失位与归正：平台经济中政府干预的边界厘定与制度建构

蒋慧，刘晨希

（广西民族大学 a.法学院；b.民族法与区域治理研究协同创新中心，广西 南宁 530006）

加快数字化发展、建设数字中国，是我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要中的重要内容。互联网平台作为数字经济的基础设施之一，通过大数据、区块链、物联网、人工智能等技术连接企业、消费者、政府部门等多类主体，极大拓宽了企业的盈利渠道和消费者福利[1]。互联网平台通过数字技术向多边主体提供差异化服务，从而整合多边主体关系并促使多边主体利益最大化，在这一过程中所形成的各类经济关系的总称就是平台经济[2]。近年来，我国平台经济高速发展，据2021年《中国数字经济发展白皮书》显示，2020年我国互联网平台服务企业创收4289亿元，同比增长14.8%[3]。但在平台经济中人工智能、云计算、大数据等技术颠覆性迭代的冲击下，政府对平台经济的干预正面临着失灵风险。复杂多变的平台生态使得政府干预平台的边界日渐模糊，如何正确厘定政府干预平台经济的边界以兼顾平台经济创新和消费者权益保护，已经成为数字经济时代下政府经济工作的重要课题。为此，本文首先探讨干预失位下的平台经济面临的风险问题，明确政府干预平台经济的必要性，其次廓清平台经济逻辑下政府干预的基本原则和边界厘定的考量因素，在此基础上完善相关制度构建，以对政府干预平台经济的失位予以归正。

一、问题的提出：干预失位下的平台经济

平台经济在促进国内经济循环、提升全社会资源配置效率和推动产业变革的同时，随之出现的平台垄断、无序扩张、竞争失序等问题日益凸显，其治理成为当前我国政府经济工作的重点。一方面，平台经济的科技创新重塑了传统市场中的商业模式、行为方式、信息形式等，政府干预水平难以跟上市场变迁的速度；另一方面，基于快速控制平台市场失灵的迫切心理，政府可能会忽视市场经验基础和竞争损害理论作出不理性的干预行为。当前政府对平台经济的干预存在干预缺位和干预过度两方面的问题。其中，干预缺位主要表现为政府对平台监管的空白、不到位。随着近年来平台经济的兴起，各行各业都开始搭建本行业的平台，但政府的监管步伐却没能跟上平台经济创新发展的速度，从而导致平台经济中不断涌现监管空白区域，这些区域成为平台企业以及平台内经营者进行监管套利、损害平台消费者权益事件的高发地带。以当前平台经济中监管盲区较多的二手交易平台为例，一方面，二手交易平台中广泛存在一类人，即打着二手闲置的幌子售卖一手产品的职业卖家，其本质上就是电商平台中的商家，但通过利用二手交易平台的交易规则，这些职业卖家无须承担作为电商平台经营者需要承担的七天无理由退换货等责任。另一方面，二手交易平台自身的回收寄卖业务中存在消费者丧失自主选择权、估价偏低等问题。譬如在“红布林”二手交易平台的寄卖规则中，卖家在商品鉴定24小时内若未定价，则商品定价及后续价格调整权将全部自动移交给平台；另一个二手交易平台“只二”则规定用户在寄卖7天内未进行定价，即默认放弃寄卖物的所有权。对于上述问题，当前政府的监管涉足未深，二手交易平台职业卖家等仅靠平台自身能力显然也难以辨别并加以监管，平台消费者权益无法得到有效保护。干预过度主要表现为政府对平台的“硬监管”、过度干预。综观全球，欧盟与美国逐渐对平台经济采取较为严格的监管措施，我国也出台了专门针对平台经济领域的反垄断指南。2021年3月中央财经委员会第九次会议也提出要对平台经济采取“强监管”的态度[4]。整体来看，平台经济领域的政府监管呈严格管控趋势，但“强监管”并不等于“硬监管”。政府存在对市场失灵过度扩张的思维惯性，这种思维使得政府在干预平台经济的过程中存在干预过度现象，并不利于平台经济的健康发展。譬如，随着近年来各大网约车平台频繁爆出司机侵害乘客人身、财产安全的事件，一时间禁止网约车的呼声四起，各地以七部委联合发布的网约车规范文件为蓝本的实施细则不约而同缩紧了对当地网约车平台的管理。相对于七部委规定，各地网约车管理实施细则中增加了司机户籍、排量、车价、轴距等多达20多种额外的许可条件[5]。网约车平台的主要监管目标应当是乘客的安全性，而司机户籍、车价、轴距等非安全相关的限制条件显然存在干预过度之嫌，为了维护秩序而过度收紧政策，反而会损害消费者福利。此外，对平台苛以过重的责任，会极大限缩平台自治的空间，降低平台市场的经济效率；从平台数据流动的层面来看，过度的数据保护与数据价值的发挥相抵牾，过分强调对个人数据的保护反而会造成反“公地悲剧”的出现。政府对平台的限制性政策与平台企业进行创新的可能性呈负相关关系，这种负相关关系在较多使用大量软件进行技术创新的行业中表现尤其明显[6]。如何平衡平台经济创新和消费者保护之间的价值关系成为政府干预平台经济的关键问题，而该问题背后折射的是平台经济中政府干预的边界厘定，其包含两个方面的内容：一是平台经济中哪些问题可以通过市场自身解决；二是平台经济中的哪些问题必须通过政府干预来解决且政府自身具备干预该问题的能力。

