面向权利持续的城市更新——基于“生计”到“生活”的演变逻辑

姚尚建

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、研究的缘起与文献回顾

城市是现代人的住所，也伴随着持续性的批判，英国伦敦大学学院巴特利特建筑学院的斯蒂芬·马歇尔博士(Stephen Marshall)曾指出：“城市是人类创造的最终居住地，然而，在所有的物种中，可能只有人类所建造的居住地是最不适合人类本身居住的。”[1]序1人类创造了城市，有限空间导致的交通拥挤、环境污染、治安恶化等一系列问题却伴随着城市发展的始终，而所有解决这些城市问题的手段也最终指向周期性的城市更新(urban renewal)。

因此，城市更新始终伴随着城市建设，这是由城市建筑兴衰、人类生活变迁决定的。美国的城市更新始于二战以后，随着城市化进程中的产业外迁、内城衰退、新移民浪潮的冲击以及战前经济萧条所导致的建筑业停滞，长期困扰城市发展的住房严重短缺，随着战后大批复员军人的回城安置而变得更为突出，联邦政府因此把复兴内城、解决住房短缺作为推动经济增长和城市发展的首要问题来处理，更新运动由此而兴起[2]15。因此城市更新是解决城市问题的一种方法，其主要目的在于防止、阻止和消除城市衰退。通常来说，城市发展本身就是一个自我更新的过程。有学者继而从组织的角度加以分析，即不同于产业革命以前的自发、缓慢的自我更新，现代意义上的城市更新是有组织、有计划的，是伴随着工业革命、人口集中引起的“城市病”而产生的[3]。

从严格的学术概念上看，城市发展的动态平衡并非确定的一种状态，由于城市建设的持续性特征，城市更新并不存在一个时间轴上的等待期。工业革命的技术推进了城市扩张，这一扩张势必对原先传统的城市形成破坏，因此工业技术推进的城市扩张既可以看作对既有城市的更新升级，也可以视为后来的城市更新的原因。从时间的角度看，二战是一个重要的城市更新节点，有学者认为，法国的城市更新虽然始于19世纪50年代奥斯曼时期的巴黎改造，而更大规模的改造也是从二战以后开始的[4]。学术界承认工业技术对于城市更新的重要作用，例如东京的轨道交通对于城市更新的引领作用尤其突出。始建于19世纪80年代，全长约34.5千米的山手线不仅奠定了东京中心城区最基本的城市结构，而且随着以山手线为核心的日本国有铁道客运网络发展，直接促成郊区的快速城镇化[1]2。因此，东京的城市扩张不但完成对于砖木结构为主的旧城的改造，也把广大的郊区纳入未来城市更新的对象。

在英文文献中，城市更新被分别表述为城市再生(urban regeneration)、城市复苏(urban renaissance)或城市振兴(urban revitalization)。在安德鲁·塔隆(Andrew Tallon)看来，不同的语词重心各有差异，20世纪60年代，城市更新(urban renewal)主要受公共建设驱动，重点对市内过度拥挤的贫民窟进行再开发，20世纪80年代的城市再生(urban regeneration)则侧重经济发展与地产开发，使用公共资金驱动没有明确方向的市场投资[5]14。其实，这些语词都可以看作广义的城市更新，其不同之处仅仅在于不同时期城市更新的任务差异。

1958年8月，在荷兰海牙召开的城市更新国际会议第一次会议提出了城市更新的概念：“生活于都市的人，对于自己所住的建筑物，周围的环境或通勤、通学、购物、游乐及其他的生活，有各种不同的希望与不满。对于自己所住的房屋的修理改造，街路、公园、绿地、不良住宅区等环境的改善，有要求及早施行。尤其对于土地利用的形态或地域地区制的改善，大规模都市计划事业的实施，以便形成舒适的生活、美丽的市容等，都有很大的希望。包括有关这些都市改善，就是都市更新。”[6]因此从住房修缮、生活便利到市容环境，从个体空间与公共空间，城市更新需要满足城市居民日益扩张的多样化需求。

