党的组织配置制度类型化研究

马琳昆

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

党的力量来自组织，党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现[1]。无论该政党以何种方式创建，或以何种性质存在和发展，都必须通过其内部的组织结构来运作其政治过程[2]。在党内法规体系中，党的组织法规调整了党的各级各类组织的产生、组成、职权职责，规范了党的中央组织、地方组织、基层组织和党组、纪律检查机关、工作机关等不同层级与不同类型的党组织[3]。截至2021年7月，中国共产党现行有效的党的组织法规共153部，其中，中央党内法规15部、部委党内法规1部、地方党内法规137部，对党的组织体系、党内选举、组织工作、象征标志等方面作出了相应规定，为健全党的组织法规体系提供有力支撑[4]。本文通过研究党的组织配置制度的概念与党的组织法规中的类型模式，试图回应党的组织职权配置中的难题，以提升党的组织工作制度化、规范化、科学化水平。

一、党的组织配置制度的内涵厘定

党的组织配置制度可从党的组织结构设置与党的组织职权配置两个层面分析，二者是一体两面的关系：作为党组织存在的外在表现形式，组织结构设定了党内与党外的组织关系；作为党组织的内在功能定位，职权配置解决了各层级、各类型党组织之间，以及组织与成员之间、成员之间的利益冲突。

（一）党的组织结构设置

政党组织结构是研究政党无法回避的问题，一个运作良好的政党应当具备完备的组织结构体系，其不仅影响着政党在政治体系中的发挥，也决定着政党能否完成政治过程和政治使命。从社会学意义上讲，组织结构是指“一个组织系统内各构成部分或各个部分间所确定的关系形式”[5]。由于马克思主义专家学者并未创设“政党组织结构”的概念，立足社会学的视角，可将政党组织结构定义为政党内部组织之间、政党内个体与组织间、政党内个体与个体间的关系及存在的形式，即政党本身的组织形态、活动样式以及各要素之间相互关系。部分学者以政党组织结构要素为起点，提出“五要素说”[6]、“三要素说”[7]、“两部分说”[8]等观点。

通过梳理不难发现，主流观点认为中国共产党组织结构要素主要涵盖以下内容：其一，党的意识形态。党的意识形态是党组织存在的理论基础，也是组织的文化结构。中国共产党的意识形态是以马克思主义为核心的意识形态，党的纲领、任务目标、时代理念、价值观念、组织原则等是建构具有思想吸引力和政治凝聚力的马克思主义政党意识形态的根本内容。其二，党的权力配置。作为组织结构的静态要素，权力代表了影响力、强制力、支配力。从组织运行角度可以将权力划分为决策权、执行权、监督权，与组织权力对应的是组织承担的职责，如何从权力等级性与决策统一性配置党内各类权责关系，对党的组织结构具有特殊意义。其三，党的组织成员。作为组织结构的人员要素，党的组织成员是组织功能发挥的载体，包括了党组织和党员。其四，组织运行制度。作为组织结构的动态要素，组织运行制度不仅以相同的价值追求将成员聚集于一体，还通过活动提高成员的积极性。

（二）党的组织职权配置

党的组织职权配置旨在保证党组织的稳定，促使组织内职权配置制度化。制度化可通过以下两方面进行衡量：一是组织之于其环境的自主程度；二是组织的体系化程度，即组织内不同部门之间相互依赖的程度[9]。考察组织的自主程度和组织之间的依赖程度需要进一步分解梳理党内组织关系。组织在特定环境中享有的权力类型是其表现自主性的基石，基于组织之间职权的关系决定了组织相互之间的依赖性。马克思主义政党的组织模式是通过党员参加党的一个基层组织，同属一个地区的若干基层组织再组成地方组织，地方组织受中央的统一领导[10]。党员所属的党组织在从事党内外活动时，会根据组织职权的特性与功能，分别承担决策权、执行权、监督权，这三类权力的相互制约和相互协调，构成党的组织权力的结构及运行机制。党的组织开展工作活动时一般要行使两种权力：一种是依规对外执行公务，另一种是管理本单位内部事务[11]。譬如，在党组织行使职权对内进行管理时，即存在“党员—党的基层组织—党的地方组织—党的中央组织”“党员—党的领导干部—党的核心领导干部”的纵向垂直结构，以及“党的组织A—党的组织B”“党员A—党员B”的横向平行结构。进一步解构党的组织职权共性，以党支部作为党的自身组织机构，党在各级国家机关与各类社会组织中也建立了相应的组织机构。这种党与政的双重领导体制确立了一个有效的组织体制——党的统一领导，保证党的方针政策能够在全国的统一行政工作中有效地贯彻执行[12]。