从当前学界的研究来看，关于平台经济政府干预的研究主要集中在以下三个方面：一是平台经济的反垄断研究，学者们着重讨论了平台的竞争属性和相关市场界定等问题[7-8]；二是平台经济的监管模式构建研究，学者们对平台自我监管模式和政府监管模式等方面进行了详细介绍[9-10]；三是平台经济的数据治理研究，学者们着重对平台数据开放共享和算法权利等方面进行了探讨[11-12]。可以看出，当前研究主要集中在宏观的平台监管模式构建和平台反垄断理论的探讨上，虽然平台反垄断研究会涉及政府干预边界厘定问题，但仅从反垄断的块状视角来划定政府干预平台经济的边界难以廓清平台市场失灵的全貌，学界对于平台经济的政府干预边界厘定的体系化研究仍有待深入。

应当认识到的是，政府干预需要遵循必要的限度，避免政府对经济形成全面的管制[13]，同时政府需要跟上平台经济发展的步伐，及时填补监管空白。因此，需要厘定归正平台经济中政府干预的边界。这对于减少“政府监管失灵”现象、厘定平台市场资源配置和政府行为的法律边界、促进数字经济创新发展和市场收益最大化，具有重要意义。

二、市场失灵：平台经济对政府干预的呼唤

（一）平台经济中的市场失灵风险需要政府干预

1.负外部性风险。平台经济的负外部性风险是在平台企业追求市场利益最大化的过程中产生的，具体表现在两个方面。其一，平台市场中的无序竞争和社会资源浪费。一方面，平台经济中的竞争市场是一个具有自然垄断属性的“赢家通吃”（winner take all）市场[14]。在平台交叉网络外部性影响下，先进入市场的平台企业利用资本可以快速积累买卖双方用户流量，同时这些平台企业基于先入优势做大做强后可以吸引更多用户进入平台并最终获得垄断赢家地位。在“赢家通吃”的平台市场环境中，平台企业为取得市场先入优势，通常会采取“二选一”、数据接口屏蔽等不正当竞争手段破坏市场其他群体的利益和正常的竞争秩序。另一方面，在平台企业之间通过“烧钱大战”来抢占市场地位的过程中，还会造成大量的社会资源浪费。譬如在共享单车平台大战中，随着支付宝哈啰单车、美团单车等几大平台企业占领市场，其余中小型共享单车平台企业在资本战中黯然退场，成堆共享单车被遗弃，造成大量资本和社会资源浪费。其二，社会公共利益的受损。从实践来看，平台已经广泛涉及各类公共领域，并行使着传统模式下政府公共管理的相关职能，私人部门和公共部门的边界逐渐模糊化。一方面，平台对当前社会的生产要素的分配、生产力的组织等因素皆有影响，平台企业基于对市场利润最大化的追求，其发展过程中产生的寻租腐败、商业伦理等问题会威胁到公共利益[15]。另一方面，平台准公共品的属性赋予平台公共基础设施的特征，平台经济大量涉及教育医疗、食品药品、交通出行等公共社会领域，使得平台建设缺陷会直接对公共利益产生不利影响，因此决定了平台被公法治理的必要性[16]。当前平台内部监管重心主要放在非法交易和虚假宣传等传统问题上，而对于平台负外部性等问题几乎未有涉及[17]。在交叉网络外部性的影响下，平台经济的负外部性被迅速放大，进一步增加了市场系统性风险发生的概率，在平台自身难以抑制该风险的扩散时，政府介入就成为必要。

