数，以便通过有利慈善团体的决议。社会局对此极为不满，在给市政府的呈文中直言：“该联合会不仅欲推广善团代表之名额超过政府委员之人数而已，更欲并专家委员二人亦由委员会聘任。果如所请，善团代表既占有委员会过半人数，所提出之人选自不难予以通过，所谓专家委员不啻为善团代表之变相，将使委员会由政府主持其名而善团操纵其实，以整理之机关操纵于被整理者之手，则整顿势必无甚结果，不特徒耗经费，且于善团加一层保障，欲求再事整理更感困难。”为此，社会局建议市政府对慈联会的意见予以驳斥。上海市政府接受了社会局建议，批示：“该联合会所请修正章程三点，应毋庸议。”①《上海市政府批第九六二号》，上海市档案馆，档案号：Q115—16—51。

整委会还呈请社会局转呈请市政府，在整委会工作期间，各慈善团体不得擅自变更财产。1930年11月5日，上海市政府发布告示称：“慈善团体之财产为救济事业之基本，擅自处分，既属违法，且复滋生流弊，在未经整理就绪以前，一律暂停变更。”②《上海市政府布告第一九八号》，《上海市政府公报》1930年，第72期。1931年1月9日，社会局向市政府转呈整委会拟定的善团擅自变更财产取缔办法四项：（一）各善团财产在本会整理期间，以不变更为原则，如必不得已须变更者，如土地、房屋之转移暨长期出租等，应先申叙理由，呈请社会局核定；（二）经核定后应依公开投标方法办理之；（三）转移地价以请土地局估价为最低价格；（四）如不依照上项程序办理，其取缔办法：（甲）双方所订契约宣布无效；（乙）转移之财产及善团所得之地价或租价一并没收，拨充公共慈善事业之用；（丙）对于双方经手人，由社会局呈请市政府依法惩戒。上海市政府对此办法“准予备案。”③《上海市政府指令第八七六九号》，《上海市政府公报》1931年第80期。

整委会工作原计划6个月完成，因善产众多，调查、审核、设计颇费周折，后延期3个月，直到1931年6月底才结束。尽管社会局企图利用整理慈善团体财产之际控制慈善团体财产的目的没有达到，但这次整理还是取得了明显的成效。经调查统计，上海各慈善团体在本市区内有房地产2167亩3分4厘8毫，外埠田地7026亩2分5厘9毫，共计9193亩6分零7毫，估价总值11690331元，房屋估价总值2410060元。各善团原有收益618763元，整理后收益可达982300元，实增收益363537元。④《上海市政府指令第一一六八二号》，《上海市政府公报》，1931年第101期。

近代以来，上海慈善事业主要由社会力量来承担，官方虽然对慈善团体有所资助，但一般不干涉慈善团体的内部事务。1912年，上海市政厅将市区内若干善堂合并组成上海市政厅慈善团，而其他民办善堂仍继续维持。⑤《上海市政厅慈善团办法大纲》，《上海市公报》1912年第1期。北洋政府时期，上海慈善事业发展迅速，已成为中国慈善事业的中心和枢纽。南京国民政府成立后，上海市政府加强了对慈善团体的监管。此次上海市社会局大规模地整理本市慈善团体财产，正是政府向慈善领域深度介入、国家权力直接干预慈善团体财产管理的具体表现。整委会与慈联会之间的矛盾，也反映出政府与慈善团体之间在如何处理善产问题上的不同态度。政府以清理财产、增加收益为理由，直接插手善团的财产管理，而善团则担心政府借机控制和处置自己的财产，故两者在整委会委员人数分配上意见不一，都想控制整委会以便通过有利于自己的议决。最后社会局虽然控制了整委会，但对慈善团体的某些要求也有所让步，双方最终形成一种合作的局面，使得这次财产整理能够进行下去。