作为世界上人口最多的国家，中国的城市化转移了世界上最多的农业人口，并在最近几年接近了世界城市化的平均水平。同时，中国城市化也在环境破坏、城乡隔绝、服务失衡等方面招致众多的批判。2020年10月29日中国共产党十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出推进以人为核心的新型城镇化。“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”[7]城市更新不仅仅是西方国家的任务，中国的城市更新同样既涉及城市内在的肌理维护，也涉及城市体系性的发展。

二、城市更新的行动路径：城区、街区与社区

根据不同的标准，城市更新可以划分为不同的类型：按照城市更新所在城市空间的结构，可以分为核心区、混合区和边缘区的更新改造；按城市更新用地特征，可以分为衰落区、历史文化区和城市景观风貌更新改造；按照城市更新用地性质，可以分为居住用地、工业用地、商业用地、仓储用地和混合用地城市更新改造等；按照城市更新的方法和手段，可以划分为重建、整建和维护[8]。基于空间分布兼顾用地特征，立足城市衰败的基本路径，我们认为城市更新这一实践性活动总体上体现为城区、街区到社区的基本逻辑。

首先，城市衰败中的城区重建。从广义上看，城市更新与城市建设是同步的，城市更新是为了解决城市问题，诸如“田园城市”“光辉城市”等理论本身可以看作城市更新的一种理论解读；从狭义上看，城市更新基于工业革命以来城市衰退的遏制。从城市扩张的动力机制看，“现代社会的显著特征是大城市的发展。再也没有什么地方比城市更能清晰地展现机器工业给我们的社会生活所带来的巨大变革了”[9]59。由于机器工业的介入，城市发展不仅仅体现为外部形态的变化，也体现为内部结构的调整，工厂形成内城区的地理核心部分，包括工人在内的城市居民成为工业城市的衍生性群体。因此从这个意义上，城市的集聚、扩张与收缩，是城市诸多内在要素调整的空间结果。

西方城市化先行国家基本上形成的共识是，城市衰退与城市去中心化、分散化有关，也与去工业化的进程相关。从这一角度看，海牙会议为西方国家的城市更新提供了理论支持。20世纪70年代到90年代，西方国家的一些研究成果开始转化为城市政策，1977年，英国颁布内城政策的白皮书，指出城市更新的重点是重新开发老工业区和仓库码头区，继而通过地方政府规划与土地法案[10]2。因此不难看出，在很多国家，作为挽救城市衰退的方案——城市更新必须立足于城市中心区域的再繁荣。

如果说西方城市更新关注的是“空间”，那么处于城市扩张时期的中国城市更新则与土地有关，深圳市龙华区城市更新和土地整备局就规定了“拟订城市更新、土地整备、公共基础设施房屋征收有关政策、规划、计划、标准并组织实施。拟订国有储备土地管理有关政策、计划并组织实施”等职责[11]。也就是说，中国城市更新是城市城区扩张过程中的政策性调整：一方面，城市扩张总体上仍然是一个基本进程；另一方面，城市化同时造成特定区域的衰退，这些区域需要通过土地整理、建筑功能的重置加以活化。因此从最直观的意义上看，城市更新就是对不适合现代城市生活的建筑、空间重建的过程，在这一过程中，一些工业遗产区域被重新赋予文化、经济功能，一些城市土地被重新赋予新的用途。

其次，以住宅为中心的街区重整。城市更新涉及城市空间的重建，这一空间既包括整体性的城市空间，也包括具体的建筑空间。城区由具体城市街区分割而成，街区则由具体的建筑构成。而建筑基本上由住宅或商业、生产性房屋单元构成。城市街区因此涉及不同的利益主张：从城市个体的角度看，海牙会议对于城市更新的定义建立于个体对于住房环境改善的主张；从城市政府的角度看，促进城市内城繁荣、保持城市经济增长是城市政策的优先选项。不同的利益主张影响了城市更新的政策路径，甚至影响着人们对于城市更新的理解。例如，有学者认为，城市更新的概念虽然来自英国，但是美国的波士顿和巴尔的摩却是较早进行城市更新的经典案例。由于这两座城市在20世纪50年代的衰落，因此都在20世纪60年代开始建设会议中心和大型商务中心来提振内城经济[12]26。但是从个体利益表达的角度，更多学者倾向于把《1949年住房法》视为美国城市更新运动的起点[13]。