2.垄断风险。当前日益突出的平台垄断势力及限制竞争行为问题已经成为平台经济发展的拦路石。在交叉网络外部性的影响下，平台基于自身范围经济、规模经济的优势通过补贴等流量吸引方式快速累计用户流量，促使平台企业在“赢家通吃”的市场环境下取得压倒性优势地位并进一步采取限制竞争的手段巩固市场地位。常见的平台经济的垄断形式有以下几种：一是滥用市场支配地位的垄断行为，譬如在京东、天猫“二选一”事件中，京东和天猫作为两家大型电商平台企业，通过与商家签订独家合作协议的方式，迫使商家在“6·18”和“双十一”活动期间只能选择其中一家平台进行网络售卖，以此达到排除竞争的效果。二是数据垄断行为，数据作为平台经济的核心要素，同时也成为平台企业获取垄断地位的工具之一，数据垄断常见表现形式是数据滥用行为，即平台企业通过屏蔽数据接口等数据排他行为拒绝数据接入以阻碍市场竞争的行为，如2017年“顺丰与菜鸟之争”物流数据接口屏蔽事件。当前，平台市场对数据的争夺范围正从相关市场延伸到不相关市场甚至未来市场，大型数据平台依托数据资源提高市场进入壁垒，以消灭潜在的竞争对手[18]。三是平台“杀手并购”，“杀手并购”是指先进入市场的大型平台通过并购后进入市场的中小型创新平台以达到消除竞争的目的行为，如近年来广受关注的Google收购Fitbit案、Facebook收购Instagram案等。“杀手并购”不仅直接阻碍了市场的发展创新，同时还会消除平台用户的“多归属”（Multi-homing）属性[19]，最终造成平台消费者福利的减损。

3.收入分配失衡风险。平台经济中收入分配失衡风险是指平台企业通过资本优势攫取平台内第三方企业及平台工人的收益，导致市场中收入转移和剥削现象。收入分配失衡风险体现在以下两个层面：一是平台内的自营企业与第三方企业之间的收入分配失衡。平台基于网络效应、规模效应更容易将社会财富和资本集中于自身，各行各业的企业被聚集到平台上成为平台内第三方企业，同时也被纳入平台资本的剥削体系。平台通过信息、资本等优势地位可以几乎零成本地获取第三方企业的各类产品、交易数据，并攫取这些数据的潜在收益以壮大平台自营企业，使得平台内的自营企业与平台第三方企业之间收入分配失衡。二是平台企业与平台工人之间的收入分配失衡。平台经济下，除通过传统的劳动契约渠道成为平台工人的正式雇佣劳动者外，越来越多的“非正式雇佣劳动者”通过众包、外包等方式被平台企业纳入社会总生产的过程中，传统的劳资契约关系在这一过程中被隐性化。故而，平台企业除了对正式雇佣的劳动者进行剥削外，还将那些外包、零工形式中的非正式雇佣劳动者也纳入了剥削体系，这种“非雇佣剥削”使得平台企业与平台工人之间的收入分配差距被持续拉大。平台企业与非平台企业之间、平台企业与平台工人之间的收入分配失衡，还会进一步导致消费水平下降、市场限缩、市场秩序混乱等恶性结果。平台经济中收入分配失衡作为自由市场体制自身的固有缺陷无法通过市场机制进行克服，因此需要政府通过税收再分配等手段予以干预规制。

（二）政府干预平台经济的功能优势

1.政府干预平台经济的私权限制功能。政府干预基于国家公权，可以更全面地限制平台经济中的市场主体的私权。民法虽然可以通过侵权法体系来限制平台经济主体的私权，但其针对特定个体的侵权诉讼显然难以应对平台经济下的针对不特定多数人的规模化风险。换言之，民法对于私权的限制难以触及公法领域。而政府基于国家公权的存在，可以合法拥有强制力。譬如在面对平台经济中信息不对称问题时，政府可以对平台企业规定相关的信息披露义务，从而强制性地平均平台市场中的信息分布，同时又不会侵犯商业秘密。再如，政府可以强制拆分平台垄断企业，同时又不影响拆分后平台企业的经营权，从而维护正常的平台市场竞争秩序。此外，政府在限制平台经济私权的过程中，通过合法获取平台市场财产、信息等，可以进一步增强克服平台市场失灵的公权力，以此达到市场调控的良性循环。

2.政府干预平台经济的利益结构调整功能。政府干预可以直接调整平台经济中的市场主体的利益结构。平台经营者作为经济人具有追求市场利益最大化的本性，法律无法对这种偏好本性进行根本性改变，但政府可以通过干预手段调整平台企业的利益结构以此达到规制目的，从而使得平台企业在运用成本—收益工具进行分市场分析时，可以作出对自身和社会都有利的决策。譬如，对于平台企业因数据规模泄露产生的“社会公害”，从民法的处理方式来看，公检法机关必须确定其有负外部性的存在才会进行处理，即事后处理模式。而近年来，诸如法国、英国等国家政府通过对大型平台企业征收数字服务税的方式，可以将平台企业运营中因数据对社会产生的损害计入平台企业的运营成本当中，使得平台企业重新考虑和规范数据使用行为。可见，数字服务税的征收可以直接改变平台企业的利益结构，并以此促使平台企业作出理性的运营行为。