三、制定会计规则

依据1928年11月上海市颁布的《监督公益慈善团体暂行条例》，各慈善团体及其附属机关收支账目每届月终须呈社会局审核，但各慈善团体并未遵行。这其中的原因，除了每月呈送过于频繁外，还有技术上的原因。正如社会局所言：“其有意违抗者故属多数，而亦因其簿记组织不良，记载不明，诚恐一加整理，舛误百出，遂致匿不上闻。”为此，社会局“厘订各慈善团体会计通则及会计组织各一份，明示其会计组织系统及分目办法，俾一切收支记载，悉有准绳可循，庶几无凌乱之虞。若能准此办理，则按月造报固属易易，即于各该团体事业进行，捐款募集，亦易得民众之信任。”①《上海特别市市政府指令第一四六九号》，《上海特别市市政公报》1929年第26期。在社会局看来，制定慈善团体会计通则和会计组织，既便于慈善团体按月造报收支账目，又可使慈善事业和善款的募集，得到民众的信任。

1929年7月，上海市政府批准了社会局制定的慈善团体《会计通则》和《会计组织》。《会计通则》共有17条。其主要内容有：会计年度以每年7月1日起至翌年6月30日止。捐款、产业、租息及事业收入等为岁入，事务经费及事业经费等为岁出，岁入岁出均应编制预算决算。每届年度开始时，应提出上年度之收支决算书、财产目录及本年度之收支预算书，请求社会局核准，其未核准前之收支得依上年度之预算数办理。每年度之收支决算书及财产目录得委托会计师查核，出具证明书，送请社会局核准。每年度收支决算书、财产目录及捐款者之户名与银数，有请会计师查账者，其证明书一并刊印征信录，分送各界以资凭信。②《上海特别市公益慈善团体会计通则》，上海市社会局编《公益慈善团体法规》，1929年，第21页。《会计组织》分会计科目和报告表两大类，其中会计科目又细分为收入项下（捐款收入、租金收入、息金收入、事业收入、其他收入、流用积余金）、支出项下（事务经费、事业经费等），报告表又细分为收支月计表、收支决算书、财产目录、事业经费明细表，最后还附有各类表格式样。③《上海特别市公益慈善团体会计组织》，上海市社会局编《公益慈善团体法规》，1929年，第23—27页。这份《会计通则》虽得到个别慈善团体遵守，如《上海仁济善堂章程》第17条规定：“本堂收支会计依照市公益慈善团体会计通则办理。”④《上海市仁济善堂章程》，《上海仁济善堂各种章程规则》，上海市档案馆，档案号：Q115—16—1。但由于这两项法规 “账簿程式并未明白规定，以致各善团未能切实遵行改善。”⑤《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第58页。

1930年9月，上海市社会局设立上海市慈善团体财产整理委员会，整理各慈善团体财产。在整理过程中，会计师徐永祚发现，“各善团仍多用旧式账簿，非科目不符，即记载错乱，加之账簿组织不全，稽查殊难详尽，弊窦或所不免，若不设法整顿，何以善后。”①《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第57页。为方便整理工作的进行，整委会请徐永祚赶紧拟定善团通用会计簿册格式，并分投指导记账方法。于是，徐永祚参酌新旧簿记程式，兼顾各善团记账便利，拟定善团会计规程50条暨账簿表单中西程式各30种，经讨论通过。鉴于社会局之前已制定过《会计通则》和《会计组织》，为避免纷乱，社会局呈请市政府将前项《会计通则》及《会计组织》废止，代以《慈善团体会计规程》及账簿表单程式及说明。随后，市政府指令称：“详核拟送规程簿式，尚无不合，应准公布施行，至前颁通则，自应废止。”②《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第58页。