二、党的组织配置制度的类型模式

党的组织职权配置制度形成了组织间、组织与成员间、成员间层级分明、分工的合作模式，使组织决策、执行、监督有机统一。有学者将中国政治结构比喻为一个由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中央，在纵向维度，自上而下一以贯之；在横向维度，具有强大的向心控制力[13]。无产阶级政党相比资产阶级政党最大的组织优势就在于：一是纵向的垂直式领导，严格依照民主集中制，全党服从中央，下级服从上级；二是横向的明确分工协作，快速、有效、及时地整合功能与资源。组织在特定环境中享有的权力类型是其表现自主性的基石，基于组织之间职权的关系决定了组织相互之间的依赖性。基于此，对组织的自主程度和组织之间的依赖程度的考察可从党内与党外两个维度进行。

（一）党内职权配置类型

1.纵向配置：党内科层制下的隶属关系。作为公共行政学说史上研究公共行政的组织结构的第一人，马克斯·韦伯构建了理性科层制，他通过对德国军队中流行的等级组织体制的分析总结出了理想的科层结构必须具备几种基本特征，如专业化、等级制、职务分工、常任制、档案制度等，是由职务等级制原则与上诉渠道原则确立的高级职务监督低级职务的上下级隶属体系[14]。在马克斯·韦伯之后，西方的公共组织学者又创立了莫顿模型、塞尔兹尼克模型、古德纳模型等三种模型。组织研究的又一重大成果是西蒙建立的理性决策模型，他认为组织人既是决策者又是执行人，人的决策只能是最满意而达不到最优，其研究同马克斯·韦伯研究类似，都是考察组织的机构特征对个体决策者的影响[15]。然而，西方的科层制度理论与我国本土实践发展有较大差异。中国共产党主导并在全国统一推广和实行的行政模式是我国最大的公共行政特征。中国共产党通过建立自己的科层体系和大力发展党员将党组织渗透到社会肌体中，统筹了社会动态。正如党章所规定的：党员个人服从党组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。这种命令—服从的关系构成了党的纵向内部结构的运作。科层制的理论意义在于厘清权力和权利配置，化解组织权力与党员权利的冲突，通过控制党组织和加强党组织之间协作的手段，来提高党组织的运行效力和享有权力，以及监督党员义务履行和保障党员权利。

科层制下的纵向隶属关系是一种垂直关系，这种关系的核心是命令—服从模式。该关系调整的是职权的上下分配。梳理现行有效的党的组织法规，有如下类别：（1）党内组织之间隶属关系，即领导关系和监督指导关系。领导关系是隶属关系中最主要的关系，要求被领导者必须坚决贯彻领导者意图、无条件执行领导者决定。比如中央委员会领导地方各级委员会，上级党委领导下级党委，地方委员会领导其工作部门或派出机关，党委部门领导其派出机构或内设机构。监督指导关系指的是上级可以对下级工作提出意见建议、进行督促检查，下级应将上级指示当作开展工作的重要参考，一般不得作出与之相悖的决定。如上下级党委部门之间的关系。值得注意的是，根据党章规定，地方各级纪律检查委员会要同时在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作，因此同级党委会与纪律检查委员会的关系既是领导关系，又是监督关系；而上级纪律检查委员会与下级纪律检查委员会则是领导关系。（2）党员与党组织之间的隶属关系。一是党员服从所属党组织的命令。党章规定，党员必须加入党的一个组织并在组织内积极工作、执行党的决议、按期缴纳党费。党员应归属于其中一个党支部，接受党支部的教育、管理、监督。二是党组织对领导干部党员的监督关系。《中国共产党支部工作条例》第二十二条规定，党支部书记要向党支部委员会、党员大会、上级党组织报告工作。上级党组织可以根据工作需要，跨地区或从机关和事业单位选派党支部书记。三是党中央或上级党组织对领导干部的指导、培训。《中国共产党支部工作条例》第二十五条规定，上级党组织应当经常对党支部书记、副书记和其他委员进行培训。中共中央组织部组织开展党支部书记示范培训，地方、行业、系统一般根据党组织隶属关系，分层分类开展党支部书记全员轮训。（3）党员之间的隶属关系。一是中央领导人作为党的主要或核心领导干部对全体党员的领导。党的十八大形成了以习近平同志为核心的党中央，有助于发挥党领导全局、协调各方的领导核心作用。二是上级党委领导干部对下级党委领导干部的领导和监督。三是同一党组织内领导干部对普通党员的领导，在地方委员会的工作机制中，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。党委书记带头执行民主集中制，常委会其他委员支持党委书记开展工作，自觉接受党委书记对其工作的督促检查。