3.政府干预平台经济的公共利益导向功能。政府干预可以引导平台经济关注市场利益外的公共利益。平台经营者基于经济人的本性，通常更关心眼前的利益，而不会主动关注公共利益以及长远利益。政府则代表着各类市场主体的利益，以追求公共利益为治理目标。政府通过干预可以抑制平台市场主体的自利属性，促使平台市场主体将部分目光放在公共利益上，同时将目光放得更长远，而不止于短期的“眼前利益”，从而使得平台经济的发展具备良好的可持续性。此外，政府在引导平台市场主体关注公共利益的过程中，可以构建良性的道德框架提升平台市场整体的道德水准，以“法律＋道德”的双重进路预防和克服平台经济中的市场失灵现象。

三、定位廓清：政府干预平台经济的基本原则与边界厘定

平台市场的无效率运行现象亟须政府的有效干预，但政府不理性的干预反而可能导致政府监管失灵。因此，政府在干预的过程中需要明晰的是，哪些市场行为需要干预，哪些市场行为可以通过市场自身的竞争机制来解决。要解决前述两个问题，首先应当明确平台经济中政府干预的基本原则，把握干预平台经济的基本方向。

（一）平台经济中政府干预的基本原则

1.市场优先原则。市场优先原则是谦抑干预理念在经济法基本原则领域的映射[20]。该原则在《中华人民共和国行政许可法》第十三条中得到了体现。该法第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”市场优先原则要求政府在对市场经济进行干预时要遵循市场在资源配置中的决定性地位，同时采取一种克制和谦逊的品格嵌入市场失灵的边界当中[21]。平台经济中政府干预的市场优先原则包括以下四个方面的内容：一是政府干预的范围应当是平台固有缺陷的范围，在固有缺陷以外的范围应该交由平台自身来调整。基于此，政府在对平台采取相关措施之前，应当对平台经济是否能优先采用市场机制解决这一问题进行充分的调研论证。二是当既有经验无法判断平台市场是否失灵时，政府应优先假设平台市场未失灵，暂时不予干预。在平台市场失灵状态无法准确判别的情形下，政府若贸然采取干预手段反而容易引发政府失灵问题，从而导致平台市场失灵持续的时间被不合理拉长。三是政府干预手段程度应与市场失灵程度相适应。当平台市场某一领域的市场机制重新恢复作用时，政府就应当及时降低对该领域干预的程度，并在市场机制完全发挥作用时退出干预。四是优先采取内嵌于市场机制的干预措施。以竞争政策与产业政策为例，以反垄断法为主的竞争政策通过创造理想的平台市场环境，促使平台市场发挥资源配置的功能，是一种内嵌于市场机制的干预手段；而直接以政府干预代替市场配置功能的产业政策，则是一种强行调整市场结构的干预手段，短期内起效快但副作用大。故而，政府应当优先采取竞争政策，以非强制手段优先，这既有利于降低政府的干预成本，也可以尽可能地减小对市场整体的影响。

2.合法性原则。合法性原则指的是政府应当在现有的法律框架下进行市场干预。同样具备经济人特征的政府在进行市场干预时并不是完全中立的，其会被内外部的利益吸引从而偏离中立监管的位置，导致干预过程中行政行为负外部性的产生。是故，政府干预平台经济必须在法律的框架下行使相关权力，这是克服政府干预过程中行政行为负外部性的根本举措[22]，也是避免政府干预随意性与非法性的内在要求[23]，这里的法律框架包括实体法框架和程序法框架。平台经济中政府干预的合法性原则主要包含以下几点要求：第一，政府干预平台经济应当遵守法定性规则，做到依法行政。政府需要明晰自己所干预的对象是否处于法律规定的职权范围内；在确定干预对象在职权范围内之后，还须严格遵守法律规定的执行程序和法律责任，包括但不限于执法的时间、地点、形式以及处罚幅度等。第二，政府采取干预措施的程序应当公开透明。这不仅可以督促政府规范行使行政行为，还可以让平台企业基于干预措施预先制订相关风险防控计划，降低市场交易成本，提高平台经济效率。第三，政府在行使干预权力的过程中应保持中立性。政府的经济干预权以国家强制力为后盾，一旦与经济利益相互勾连，平台与政府的“双重失灵”将会直接危及整个平台市场甚至威胁国家经济安全。

3.公共利益原则。公共利益原则是指政府制定干预政策或采取干预行动时应以公共利益作为出发点和最终落脚点。公共利益既是政府干预经济正当化的依据，也是约束规制者自由裁量权的尺度[24]。如何在平台经济中维护多元利益平衡以促使公共利益最大化，如何避免部分平台企业的利益偏离社会整体利益，是政府作为市场维护者和促进者需要解决的问题。一方面，公共利益是相互联系的，政府在制定采取相关干预措施时，应以多元化视野来制定公共利益标准。平台的公共利益保护不仅仅是经济层面的保护，还包含社会可持续、人权保护、社会安全等多方面的内容，政府在制定干预措施时应将这些因素纳入考量。另一方面，公共利益也是政府干预平台经济是否必要的基础依据之一。以平台经济中的经济风险、社会风险以及个体风险为例，在这三类风险中，有政府干预必要的其实只有经济风险和社会风险，平台经济中单个用户的特定风险则无须政府进行干预，因为这类特定风险并不是平台用户社群整体风险的最大公约数，亦不符合成本—收益分析框架下的策略选择。其次，并不是所有的经济风险和社会风险都需要政府干预，政府还需要进一步评估风险的广度和深度，具体评估标准为社会的共同安全[25]，而社会的共同安全本质上就是公共利益。