《上海市慈善团体会计规程（附账簿表单程式及说明）》共分8章50条，附件为各种账簿表单程式及说明。③《上海市慈善团体会计规程》，上海市社会局编《公益慈善法规汇编》，1932年，第36—84页。在总则一章，将各慈善团体的会计年度定为每年1月1日开始，12月31日终止。将各慈善团体的会计分为收支会计与财产会计两类，凡关于捐款收益及各种经费之收支等应编入收支会计，凡关于产业、证券及存该款项之往来等应编入财产会计。各慈善团体应于每年一月编制上年度之收支决算书、资产负债表、财产目录及本年度之收支预算书，提交该团体之总会或董事会议决后，呈报社会局备案。第二章以下内容分别为收款付款、基本财产、会计科目、账簿表单、登账规则、决算手续、附则。在《会计规程》最后列出账簿表单程式计30种，并附有相应的文字说明。这些账簿、表单分为中式和西式两类，各慈善团体可酌量情形，自由采取中式或西式账簿表单。《上海市慈善团体会计规程》是目前所见最为详尽的关于慈善团体会计的法规，内容全面，项目完备，规定明确，操作性强，是政府对慈善团体财务监督的技术标准，对规范慈善团体的会计行为和财务收支无疑起到了积极的作用。

《上海市慈善团体会计规程》首条明确规定，凡上海市区各慈善团体关于会计上一切事宜均应遵照本规程办理。从当时上海各慈善团体的章程来看，这份《会计规程》得到了遵照执行。《上海市仁义善会章程》第25条规定：“本会会计参照本市慈善团体会计规程办理。”④《上海市仁义善会章程》，上海市档案馆，档案号：Q115—6—4。《上海残疾院章程》第22条规定：“本院会计出纳参照本市慈善团体会计规程办理。”⑤《本院章程》，《上海残疾院报告册》（1934年份），第68页。有些慈善团体章程虽没有直接点明遵照会计规程，但其中的某些内容明显是参照会计规程的条文，如《上海联义善会章程》第18条规定：“本会以每年一月一日至十二月三十一日为会计年度，由理事会于年度开始前一月内编造次年度预算，提请会员大会审查决定，并于年度终了后编制决算，委托会计师查核证明，刊印征信录呈报主管官署备案。”⑥《上海联义善会章程》，上海市档案馆，档案号：Q6—9—38—6。由此可见，上海市社会局制定的《上海市慈善团体会计规程》得到各慈善团体的遵守，成为上海市政府监督慈善团体财务的重要法律依据。

四、财产审查与公开

上海市政府对慈善团体财产的监督，除上述财产变更核定、财产整理和制定会计规则外，最经常的监督则是定期对各慈善团体收支账目的审核。根据1927年10月上海市颁布的《监督慈善机关暂行条例》，各机关每届月终应将一月内收支款目及办理情形，按照本市政府颁发表式填报呈核。①《上海特别市市政公报》1927年第4期。1928年10月国民政府内政部颁布的《管理各地方私立慈善机关规则》也规定：“各地方私立慈善机关每届月终，应将一月内收支款目及办事实况逐一公开，并分别造具计算书及事实清册呈报主管机关查核。”②《国民政府公报》1928年第75期。1928年11月上海市颁布的《监督公益慈善团体暂行规则》，也要求各慈善团体及其附属机构每届月终将一月内收支账目呈报社会局审核。③《上海特别市市政公报》1928年第17期。慈善团体每月向政府呈报收支账目，虽便于政府的监督，但过于频繁的呈报，既不符合慈善事业运行的规律，对慈善组织来说也是一种负担，慈善团体对此多有不满。故1929年内务部颁布的《监督慈善团体法施行规则》第9条就规定慈善团体应于每年六月及十二月将财产总额及收支状况、办理经过情形呈报主管官署查核。④《公益慈善法规汇编》，1932年，第18—19页。按照这个规则，慈善团体每半年向主管官署呈报一次财产和收支情况。《施行规则》是国家层面的法规，上海市政府必须遵照执行。于是，1930年5月14日上海市政府颁布了修订的《上海特别市慈善团体登记规则》，其中第10条规定：“慈善团体立案后，每半年应将会务状况、收支款项编制报告，呈报社会局审核备案。”⑤《上海特别市慈善团体登记规则》，《上海市社会局业务报告》1930年第四、五期合刊，第233页。也就是说，此后上海各慈善团体只需每半年向社会局呈报一次收支款项，而不再向之前那样每月呈报一次。