住宅问题是西方城市的核心问题，也是资本主义生产方式造成的社会问题，恩格斯批评道：“现代大城市的扩展，使城内某些地区特别是市中心的地皮价值人为地、往往是大幅度地提高起来。原先建筑在这些地皮上的房屋，不但没有这样提高价值，反而降低了价值，因为这种房屋同改变了的环境已经不相称；它们被拆除，改建成别的房屋。市中心的工人住房首先就遇到这种情形……这些住房被拆除，在原地兴建商店、货栈或公共建筑物。”[14]在恩格斯看来，资本主义的生产方式与生活方式无法解决无产阶级的住宅问题，事实也屡次证实恩格斯这一真理性的判断。英国中央政府于1875年颁布《住房改善法》，1890年，皇家工人阶级住房委员会颁布了《工人阶级住宅法》，要求地方政府采取具体措施改善不符合卫生条件的居住区的生活环境[10]25。二战后美国政府发起大规模城市再开发，试图通过清理城市中的贫民窟并在原址进行以住房为主的重建，以解决城市问题，但是从西方国家城市更新的主体看，政府与资本通常是城市更新的主要推手，经验表明，政府与资本并不必然指向同样的结果，资本偏好指向有开发价值的贫民窟，当一些城市建成商业设施、高端住宅或会议中心后，住房问题却被忽视[15]。

如果从城市福利讲，住宅同时是福利的基础，是政府责任的基础，福利从住宅开始，以住宅结束[16]，一旦住宅不宜人居，那么这一问题即成为城市更新需要解决的迫切问题。然而需要重视的是，住宅问题体现了城市发展的系统性问题，进一步讲，住宅问题的本质是产业与人口问题。“内城衰败主要体现在产业结构变化上，传统工业外迁加速了人口流失及零售、服务等行业的转移，而他们的迁移反过来又进一步加速了工业的外迁，结果使内城出现大量的废地、空房。”[2]18因此在具体的街区发展中，住房问题的解决需要一个系统性方案，以住宅为中心的城市更新必须与产业、人口等问题协同解决，从而实现中心街区的复兴。

再次，反社会排斥中的社区连接的重建。一般认为，由于人口的聚居，人们会形成比较熟悉的街坊与社会网络。工业革命助推了城市规模的扩张，也扭曲了城市社会结构。在西方城市，随着私家车的普及与交通条件的改善，越来越多的城市人口逃离内城，并在居住区与工作区域往返。原先基于熟人关系的社会网络瓦解了，从而加大城市变迁的社会成本。具体而言，这些成本既包括既有的文化网络，也包括相对稳定的社会结构。从前者的角度，美国人类学家格尔茨(Clifford Geertz)在韦伯的基础上，进一步阐述了文化的意义：“韦伯提出，人是悬在由他自己所编织的意义之网中的动物，我本人也持相同的观点。于是，我以为所谓文化就是这样一些由人自己编织的意义之网，因此，对文化的分析不是一种寻求规律的实验科学，而是探求意义的解释科学。”[17]从后者的角度，基于信任的社会资本在城市建设中屡遭破坏，这种破坏既包括社会资本的流失，也包括社会排斥的形成。在20世纪70年代，世界经济的大重组带来许多社会问题，一些人口生活无保障，有的甚至被排除在福利安全网之外。1974年，法国社会政策分析家勒努瓦(Rene Lenoir)提出“社会排斥”概念，描述被“增长所遗忘”的边缘化人群[18]。作为对城市聚居生活的反动，社会排斥是城市发展的毒瘤。排斥的一种重要维度就是相互脱离(detachment)的想法[5]27。在城市建设中，社会空间的隔绝促成了城市人口的“相互脱离”，瓦解了已有的社会网络，损害了城市作为共同体的社会功能；与此同时，以解决特定城市问题的、以拆迁为主要手段的城市改造导致街区人群的分散安置，同样造就了新的城市社会脱离。