（二）平台经济中政府干预边界厘定的考量因素

政府干预的基本原则为政府的干预行为指明了宏观的方向，而政府干预的边界则是上述基本原则的具体展开。平台生态的复杂性与动态性使得政府干预难以适用统一的尺度，因此，提供厘定边界的相关考量因素较为可行。平台市场相对于传统市场存在较大差异，主要体现在平台经济的数据性、分享性、网络交叉外部性等方面。基于此，为符合平台市场发展的客观逻辑，政府干预平台经济边界厘定的考量因素也需要对平台经济的特征作出回应。政府在对平台采取干预措施之前，应当考量以下因素。

1.是否平衡数据利用与安全之价值。政府应在保障平台数据安全的前提下鼓励平台数据流通。数据作为我国第五大市场要素和数字经济的关键要素，具有极高的商业价值和战略价值。平台在日常运行中会产生海量的静态和动态数据，这些数据中蕴含着用户的私人信息、搜索偏好、交易记录等。平台经营者以及平台内经营者通过数据分析等手段可以了解用户的属性、需求、行为和满意度，并基于分析结果对市场需求作出科学的预测。尤其是当前平台经济已经深入教育、医疗、养老等公共领域，通过平台数据应用，可以形成内容精准、渠道丰富、服务普惠的信息惠民服务机制。而我国当前对数据流动的态度整体偏保守，平台经济中数据流动的空间较为有限。数据和算法共同组成平台的底层架构，政府对平台的干预其实也是对“数据流动”的干预。在此过程中，政府需要注意的是如何在保护个人、社会以及国家安全的情况下，尽可能减小对平台内部、平台与平台之间数据流动的阻碍，使得平台能接收利用的数据更加多元，并以此发掘数据红利，促使数据在经济市场中应有价值得到发挥。

2.是否尊重平台自治之合理性。政府干预平台经济应尊重平台合法合规的自治机制。平台依法享有自治的权利，这是平台经济法治化的必然选择，亦是基于平台经济健康发展所作出的制度安排[26]。从政府干预的层面看，政府花费大量的时间和金钱成本，通过市场调查、数据分析等手段收集了平台内部市场的信息，但由于当前政府与平台内部市场存在较大的信息不对称，这些收集到的信息仍然是不全面的。政府基于有限的信息作出的干预决策很可能是低效甚至无效的，这不仅极大地消耗了政府的监管资源，还可能因不恰当的干预措施而破坏平台内部市场原本健康的生态环境和运行机制，进而降低平台经济效率。相对于政府而言，平台经营者能更快更精准地锁定自身存在的问题。实践中，平台经营者通过对平台流量分配、平台处罚、平台仲裁、平台内容审查等内容设置相应的规则，以此来维护平台内部秩序。这种平台自治规则是在平台经营者和参与者的共同作用下形成的。平台自治规则形成的法治化体系兼具市场化和科层制特征[27]，有助于弥补单一硬法治理的结构性缺陷。此外，平台自治规则所具备的自治契约属性也更容易得到平台内部市场主体的认可与接受[28]。当平台规制能够顺利运行并能有效规范平台内商家行为和保护消费者权益时，平台规则相对于政府干预拥有更高治理精准度，同时能够分摊政府在经济市场中的干预成本。基于此，政府应对平台自治的合理性保持消极和谦抑态度，原则上不予干涉。

3.是否为维护消费者权益之必要。政府在干预过程中应保护平台消费者权益。在平台经济中，分散且处于弱势地位的消费者与资金雄厚、技术先进的平台经营者和平台内经营者存在巨大的信息差，消费者根据有限的信息，在交易过程中极易落入商家设置好的“陷阱”。此外，由于互联网的虚拟性和数据流动性进一步增加了平台侵权行为的隐蔽性，消费者难以依靠自身的力量进行维权救济。譬如，平台中算法黑箱、大数据“杀熟”等行为损害消费者权益，在平台规则难以对消费者进行有效救济时，政府应及时采取相关措施维护消费者权益。与此同时，政府在消费者保护协会等社会组织的运行过程中应积极参与相关协调工作，以减少消费者社会维权机制运行中的“梗塞”。