上海市政府对慈善团体财产的监督，不仅体现在法规上，而且也确实得到了落实。1929年11月9日，上海新普育堂向上海市社会局呈送十月份收支月计表，请审核备案。上海市社会局认为所填收支月计表尚有未合之处，并指出三点修改意见：“一、借款系来往账，不能认为收入，应于年度终了时在财产目录内整理；二、收支不能适合时，应照《会计组织》第二类报告表甲项规定办理，惟为慎重计，得于余数注明存放地点，绌数注明弥补办法；三、事业经费于月计表记其总数，更依事业情况、支付性质，分别项目，另制事业经费明细表。”⑥《上海市社会局有关新普育堂收支月计表》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—337。11月30日，上海新普育堂将修改过的月计表及十月份事业经费明细表再呈社会局，社会局批示：“呈件均悉，准予备案。”⑦《上海市社会局有关新普育堂收支月计表》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—337。此后，新普育堂又呈送十一月份收支月计表及事业经费明细表、十二月份收支月计表及事业经费明细表，社会局均准予存查。除每月呈送外，还需呈送年度决算书及经费明细表。如1932年10月19日，上海新普育堂向社会局呈送1931年1至12月全年度收支决算书及经费明细表，请鉴核备案。社会局批示：“呈件均悉，准予存查。”之后，上海新普育堂又向社会局呈送1932年度收支决算书及经费明细表、1933年度收支决算书及经费明细表，社会局均批示：“呈件均悉，准予备查。”⑧《上海市社会局有关新普育堂收支月计表》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—337。从以上事例可以看出，上海新普育堂是遵守相关法规，定期向上海市社会局呈送收支月计表及事业经费明细表、年度决算书的。上海新普育堂是当时上海规模最大的慈善团体，其他慈善团体按常理也应按时向社会局呈报收支月计表、事业经费明细表和年度收支决算书。据此可以认为，上海市社会局对各慈善团体日常性的财务审查是有效的。

1930年以后，上海各慈善团体每半年向社会局呈送半年度收支决算书和事业经费明细表，以备审核。如1933年6月16日上海仁济善堂向社会局呈文称：“兹将二十一年份各项慈善事业调查表，分别填就，并将二十一年份七月至十二月止半年度收支决算书暨事业经费明细表各一份，又附育婴堂两份，连同会计师查账证明书一本，一并呈送鉴核备案。”并附送以下表格：恤嫠表六份、施衣表一份、施米表一份、施医表一份、施药表一份、学校表一份、育婴表二份、决算书二份、明细表二份、证明书一本。①《仁济善堂呈》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—344。12月18日上海仁济善堂又向社会局呈文称：“本堂历届收支决算均经分别填表呈送钧局鉴核在案。兹填具二十二年一月起至六月止收支决算书、事业经费明细表各一份，又二十一年七月起至二十二年六月止全年度收支决算书一份。又育婴堂所填二十二年一月起至六月止收支决算书、事业经费明细表各一份，又二十一年七月起至二十二年六月止全年度收支决算书一份，均经交由会计师分别审查盖章证明。理合连同证明书，一并具文呈送钧局察核备案。”②《仁济善堂呈》，上海市档案馆，档案号：Q6—18—344。从仁济善堂的上述呈文来看，它是按期向社会局呈送半年收支决算书和年度决算书的，这也就说明，上海市社会局履行了对慈善团体的日常财务审查。