2.横向配置：组织分工下的平权关系。亚当·斯密在《国富论》中首次提出劳动分工的观点，认为分工会带来专业化水平以及劳动生产率的提高，进而论证了从劳动分工到社会分工，只有专业的人做专业的事，才能增加社会整体的成就和增进科学的内容[16]。马克思的社会阶级理论对社会分化研究影响重大，社会分层的实质是社会资源在社会中的不均等分配[17]。因此，根据马克思的社会阶级理论，在社会生产力不断提升的过程中，经济基础的分工化决定了上层建筑分工化。为使职权行使更为专业化、精细化，同时避免权力集中导致权力滥用，需要引入分工理论在组织之间、成员之间配置职权功能。对于政党权力的分工，马克斯·韦伯更多的是从政治标准来划分的，即权力实际上是一种强制力，是指一个人即使在遇到反对时也能实现自己意志的可能性[18]。

分工制下的横向平权关系是一种平行关系，这种关系的核心是分工合作模式。党的组织法规中，规定了大量包括党的中央组织、地方组织和基层组织以及党的纪律检查委员会的工作制度。党组织中部、委、办等各司其职、各负其责，形成了科学合理的内部分工模式。梳理党的组织法规，主要有以下类别：其一，同一党委会领导下的组织之间分工合作关系。如《中国共产党工作机关条例》第二条规定，党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。根据分工合作理论，党委办公厅（室）负责推动党委决策部署的落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障的具体事务；党委职能部门中负责党委某一方面工作的主管部门，按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作；党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构，承担议事协调机构的综合性服务工作；党委派出机关是党委为加强对特定领域、行业、系统领导而派出的工作机关。其二，同一党组织内的党员分工合作关系。组织决策体现在成员的执行力。《中国共产党地方委员会工作条例》第十一条规定，常委会其他委员根据分工负责承担有关工作，履行分管领域从严治党责任。党的地方委员会应当建立职责清单制度，明确常委会及其成员职责，并在一定范围内公开。不同党委下属党员，应当明确各自职责，提高工作效率。其三，不同党委会的组织协调关系。根据“条块管辖”的具有中国特色的“一元双塔”结构模式[19]，这类关系主要是依据不同的地理位置、条块关系而形成。比如根据行政区划的设立，同级异地党委互不隶属。条块关系是上级党委按照“条”来管理本系统党务，下级党委按照“块”来管理本地区党务，二者互不隶属。但下级党委作出的决定一般不得与上级党委部门作出的决定相抵触。

3.斜向交互关系。在职权配置中，并非都是平行与垂直界限分明的关系，还存在众多交互关系。交互关系的存在是为解决涉及公共服务中垂直维度的科层制和水平的跨部门合作在结构上如何协调以及协调程度的问题，旨在更好分配职权。这类情况主要因人、时、地等需要，由受临时组建的小组或委员会统一履行职能。比如，在国有企业的基层党组织、社会团体中的基层党组织组建一个临时工作小组，这类临时小组虽然无法严格归到隶属或平权关系网中，但其会基于目标、任务导向存在联系。实践中主要有以下几类交互关系：一是党委或其工作部门的办公厅对本地区、本系统、本单位内部党务活动的日常性协调；二是党委有关部门履行主管部门职责对本系统所涉党务活动的协调，比如政法委代表党委协调公、检、法、司开展工作；三是党委议事协调机构对专门事务的协调，比如编办对不同党政机关职能划分意见分歧的协调；四是党委授权专项工作牵头单位通过协调机制组织、联系、协调其他参与单位分工合作，共同完成分工任务。