4.是否符合行业整体发展之需要。政府干预平台经济应遵循行业发展的方向。平台内经营者的竞争以及平台经营者之间的竞争都可以推动平台经济向前发展，但平台企业在追求自身利益最大化动机的驱使下，其所采取的企业策略往往难以与行业的健康发展的方向相吻合，有时甚至会损害行业的整体利益。是故，政府可以通过协同行业协会制定行业标准等引导型的干预措施，将平台企业引入行业正确发展的轨道。譬如，平台企业会利用区块链等技术进行不断创新，而区块链本身极强的传导效应也增加了市场的系统性风险，政府需要对区块链技术的应用进行控制以防止风险的无限扩张。但对于一些刚起步的中小型创新型科技企业，政府过早干预反而会阻碍企业发展，不利于平台市场的创新发展，此时政府则应该对中小型企业采取引导型措施。

四、协同归正：政府干预平台经济的制度构建

（一）明晰政府干预的法律界限：健全平台经济法律体系

当前，平台经济法律体系尚不完善，在数据治理、反垄断、平台责任等内容方面存在许多模糊甚至空缺地带。而硬法作为政府干预中最直观的边界，相关法律内容的缺失极易导致政府在干预平台经济时的恣意和不到位，进而造成政府干预的混乱，这与政府干预法治化的要求是相违背的[29]。平台经济法律体系可以从以下三点进行完善。

1.完善平台数据治理立法。平台的运行以数据为核心，数据治理是规范平台竞争的逻辑起点[30]。当前《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）对数据的定义范围、界定方式、责任部门等内容进行了规定，但在数据分级分类、数据跨境审查等方面尚存模糊之处，而这些规定正是归正政府干预平台数据使用的关键所在。其一，应进一步完善数据分级分类法律规则。通过数据分级分类可以明确平台经济中各类数据的使用边界，不同类型的数据保护的标准不一，若不能准确判别数据的类型，政府对平台数据使用进行干预时则无法掌握恰当的时机和尺度。譬如，《数据安全法》虽然将数据划分为一般数据、重要数据与核心数据三类，但并未对重要数据作出具体界定，这就造成有关重要数据保护的规定在实践中可操作性不强，政府在干预平台数据使用的过程中难以对重要数据类型作出识别并进行有效保护，因此在后续的数据立法中应对“重要数据”的内容范围予以明确。其二，完善数据出境审查法律规则。当前我国数据出境安全审查的部分标准尚不明晰，在实践中容易导致相关政府部门难以把握平台数据出境安全审查的时机和力度。譬如，《个人信息保护法》第四十条规定，网信部门应当对达到规定数量的个人信息处理者进行出境安全评估①《个人信息保护法》第四十条规定：关键信息基础设施运营者和处理个人信息达到国家网信部门规定数量的个人信息处理者，应当将在中华人民共和国境内收集和产生的个人信息存储在境内。确需向境外提供的，应当通过国家网信部门组织的安全评估；法律、行政法规和国家网信部门规定可以不进行安全评估的，从其规定。。但这里的出境安全审查仅对个人信息处理者的数据处理规模作出了要求②2017年4月29日国家互联网信息办公室公布的《个人信息和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）》第九条第一款规定，出境数据含有或累计含有50万人以上的个人信息或数据量超过1000GB的网络运营者应当向国家网信部门申报数据出境安全评估。其中“50万人以上的个人信息”可以作为《个人信息保护法》第四十条“规定数量”的参考标准。，若这些达到一定处理规模的个人信息处理者只需进行少量特定的个人信息出境，此时网信部门是否还需要对其进行安全评估审查？当前立法对该问题尚不明晰，这就会造成部分数据出境行为存在监管缺位的情况。未来修法中需要明确的是，个人数据出境审查标准在考虑“数量”因素的同时，更要把握出境数据中涉及个人敏感信息、国家安全等“质量”因素。此外，平台数据立法还未形成法律、行政法规、部门规章一体化的法律体系，平台经济中《个人信息保护法》《数据安全法》的实施落地还需要进一步制定相应的配套法规与实施细则予以保障。

2.完善平台权责设置立法。其一，立法需要明确平台权力边界。平台承载了部分属于政府的公共职能，政府也愿意将部分权力让渡予平台，但部分权力的重叠会模糊公私权力边界，从而引发市场和政府的“双重失灵”。当前立法对平台权力与公权力之间关系尚存空白，无法划清两者的权力边界。为此，立法应当明晰平台权力与公权力之间的边界问题，同时还应明确不同类型平台的权力范围，以此促使政府在公权力的边界范围内对平台的权力越界行为进行及时干预。其二，立法应当完善平台维护公共利益的义务体系。具有公共属性的平台应当承担一定的社会责任，而追逐私利的平台往往会忽视公共利益，政府应对其进行干预调适。譬如，在新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件发生后，电商、外卖等平台中的产品在供应、分装打包、物流等环节都有可能接触到病毒，在这种情形下，立法应赋予平台更高的安全保障义务以控制交易全程的卫生安全。如在《中华人民共和国电子商务法》第十三条“平台销售的禁止义务”中可以增加因突发公共卫生事件等原因的普通产品升级为特殊产品后的禁止销售义务。