上海市各慈善团体的财产状况除必须定期呈送社会局审查外，还需向社会公开，接受社会监督，这在中央和上海市慈善法规中都有明确规定。如《管理各地方私立慈善机关规则》规定：“各地方私立慈善机关每届月终，应将一月内收支款目及办理实况逐一公开。”③《管理各地方私立慈善机关规则》，《公益慈善法规汇编》，1932年，第19页。《监督慈善团体法施行规则》规定：“慈善团体每届月终，应将一月内收支款目及办事实况公开宣布。”④《监督慈善团体法施行规则》，《公益慈善法规汇编》，1932年，第18页。上海市政府颁布的《监督公益慈善团体暂行规则》规定：“各慈善团体及其附属机关账目，每届月终，除呈报社会局外，应于各该团体或其附属机关门首明白榜示，年终汇印征信录，昭示大众。”⑤《上海特别市社会局监督公益慈善团体暂行规则》，《公益慈善团体法规》，1929年，第18页。《上海市慈善团体会计规程》也规定：“各慈善团体每年度之收支决算书、资产负债表、财产目录及捐款者之户名与银数，有请会计师查核者，其报告书或证明书应一并刊印征信录，分送各界，以资凭信。”⑥《上海市慈善团体会计规程》，《公益慈善法规汇编》，1932年，第37页。

依照中央和上海市相关法规，各慈善团体在制定章程时，也都把财务公开作为一项重要内容。如《沪南慈善会章程》规定：“本会出入款项，每年印刷征信录，分送以凭查核。”⑦《沪南慈善会第十四届报告册》（1934年1月1日起至12月31日止），第5页。《上海联义善会委员会中华民国十九年修订简章》规定：“每届年度终结时，应将上年度之收支款项及捐款者之姓名、银数，编制决算书及财产目录，委托会计师查核出具证明书，刊印征信录，分送各界以资凭信，并呈报主管官署备案。”⑧《上海联义善会征信录》（1931、1932年），第6页。《上海市仁义善会章程》规定：“本会每届年终，应由财务组造具清册，监察委员会审核明确提请执行委员会通过后，刊印征信录，分送会员，并报主管官署，以昭大信。”⑨《上海市仁义善会章程》，上海市档案馆，档案号：Q115—6—4。从目前发现的大量上海慈善团体的《征信录》来看，上海大部分慈善团体能做到财务公开。编印《征信录》是明清以来慈善团体取信于社会的重要举措，民国时期上海各慈善团体普遍编印《征信录》，既是对传统的继承，也是政府法规的强制规定，对慈善团体获得社会信任，提高公信力具有重要的意义。

五、国家与社会在慈善领域的博弈

近代以来，由于天灾人祸频发，有待救济的人群激增，而晚清和北洋政府又救济乏力，这就为社会力量从事慈善活动提供了广阔的空间。北洋时期，各类慈善团体大量出现，慈善事业进入快速发展的时期，但由于政府缺乏监督，慈善团体鱼目混珠，泥沙俱下，借慈善之名骗钱骗物的现象常有发生，这极大地影响着慈善团体的社会声誉和公信力。南京国民政府成立后，相继颁布了若干慈善法规，加强对慈善团体的监督，各地方政府也制定慈善团体注册和监督法规，对慈善团体进行整顿，而整顿的重点就是清查和审核慈善团体的财产。如南京市社会局局长吴文波在《整顿慈善团体之我见》一文中，就把清查财产、监督收支作为南京市整顿慈善团体的首项内容，“亟应分别清查各个善堂之动产及不动产，究有若干，救济事业，月支几何。清查确实，钩稽详明，始能定其范围，明其利弊。”①吴文波：《整顿慈善团体之我见》，《南京社会特刊》，1931年1月，第56页。上海作为全国慈善事业最为发达、慈善团体最多的城市，善团财产的混乱状况也非常严重。如上海市慈善团体财产整理委员会在整理时就发现：“各团体之会计，均系沿用旧式账簿，其中组织较为完备者，首推上海联义善会，次之则为上海广益堂及中国救济妇孺会，各项记载，尚属详明，余者或系科目不符，或系记载混乱。”另外，“各团体之固定资产，如田地房屋等款，除少数团体如上海联义善会、上海孤儿院等外，其余在本期账中，均无明确之记载。又盘存资产如存货、存料等，在本期账内有详明之表示者，亦属少数。”②《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第29—30页。这正说明，上海市政府对慈善团体财产的监督很有必要，是政府履行管理职能的具体体现。当时，除上海市外，南京、广州、武汉等市政府也对慈善团体的财产进行审核。如广州市社会局制定的《私立慈善团体注册章程》规定，慈善团体每月应将一个月内收支数目，造具计算书及工作报告书，呈报本局查核，并于年终汇印征信录，昭示公众。1930年2月，广州市社会局向各慈善团体发布训令：“限于文到之日起，十日内造具十八年九月份至十九年一月份收支计算书及工作报告书呈局查核，嗣后仍须遵章按月造报，并速将十八年份征信录编印，分发缴局查考，以符定章，毋得违延。”③《调查慈善团体收支及工作》，《广州市市政公报》1930年第355期。由此可见，南京国民政府成立后，各地方政府均加强了对慈善团体财产的监督，上海市政府的财产监督只是其中最典型的事例之一。