（二）党外职权配置类型

根据马克思无产阶级政党领导权理论，无产阶级政党“应该使自己的每一个支部变成工人联合会的中心和核心”[20]。观察党的组织职权运行过程，可以发现党的组织总会与国家机关、非党组织、人民群众等发生联系，这同我国国家政权、社会结构密切关联。在治国理政过程中，党发挥领导核心作用时与非党组织和党外群众形成的关系，是影响党外组织职权配置的重要因素，该类关系被称之为党的领导与执政关系[21]。一方为党组织，另一方为非党组织或者党外群众。非党组织又可以细分为国家政权机关、民主党派、军队、社会团体。党的领导与执政关系是源于党的领导和执政权。党的领导并非直接用党的命令来指挥国家政权机关、军队、人民团体及群众等，而是运用一系列政治与组织制度、机制来实现。党组制度、多党合作与政治协商制度、党群密切联系机制等以党为中心的外部衍生制度与机制的建构决定党在国家事务中的领导者地位。

1.嵌入性理论下的党组制度。在治理研究领域中，嵌入性理论被广泛用于解释政党、国家与社会之间的治理关系问题。嵌入性通常是指某种社会联结镶嵌于其他社会联结之中[22]。政党的嵌入性治理，是指政党将其组织内嵌于其他组织之中，从而实现领导或参与国家、社会治理的目标[23]。质言之，党组制度就是党实现对国家政权，包括立法权、行政权、司法权，以及对全部社会组织的领导的组织载体。根据党章规定，党组的领导权来自不同党委，即通过党内民主选举赋权并经由党员代表肯定，属于党委的直接授权。因此，党组充分发挥了作为中介和桥梁的功能，以内嵌进入国家和社会组织的领导机构的形式，连接了党组织与非党组织、党组织与国家政权机关，实现了党对国家与社会的治理。政党的嵌入性行为有利于减少政党周边的不确定性，获得、维持和巩固政党权威[24]。作为权力轴心的党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，有利于实现党在国家政权中的政治核心地位和发挥领导核心作用。党组织发挥影响党组工作制度的功能，逐步嵌入社会各类关系网络之中，能够有效增强社会的认同感，从而获得社会的支持。

2.协商民主理论下的多党合作与政治协商制度。协商民主理论强调以公共理性为基础，通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，协商不仅出于多数人的意愿，而且还基于集体的理性反思，协商结果不仅是一种社会道德理性，而且是一种社会的政治理性[25]。社会主义协商民主是伴随着新中国的成立而确立起来的，改革开放以来得到了不断发展和完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推动协商民主广泛多层制度化发展，政党协商理论和实践由此进入新的发展阶段。作为参政党，各民主党派代表了一部分的社会主义劳动者、一部分社会主义事业的建设者、一部分拥护社会主义的爱国者的主张和观点。而“中国特色新型政党制度”概念的提出，极大丰富和拓展了中国特色新型政党制度的理论内涵、制度特色和时代价值。在新型政党制度下，负责领导民主党派的主管部门是统一战线工作部，该部门分布在基层至党中央的各级党委中，负责联系各民主党派。通过统战部，中国共产党可以组织民主党派的力量和统一管理其成员，最大限度地发挥其参政议政的作用。利用多党合作，党派组织和成员联系民主党派、非党派人士，政协组织在党委（党组）领导下，吸收各人民团体、少数民族和社会各界代表，参政议政，体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力[26]。

3.党群密切联系机制。所谓党群关系，从宏观上讲，就是政党与人民群众的关系；从微观上讲，是指政党与组成社会的各个团体、公民以及自治性组织的关系[27]。对于马克思主义执政党来说，党群关系是其合法执政的基础，代表了最广大人民的根本利益。在日常生活中，群众既可以指某种集体、集团、群体、人群，也可以指某一个人或其身份、地位、政治面貌等社会属性[28]。党群关系理论就是要处理好中国共产党和中国群众的关系。我国党群密切联系机制建设主要表现在以下方面：其一，党员干部深入群众机制。鼓励党代表、党员干部深入基层，倾听群众呼声，尊重群众意愿。其二，群众利益诉求表达和参与机制。鼓励人民群众通过正常的渠道、健全的制度参与决策，使社会各阶层的意愿能够真实、迅速地反映到决策机构。发挥互联网、社会组织、信访等渠道的作用，为群众倾诉心声、表达意愿、反映情况提供便捷、高效的平台。其三，社会矛盾调解机制。引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，协调利用行政、经济、司法手段解决社会矛盾和平衡各方利益。其四，考核和激励机制。制定党群关系指标体系，把党员干部联系群众的情况，作为年度考核和提拔奖励的重要内容，同时建立群众评议和监督机制，扩大群众的知情权、参与权和监督权，把党员联系群众的评判权交给群众，让群众做裁判员[29]。