3.完善平台经济竞争规制立法。在平台经济中反垄断形式不断严峻的今日，如何清晰界定平台企业的垄断地位以及相关的限制竞争行为，是政府对平台反垄断进行有效干预的前提。其一，应完善平台垄断市场界定方法。平台经营者具有市场支配地位本身并不违法[31]，“大”平台并不等于“垄断”平台。在多边构造和交叉传导的平台市场竞争中，传统的临界损失分析法和供需替代分析法难以鉴定平台相关市场，这就导致政府在干预平台反垄断风险时容易出现干预失位现象。因此，立法不能仅关注那些超级平台对初生平台企业的创新威胁以及市场结构，而应通过数据、算法以及用户流量等科技维度的考量，从多边竞争具体行为中潜在的反竞争风险入手，进一步创新界定市场和认定市场支配地位的方法，为政府对平台经济的反垄断干预厘清边界。其二，对竞争立法中的中性模糊用词进行明确。法律中用词的模糊性也会造成政府在干预实践中难以对法律进行有效适用。譬如2021年8月公布的《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》第十三条规定：“经营者不得利用数据、算法等技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施流量劫持、干扰、恶意不兼容等行为，妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行。”其中，“影响用户选择或者其他方式”中的“影响”一词无法清晰指向数据、算法型不正当竞争行为，“影响”作为中性词自然还包括那些“通过数据分析改善平台服务提升用户福利”的正当数据竞争行为，若通过“影响用户选择或者其他方式”这一方式要件进而判定不正当竞争的结果，反而可能损害用户福祉。为此，建议以“妨碍用户做出理性抉择”作为方式要件，能更准确地凸显竞争行为的不正当性。

（二）突破政府与平台的博弈关系：建立新型政企合作干预机制

平台依靠技术和数据支撑促成双方或多方供求之间联通的同时，逐渐将越来越多本由政府承担的公共服务囊括进来，因此政府也可以通过平台实现其部分职能[32]。在政府正义和市场效率的价值博弈中，政府与市场应当建立起一种价值互补、相互协调的新型伙伴关系[33]。

1.建立信息联通机制。在政企合作干预机制中要着力建立信息联通机制。一方面，在当前平台经济科层化治理模式中，平台经营者、平台内消费者与经营者社群、政府可以说是相互割裂的“信息孤岛”，因此政企治理合力形成的前提就是信息的充分保障。譬如，平台经营者针对平台内消费者的投诉量、平台内处理纠纷的周期、平台数据的处理情况等可以通过定期制作报告的形式向政府加强信息供给。另一方面，政企合作要推动信用、实名认证等基础信息数据库的建设，新入市场的平台企业要与前述数据库及时对接。同时，政企合作还应强化通用技术研发基础设施的建设，发挥技术型基础设施的溢出效应以提升平台经济整体的监管技术水平。

2.建立协同共治机制。政府通过与平台建立双向合作交流机制，可以将政府外部干预与平台内部自我监管有机结合起来，使得政府与平台企业之间可以在平等融洽的关系中，通过洽谈等方式有效实现双方诉求，并以此促成接受度更高的规制成果，更好地为公众提供便利。譬如，杭州市市场监督管理局与阿里巴巴的“红盾云桥”项目既是全国首个政企合作项目，也是政府与平台企业合作治理平台的典型例子。一方面，杭州市市场监督管理局可以直接实时抓取、对比阿里巴巴平台内各类数据，大大减少收集监管数据的成本；另一方面，阿里巴巴可以通过杭州市市场监管局提供的企业信用信息，对平台上的不良商家进行及时的精准治理。该项目既打通了政府与平台企业之间的数据壁垒，又提高了杭州市场监管局的监管效率。此外，基于法律的稳定性和立法的周期性，“硬法”框架难以为平台经济提供全面的制度保障，因此，政府应积极发挥平台经济中软法的治理功效，通过与平台企业、平台行业协会的合作建设平台经济的软法体系。通过政府与平台新型合作干预机制的建立，政府可以根据平台的发展情况实时调整干预的幅度，提升政府自身的市场干预能力；平台可以更好地优化内部结构，减少市场违规成本，提高自身的监管水平，实现“1＋1＞2”的效果。