“城市更新是植根于实践的活动，因此城市更新在理论和实践上有高度的相似性。”[5]16从城市化进程看，城市更新发生在城市建设之后，城市更新既涉及城市空间、城市建筑的更新，也涉及包容性的社会结构。在城市社会学看来，城市问题归根到底是社会问题。城市更新既要符合城市扩张的历史性逻辑，也体现为社会发展的总体性规律。城市更新需要正视城市建设及改造中的社会资本的流失，提倡以社区微更新的方式修复社会资本，减少社会排斥，减少横亘城市内部、街区内部、社区内部的交通、围墙、商业、教育等设施的隔阂，通过共同行动提升社区品质。

三、城市更新的逻辑反思：从“生计”到“生活”

城市是一个有机生命体，这一生命线索来自城市的形成逻辑，因此必然影响城市的更新思路。但是从奥斯曼的巴黎、霍华德的“田园城市”到柯布西耶的“现代城市”，传统的城市规划把城市看作静止的事物这一理念没有得到改变[19]。简·雅各布斯(J.Jacobs)在20世纪60年代出版了《美国大城市的死与生》，对这种无视人的城市规划进行激烈的批判，从而纠正了物化城市的基本路径。雅各布斯的人本主义的城市理论同时遏制了科学主义在城市规划中的蔓延，以人的尊严赋予城市以新生，也为城市更新提供了重新认识城市化的基本立场。

首先，城市化进程中的“生计”性依赖及“生活”性更新。“随着工业化向全世界扩展，它开创了一个城市化以史无前例的速度增长的新时代。到19世纪后期……就世界范围而言，已有5%以上的人口居住在10万人以上的城市中，几乎是一个世纪前的三倍。”[20]167在工业革命的助推下，城市与产业联系紧密，更为具体地说，城市增长必须同时体现出工业发展、经济增长的内在逻辑。同时，工业发展对于城市增长的助推作用极为显著，工人围绕工厂居住，自然而然地形成了居住区。因此工业化促进了城市的生产—居住的格局，这一以生产为中心的自发性秩序不同于古典城市和中世纪以来的城市空间布局。工厂型城市的空间逻辑是清晰的，即生产优先于生活，城市居民、工人、市民的身份并不区分。但是并不是所有的传统城市都能经得起工业革命的洗礼，以俄罗斯为例，它的市政体制与基本设施就一度无法满足大规模工人增长的生活需要。“莫斯科的这座古都依然是密密麻麻的，只有一层的木制建筑的杂乱堆积，简陋粗糙，连下水设施都没有；没有专业治安队伍和起码的医疗保障系统。”[20]182

从工厂的逻辑，莫斯科的木质建筑和粗糙的市政设施并无不妥，但是“生计”并不必然等同于“生活”，前者是工具性的，后者是权利性的。也就是说，工业区与居住区的功能存在差异，工业区因此并不必然形成城市。直到今天，这类聚居区在一些城市矿区仍然明显，矿工们并不打算长久居住在生产区域。推而广之，无论矿区还是其他区域，虽然人口的聚居具备了城市人口集聚、密度、交通等初步特征，但是从人口的聚居区转变为城市，仍然需要与现代城市相适应的市政设施，即必须增加城市生活性设施，这一设施增加的过程形成了既有城市的结构性更新，这一更新我们称之为“生活”性更新。

其次，城市扩张的圈层侵犯与重整式更新。欧内斯特·W.伯吉斯(Ernest W.Burgess)认为，受到工业革命的激励，城市扩张体现为一个同心圆，即从中心商业区向外放射性扩张的过程，这一过程依次表现为中心区—工厂区—过渡地带—工人居住区—住宅区—通勤者居住区[9]63。帕克认为，在这一同心圆中，每一个内层区域都通过入侵外层区域的“继替”(succession)行为而扩大自身，并形成城区的延伸，也就是说，扩张不仅应该是城市的物理发展，也是使城市生活宜居的技术服务的延伸[9]64-65。芝加哥社会学派对于城市扩张的理解，为城市更新提供了新的视角。如果说从中心出发的同心圆扩张体现为城市的地理扩张及城区的蔓延，那么工人居住区、住宅区及通勤者居住区则体现为社区的特征，而过渡地带即帕克所谓的“堕落区”(the area of deterioration)体现为一种物理区域向社会区域的过渡，体现了工业逻辑向社会逻辑的空间转换。