三、党的组织配置制度的规范路径

在社会已经是组织化的背景下，有效的组织往往是制度变迁的关键。对于政党而言，组织是政党一切活动的物质载体，也是政党有效发挥作用的重要依赖[30]。党的组织配置制度是历史发展和社会变迁的产物，它会随政党面临的问题、阶段目标与任务发展变化。党的组织配置的类型揭示了组织配置中需重点衡量的要素，为制度优化提供了方向。

（一）党的组织配置制度中的利益衡量

从政党中复杂交错的形式来看，政党并非简单由单个个人直接集合而成，而是由个人先集合成一个个具体的党内组织，再由组织集合成政党。实践中，因缺乏科学有效的配置制度导致的党组织间互相推诿、权责不明，党员主体意志欠缺、组织意识不强等问题较突出。究其原因，党的组织配置制度中涉及大量的关于组织内的权力如何分配、权力如何再生产、权力关系如何被改变以及改变后的效果等问题，是党组织的职权与职责、党员权利与义务、党组织权力与党员权利、组织纪律与党内民主等因素综合衡量的结果。

1.党组织的职权与职责。职权与职责是对立统一的关系，没有无权之责，也没有无责之权[31]。党章规定党组织分为党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织。各级各类党组织在职责职权配置上各有侧重，类型、大小、运行方式等均有不同。党章作为根本性的文件，只能对其作出原则性规定，权责配置的制度化、规范化、程序化的任务则需要依靠其他的党内法规，尤其是党的组织法规来设置。在静态层面上，布局党组织的职权与职责需从权力的划分、责任的承担、监督的方式进行考量；在动态层面上，党组织在决策、执行、监督的过程中需要考量所代表利益主体、达成的目标，以及中央组织与地方组织的关系、上级组织与下级组织的关系、同级组织间分工合作的关系、不同组织间协调的关系。

2.党员的权利与义务。在马克思主义政党模式下，党员的义务是第一位的，权利是第二位的。现代政党层级型的权利义务配置是较为理想的模式，普通党员、领导党员、主要或核心领导党员对政党需要履行的义务应当呈现出递增式特点。配置这些不同层级的义务，需要考量党员自身的能力，从身体素质、年龄、学位学历、工作经验等，寄希望于党员发挥能动性为党作出贡献。通过权利义务良好关系配置，可以鼓励党员认真履行义务。当然，从权利的积极性来分析，匹配适当权利并保障其行使有助于发挥党员激励机制，提高党员参与党的政治生活的主动性。权利中最为重要的就是行使表决权、选举权和被选举的权利。

3.党组织权力与党员权利。党员作为党组织结构中最基本的要素，党员的质量和数量直接影响到党的组织状况、制度的创设与贯彻执行。在这对关系中，应考量党组织权力来源以及党组织内部授权。组织内部授权关系主要有两种：一是基层组织直接获得党员授权、高层组织权力通过低层组织间接获得授权的等级授权模式，这种逐级授权形成的组织问题在于权力在向少数人集中，组织内部的层级越多，越容易造成党的上层和基层的脱离与疏远。二是以党员和基层组织向多层次的上级机构直接授权的模式，这种模式虽然能解决党员与组织之间、组织与组织之间的疏远问题，但缺点在于授权的直接上移、越层级的遴选容易产生混乱式民主，难以保障决策效率性和执行性[32]。实际上，世界上大多数政党（多为资产阶级政党）处理授权模式是介于等级授权和直接授权之间，而在无产阶级政党中，党员的权利相对于义务来说，其能够得到发挥的可能性较小。