（三）释放平台的自治空间：构建包容审慎的全链条干预机制

当前我国对平台干预的主要表现形式为事后干预模式，即当某些大型平台出现不正当竞争行为之后，市场监督管理局才开始介入，这是一种矫正正义的体现。但在短则几个月长则几年的调查时间中，平台中的用户福利会遭受持续性的损失[34]。因此，应对平台经济的事前事中干预予以完善，为平台经济构建包容审慎的全链条干预机制，同时为平台释放更多的自治空间，促使平台积极承担平台内的监管责任，充分挖掘平台自身的管理者属性和功能。

1.事前市场准入机制。在平台经济事前干预中，政府对平台的行为监管应持适当放宽态度，以强化状态监管为主，帮助平台激活自身的监管功能，为平台的创新发展提供良好的生存土壤。其一，可根据底线原则制定科学的负面清单。在平台经济的市场准入方面，政府可以通过考量处于不同行业的平台特征以及相关市场失灵的危害大小，建立差异化的负面清单，为政府自身划定清晰的干预边界。其二，平台自身要在内部准入层面把好关。从平台内部市场来看，平台企业自身应积极把握平台内部的监管主动权，利用自身的市场信息优势做好进入平台内市场企业的资质审核工作，把控好平台内市场的准入门槛。同时，政府对平台的资质审核工作应进行实时监督与规范，以此促进市场效率与公众利益的平衡。

2.事中数据管控机制。在平台经济事中干预中，政府干预重点应放在平台数据治理方面，同时推动平台企业通过市场机制手段促进平台善治。其一，数据是平台经济运营过程中的核心要素，亦是政府干预平台经济应关注的重点内容。一方面，政府应进一步细化平台数据类型，提升平台数据收集、处理和使用的透明度。政府应在传统监管维度外增之以科技维度，采用大数据等手段对平台企业实施精准监管，保障平台消费者对个人数据的控制权，提高平台数据违规使用的成本，为平台消费者数据滥用问题和平台企业数据垄断问题提供制度管控。另一方面，政府应为平台释放数据合理使用的空间。对于平台经济中数据正当收集和使用，政府应予以支持，譬如以改善平台服务质量为目的的数据的采集和分析行为。其二，政府可以积极推动平台企业采用相关市场机制手段管控平台内部风险①平台经济中的市场机制手段包括价格机制、声誉机制、支付担保机制等。参见王勇、冯骅《平台经济的双重监管：私人监管与公共监管》，载《经济学家》2017年第11期。，譬如，平台企业可以通过发放补贴、设置商家保证金等价格机制，引导平台内经营者规范经营；通过声誉机制，发挥平台消费者群体的反馈监督作用，为平台激励机制的实施提供依据。

3.事后执法保障机制。在平台经济事后干预中，政府应完善执法内容和程序，保证执法科学合理。其一，建立阶梯式执法机制。政府针对不同平台的干预应进行责任区分，通过遵循权责对等和技术中立原则，避免对平台科以过高的法律责任①2019年8月8日，国务院发布的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》指出，要分领域制定监管规则和标准，分类量身定制适当的监管模式，科学合理地界定平台责任。参见《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-08/08/content_5419761.htm。。譬如，处罚的力度是否与平台的收入相匹配，平台被科以的注意义务的强度是否与平台规模、社会需要相符合等②平台注意义务的高低设置是否合理，可以从社会的需求来判断。参见李雨峰、邓思迪《互联网平台侵害知识产权的新治理模式——迈向一种多元治理》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2021年第2期。。其二，建立执法反馈沟通机制。政府对平台采取干预措施后，应及时获取平台的反馈意见，吸收平台的实践经验与智慧，及时改进和调整执法策略。

在干预平台经济的全过程中，政府应尽量避免采用以事后严惩和控制型政策为核心的干预手段，而更多地通过激励、引导等内嵌于市场机制的软干预手段，推动平台的自我规制和主动合规。政府可以从强化平台的规制责任、增强平台履行规则的可问责性入手，督促平台积极履行主动的监管责任。在制定平台干预措施之前，应让平台消费者、平台内商家等利益相关者共同参与到平台的相关行为评估中，以提高干预措施的科学性。

五、结语

平台经济中的市场失灵现象呼唤政府介入干预，但当前平台经济中政府干预缺位和干预过度问题共同导致政府干预的失位状态。为正确发挥平台经济中政府干预的应有功效，宏观上，政府应遵循市场优先原则、合法性原则、公共利益原则以确定干预平台经济的基本方向；微观上，政府应通过考量数据价值利用与保护、平台自治、消费者权益保护、行业整体发展等因素，进一步厘定干预平台经济的边界。基于此，在未来政府干预平台经济的制度构建中，应完善平台经济法律体系，为政府干预提供清晰的法律边界；应建立政府与平台企业的长效合作机制，减少政府干预过程中不合理的制度性交易成本[35]；最后逐步建立起包容审慎的全链条平台监管机制，释放平台的自治空间，以实现和保障平台经济运行的“帕累托最优”，助力我国的平台经济健康向上发展。