因此，芝加哥学派眼里的城市扩张存在两种可能：一种是公共服务的同步性扩张；另一种是，一旦这一前提不能实现，中心圈中的人口将借助于现代交通手段转移到公共服务适宜的区域进行生活。在中国的城市体系中，城区、街区主要体现为一种国家权力调整的结果。作为城市区级政府的派出机关，街道办事处体现为城市行政权的末梢，通过共同治理实现国家与社区的连接。借用伯吉斯“入侵”(invasion)一词，作为国家权力体系与社会自治体系的过渡部分，一个强大的街道可以入侵自治社会体系；同样，一个强大的自治体系可以入侵街道组织，国内关于“居委会行政化”与“街道社区化”针锋相对的讨论，恰恰说明了这一彼此入侵与权力互嵌的过程。

城市意味着自由，在自由选择的城市制度下，城市衰败是个体行为的结果。在公共服务无法均衡配置的前提下，人们必然迁移到高质量公共服务的城市区域生活，从而导致另外一些街区的衰落。一项针对上海市的研究表明，城乡结合部往往是公共服务配置较低的区域，在这一地区，国家、社会两种机制本身存在的局限性以及两种机制间的契合不足，导致其公共服务资源配置形成了“双重洼地”，其配置效果不仅差于上海市中心城区，也差于上海郊区的中心区域[21]。因此城市重整式的更新需要重新反思国家与社会在城市发展中的角色。在城市更新中，城市安全、公共服务的圈层分布是城市兴衰的重要原因。

再次，城市历史传承与维护式更新。城市的形成是一个长期演变的过程，不同地区的城市附着差异性的文化肌理与历史记忆；同时在全球化的背景下，城市功能的趋同性又在抹杀基于地方历史的城市差异，从而造成千城一面和人文精神的失落。1933年《雅典宪章》提出：“有历史价值的古建筑均应妥为保存，不可加以破坏。(1)真能代表某一时期的建筑物，可引起普遍兴趣，可以教育人民者。(2)保留其不妨害居民健康者。(3)在所有可能条件下，将所有干路避免穿行古建筑区，并使交通不增加拥挤，亦不妨碍城市有机的新发展。”[22]251

从城市发展与更新的视角，历史街区的保护与发展是一对相互冲突的概念。从全球化的视角看，城市一旦卷入全球生产与贸易，其自身的“地方性知识”必然逐渐流逝，因此作为地方的城市如何抵抗全球化的“尺度”，形成历史文化街区保护与开发的基本张力。作为生活的城市揭示了历史街区保护的合法性。1965年，美国的劳伦斯·哈普林提出建筑“再循环”理论，将建筑内部重新组合调整而使人们可以再次接受，为老建筑提供诸如商业、餐饮等新功能的同时保留了传统地标[12]29。十多年之后，1977年颁布的《马丘比丘宪章》对历史街区保护做出了判断，即“保护、恢复和重新使用现有的历史遗址和古建筑必须同城市建设过程结合起来，保证这些文物具有经济意义，并继续具有生命力”[22]257。而在中国，由于20世纪70年代末期才全面开放，大规模的城市更新始于20世纪90年代，也就是说，直到《马丘比丘宪章》颁布20年之后，在中国市场经济确立不久，在加入世界贸易组织之前，在城市建设快速推进之际，历史街区的保护才进入了学术界的视野[23]。

进入21世纪以来，越来越多的中国城市学者开始关注城市更新与历史街区保护，论文发表呈现持续增长的势头。如果说20世纪末期的历史街区更新研究尚处于政策呼吁阶段，那么近年来的历史街区更新开始从比较研究走向中国案例。在承认历史街区需要经济发展，需要活化的前提下，一些研究从不同的案例入手分析其更新的基本路径，其中比较典型的观点主张从肌理修复、形态重构、功能置换等维度剖析基于“微更新”的街区保护与更新方法[24]。也正是基于经济发展与文化保护的双重承认，缓解了全球化背景下城市更新的张力，为城市持续发展提供了文化切口。