4.组织纪律与党内自由。在马克斯·韦伯的“理想类型”中，组织纪律和党内自由是权利与义务配置的核心问题，其归纳了三种党规制度模式：自由主导型、纪律主导型、自由与纪律均衡型[33]。这三种模式在组织纪律与党内自由的问题上，过于理想化甚至极端化，世界上多数国家的政党模式都无法片面地归于以上三类，就算是崇尚个人主义的英美法系国家也只能说接近于自由型模式。此外，一国的政党模式的形成取决于政党性质、特定历史文化阶段、传统法律文化背景等因素的共同作用，尤其是处于中间地带的均衡型，作为最合理的模式，大多历经自由型或纪律型的困境。组织纪律与党内自由的关系，从其本质上讲就是解决政党的制度导向问题。组织纪律就是指党的组织和党员必须遵守与维护党在组织上团结统一的行为准则，是处理党组织之间和党组织与党员之间关系的纪律。党内民主，就是党内自由的体现，作为前提和基础的民主是民主集中制原则展示的哲学之义。但过度自由意味着放任，毫无原则、顾虑和限制，容易导致秩序混乱。

（二）党的组织配置制度的优化措施

1.坚守党的理论信仰。如果一个政党没有自己的一整套思想、理论、主张和政策，或者说它和这一套东西与别的政党毫无两样，它就会失去存在的基础和理由[34]。党的理论是全党的智慧的结晶，是全党意志的体现，是党的宝贵精神财富，是实现全党集中统一的思想保证。建党百年来，中国共产党把马克思主义原理同中国革命、建设和改革的实际相结合，创立了毛泽东思想、邓小平理论、习近平新时代中国特色社会主义思想，形成了“三个代表”重要思想、科学发展观。党的十九大把“习近平新时代中国特色社会主义思想”写进党章，作为党领导人民实现中华民族伟大复兴中国梦必须长期坚持的指导思想。习近平总书记关于党的各层级组织、党员的组织纪律性的系列重要论述是党的组织配置制度的最根本的指导思想。完善党的组织配置制度，必须坚守党的理论信仰。其一，党的理论作为党的思想基础，是党赢得民众合法力量的根本。只有依照马克思主义信仰所建立的政党，才能拥有最广泛的统一战线，最大限度地为社会公众和党员所接受。其二，只有以党的理论作为组织配置的根据，党员的政治态度、价值观、行为方式才会符合政党组织结构的要求，社会公众才能信任党的路线、方针、政策及制度。其三，只有在党的理论指导下，党员的忠诚度才能得以提升。只有通过增强党员的意识形态教育，强化党员义务和责任意识，党员才能在遵循党内法规的前提下，正确参与政治活动。

2.规范党内组织法规。党的组织法规是保证组织工作有条不紊的重要依据，可以规范党的组织机构设置，有助于合理进行智能分工、健全运行机制和严格党员管理[35]。在规范党内组织法规时，要按照职责与职权相统一的原则来设定党组织体制和运行机制，如完善党组织的权责纠纷、党组织与党员的权益争议，处理好组织之间的管辖争议；制定基础性的主干党规，并提升党规的可操作性和效力性，增加细密的、兼具程序法和实体法规定的中央级别的法规，同时要及时清理地方的党内法规。以党章为例，党章对党的中央组织的职责作出规定，但并未明确规定党的全国代表大会和党的全国代表会议的职责；党章也未对基层组织的职权与职责作出规定，仅将二者合并规定为八项“基本任务”。在《中国共产党工作机关条例（试行）》中，对党委的下属部门，包括办公室（厅）、职能部门、办事机构、派出机关的具体工作模式缺乏明确的规定，对于党委如何设立其下属部门、如何处理与其下属部门的领导关系、各个部门之间如何实现分工合作的监督机制等，均需要组织法规予以回应。

3.健全多元监督机制。党的十九届四中全会将健全党和国家监督体系上升到国家治理的高度，提出完善权力配置和运行制约机制、构建一体推进“三不”体制机制要求。根据《中国共产党党内监督条例》规定，党的中央组织统一领导、党委（党组）全面监督、党的纪律检查委员会专门监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督以及党员民主监督是党组织运作实现廉洁性与高效性的保障。除完善的党内监督体系外，党内监督还应当同党外监督相结合。发挥国家机关与人民群众的监督优势，提升对组织职权配置监督的客观性与公正性。诸如构建信访窗口、建立网上群众沟通平台等均是有效举措，可使组织层级中各类利益诉求受到及时关注。