上海市政府之所以能有效地对慈善团体财产行使监督，首先是因为中央和地方的慈善法律赋予政府监督之权，慈善团体若拒绝监督，随时就有可能被取缔，丧失从事慈善事业的资格。其次是因为大多数慈善团体的经费需要政府的补助，政府有权对慈善团体的业务和财产状况进行监督。如1927年10月12日上海市闸北慈善团呈请市政府拨发补助费，呈文称:“敝团因前沪北工巡捐局积欠补助费五个月，计洋陆千五百元，又自钧府成立以来，本年七月份起至九月份止，三个月补助费计洋三千九百元，未蒙核拨。始则借贷度日，借米为炊，继则借无可借，欠无可欠，以致寄养妇女孤儿二百余人，衣食皆虚，张罗乏术。”恳请市长速令财政局将补助费共洋10400元，即日拨付。上海市政府令财政局派员调查后发现，该团办事人员与所送调查表中所列相差甚多，医院则早经停办，收容人数亦迥不相符。似此种种不合，亟应切实改良。因此，指令“准暂月给补助费原案半数洋六百五十元，以资维持。仰即遵即前赴财政局具领，一面赶将所办事业力加整理，另行详晰填表呈核。”①《上海特别市政府指令第一五四号》，《上海特别市市政公报》1927年第4期。1928年1月，上海市政府公布《市政府发给各机关补助费暂行条例》，规定：“各机关呈请发给补助费时，应具声叙、历年办理成绩，并附各项证明书类、全年度收支详细预算书及财产目录，呈由主管局派员实地调查后，转呈本政府核夺。”“各机关收支各款应于次月十五日以前造具收支计算书，粘同一应单据，呈送主管局审核汇送本政府。”②《上海特别市市政府发给各机关补助费暂行条例》，《上海特别市市政府市政公报》1928年第7期。如接受补助的机关不遵守上述规定，就随时有可能被停止补助。以上海新普育堂为例，该堂成立于1912年，收容老弱残废鳏寡孤独1200余人，由市政府按月拨给2000元为补助费。1929年3月，社会局以新普育堂未照本市补助费条例造具支出计算书呈核，且未遵守法令办理，执业财产亦匿不呈报，再加上有一名迷拐女孩在该堂走失，遂停止了对该堂的每月补助，以示惩戒。12月间，新普育堂不得不呈请市政府将4月至11月停拨的16000元先行拨助，弥补债务，此后仍照原案拨发。此时，该堂已欠米款7000余元，庄票8000余元，难以为继。鉴于 “该堂内部已见革新，管理渐为改善，经费事业亦均遵令具报。”社会局呈请市政府发布指令，自1930年1月起，照原数按月补助2000元。③《上海特别市社会局业务报告》（1929年1月至12月）第二、三期合刊，第262页。从以上两例可以清楚地看出，慈善团体对政府补助的依赖以及政府如何以补助为由督促慈善团体改进业务。

面对政府的财产监督，素有自治传统的慈善团体也曾试图抵制。前述上海慈善团体联合会要求修改上海市慈善团体财产整理委员会章程，增加慈善团体在整委会中的委员名额，就是试图抵制社会局对整委会的控制，虽未能成功，但也表明了慈善团体的态度。在整理慈善团体财产期间，社会局试图成立专门的机构来控制慈善团体的财产。先是计划成立上海慈善团体财产管理委员会，设委员19人，其中上海慈善团体联合会推举7人，各公团推举5人，政府方面7人，均由社会局聘任。委员会设总务、经理、工程三部，总务部保管各善团财产文件，经理部掌管各善团房地产的经营，工程部掌管各善团的营造事项。后又改名为上海市慈善团体财产经营委员会，仍由19人组成，由社会局选任7人，本市慈善团体推举12人，均由社会局聘任之。委员会设工程、经理二部，秉承社会局之监督指导，主持会务。④《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第14—15页。整委会将慈善团体财产经营委员会章程送交上海慈联会讨论，慈联会为了防止善团财产被政府控制，则坚决反对。1931年5月25日，慈联会召开谈话会，讨论财产经营委员会章程草案，结果认为：“社会局此次拟设慈善团体财产经营委员会，考诸民法，似有未合。盖慈善团体经主管官署许可设立后，即属财团法人，已具有人格，其权利能力非依法律不得侵害。今社会局所拟组织之委员会，似自居监护人之地位，而法律人之人格上之权能亦即受有限制。退一步讲，或由慈善团体共同组织监理会，以促进慈善事业之进展，在社会局方面仍不失其主管官署监督之地位。”⑤《上海慈善团体谈话会纪录》，上海市档案馆，档案号：Q114—1—2。5月26日，上海慈善团体联合会召开大会，再次讨论整委会所拟定的经营委员会章程，议决结果仍认为，慈善团体为财团法人，具有法人资格，则依法对于行为能力不应抛弃，“假令经营委员会成立，则法人人格方面似已加以一种限制矣。”①《上海慈善团体联合会大会纪录》，上海市档案馆，档案号：Q115—16—11。

为了抵制整委会设立慈善团体财产经营委员会，慈联会拟设立上海市慈善团体监理委员会，监理委员会以监察并整理本市慈善团体，改善增进财产之使用收益为目的，委员15人，全由上海慈善团体联合会选举之。②《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第17页。两项比较，不难看出，整委会拟成立的慈善团体财产管理委员会和经营委员会，其委员均由社会局来聘任，社会局借此来控制慈善团体财产的目的非常明显。而慈联会设计的监理委员会，其成员均由慈善团体联合会选举，完全是一个慈善团体的自治组织，虽名义上受社会局之监督，其实是完全独立的。鉴于双方分歧严重，无法成立一个双方均认可的组织，整委会最后决定：“本会结束时，将如何督促各善团实行即如何保管财产整理之处，请社会局核办，本会及善联会所拟之办法，不必呈送。”③《上海市慈善团体财产整理委员会报告册》，第一编，1931年，第17页。在这一回的较量中，慈联会成功抵制了社会局控制慈善团体财产的企图，维护了慈善团体财产经营的自主权。此后上海各慈善团体财产的管理仍维持善团自我管理及社会局监督的方式。

根据内政部1928年颁布的《各地方救济院规则》，全国各省市县均应设立救济院，上海市政府也计划筹建救济院，并制定了《上海特别市救济院组织细则》，计划将上海各慈善团体纳入救济院系统，可最终并未设立，这其中最主要的原因，就是因为上海各慈善团体的抵制。1929年5月27日上海慈善团体联合会开会，主席王一亭报告说：“特别市救济院屡奉市政府催促成立，现拟尅期着手组织进行。惟上海一隅慈善事业范围广大，而经费之出自热心捐募者尤多，已向市政府社会局一再声明，上海特殊情形，请予酌量办理，将来各项慈善事业自当保持原状，应行改良之处随时共同讨论督促进行。至该院经费，市政府财政支绌，拟暂请各团体勉力担任，早观厥成。”会议议决的结果是：“救济院经费俟办法确定后再行开会讨论，共同担认。”④《上海慈善团体联合会会议纪录（第三十六次）》，上海市档案馆，档案号：Q114—1—2。6月15日，上海慈善团体联合会再次开会讨论救济院经费问题，主席王一亭报告说：“救济院经费问题，市政府现议由财政局筹拨，并令社会局编制预算，以期早日成立。惟此事关系慈善前途甚为重大，当再与市府磋商，缓从进行。”最后决议：“请主席转商市府缓办，以维慈善现状。”⑤《上海慈善团体联合会会议纪录（第三十七次）》，上海市档案馆，档案号：Q114—1—2。此后，设立救济院一事不再提起。从全国已成立的救济院来看，都是政府整合已有的慈善机构合并而成，救济院完全成为官办的救济机构，其经费主要依靠政府拨款。但在上海，由于各慈善团体不愿将善产交由救济院管理，市政府又无财力支持，最终导致筹划已久的上海市救济院胎死腹中，这亦可以看作是上海慈善团体维护自身财产的胜利。

尽管上海慈善团体在善产管理上与上海市政府有矛盾和冲突，但在整个南京国民政府时期，两者的合作还是主流。这是因为，从政府方面来讲，面对大量有待救济的人群和财力的紧张，政府需要慈善团体为之分担责任，化解社会矛盾，维持社会秩序。就上海而言，数以百计的慈善团体平时通过施粮施衣、施医施药、掩尸助葬、收容留养等方式救济贫困人群；每届冬令，组织大规模的冬令救济；在战争期间，更是肩负起收容安置遣送难民的重任。由于政府需要慈善团体承担社会救济的任务，而慈善团体要想发展又必须有足够的财产自主权，故政府在监督慈善团体财产的同时，还是为慈善团体处置财产留下了相当大的空间。如上海市慈善团体财产整理委员会对善团财产的整理只限于调查和建议，并无处分之权；社会局要求善团在处置不动产之前需经社会局批准，但若善产产权清晰、用途得当、收益增加，社会局也并非一概反对；当上海市政府筹划设立救济院时，各慈善团体一再坚持维持现状，不愿将财产合并到救济院，市政府最终也不得不取消原案。从慈善团体方面来讲，只有在政府部门注册立案才能获得合法身份，获得政府的保护，而且，政府的资助或在政府协调下其他机构的赞助也是慈善团体财产的重要来源。故慈善团体对政府插手善产管理虽有所抵制，但在当时国家权力日益强大的环境下，离开了政府的支持，慈善团体也难有大的发展。当然，在慈善团体与政府的博弈中，政府占有明显的优势，政府以是否批准注册立案决定着慈善团体的生死，还以是否拨付补助费来强制慈善团体服从监督，而慈善团体虽是独立的财团法人，但在掌握政权和财权的国家面前，并没有多少讨价还价的余地，要想维持慈善团体的生存和发展,除了与政府合作外，别无选择。

总之，南京国民政府时期，上海市政府对慈善团体财产的监督，既是国家权力向慈善领域的扩张，也是国家履行管理职能的具体体现，有法律依据和现实需要。慈善团体为了维护自身利益和民办慈善事业的传统，对政府的监督也进行过抵制，但双方毕竟有诸多共同的目的和需要，故合作仍大于对抗。政府的这种外部监督，与慈善团体的内部监督相结合，共同构成慈善团体健康发展的制度保障，对慈善团体获得社会信任，提高公信力具有积极意义。这也从一方面证明了西方学者所津津乐道的社会与国家对抗的模式并不适合用来解释近代中国慈善团体与政府的关系，研究中国的相关问题还是应该立足于中国的实际情况。