四、城市更新的权利发展：从权利变迁到权利持续

如果说早期城市更新是为了纠正城市化的代价，在21世纪，城市更新逐步显示出三个路径：城市复兴、社会包容与经济竞争力[5]17。这一判断从经济、文化、社会的三重路径确定了城市更新的权利视角。从表征上看，城市更新不过是城区的重建、街区的重整、社区的重构，从内核上看，城市更新是对快速城市化进程中经济问题、社会问题的系统性思考，是把权利重新带回城市的尝试。

首先，作为私权的城市更新。从权利的一般意义上看，进入城市是公民的基本权利；从权利的法律类型看，城市权利是从私权起步的。借助于权利发展，城市在中世纪重新崛起。从“城市共和国”到“自治市”，城市在住宅、土地等私权的确定中得以扩张。一以贯之的权利主张也影响着城市更新的工具选择：在城市化初期，城市问题可以通过城市土地扩张加以克服，例如《雅典宪章》对于人口过密的抱怨，并没有在三十年后的《马丘比丘宪章》中加以克服。在后者看来，城市的混乱发展有两种基本形式：第一种是工业化社会的特色，较为富裕的居民通过私人汽车向郊区迁移，市中心区的新来户以及留在那里的老住户缺乏支持城市结构和公共服务设施的能力；第二种是发展中国家的特色，大批农村住户向城市迁移并拥挤在既无公共服务设施又无市政工程设施的城市边缘，提供基础公共服务、卫生设施和住房的尝试往往更加鼓励向城市迁移的势头，并加剧问题的严重性[22]255。在中国，由于户籍等制度限制的放宽，进城农民数量日益增长并逐渐向大城市集聚。国家对不同类型的城市采取差异化的政策，国家对超大、特大城市的人口严格控制外，鼓励新市民通过购置住房甚至租房落户的方式进入中小城市，从而享受一体化的城市保障。

从自然法的意义上，“洛克将人类对维持他们生存所必需的东西所拥有的权利称为‘财产权’(property)。这与一个人在共有之物被个体化的过程中‘渐次获得’的对某物的‘财产权’(property in)不同。所有人对生活必需物所享有的权利或财产权据说是来自于所有人保存他们自己的权利”[25]10。这种与生俱来的自我保存的权利，在社会变迁的任何阶段也不能被剥夺。同时，这一自然权利也为现代城市生活中的具体权利提供方法论，无论以何种理由，城市居民的住房、财产不能轻易被清除。因此，现代人类社会其实是一个由私权组成的社会，早在1000年之前，城市就被确定是私权组成的社会共同体，作为人类城市生活的一个阶段，城市更新需要立足私权保护的基本原则。

与西方国家不同，我国的城市土地属于国家，20世纪启动的商品房制度改变了城市的权利结构，城市居民从而拥有部分的使用土地和住宅的权利。从抽象的人民城市到具体的城市私权，城市更新形成了新的政策路径，城市政府需要从复杂的产权整理入手，承认城市更新过程中的利益博弈，尊重城市居民差异化的权利所得，这种与城市命运相联系的权利所得，就是洛克所说的自我保存的权利——财产权。

其次，作为集体权利的城市更新。如果权利的阻截并不能解决城市问题，那么私权同样存在边界。在中国大规模城市化的初期，大量的农业土地被开发成为城市建设用地，大量的郊区安置房被开发出来，从而解决内城住宅缺乏的问题，这些以通过个体谈判，并以个体为对象的住宅政策捍卫了城市中最为可贵的个体性权利。但是作为世界上人口最多的国家，中国的耕地资源尤其宝贵，从国家粮食安全与生态安全的角度看，城市边界的开发也必须受到限制。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》颁布，文件强调：“科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。严格新城、新区设立条件和程序。”[26]这一规定限制了以城市空间扩张实现粗放城市化的路径，城市政府必须从增量土地开发转向存量土地更新。正是在这一基础上，刘铭秋把城市更新总结为存量更新—功能优化型、存量更新—功能重构型、增量扩张—功能优化型、增量扩张—功能重构型四种类型[27]。

城市边界的约束迫使城市更新必须从增量扩张变更到存量更新，在扩张性政策受阻之后，以私人权利为导向的城市更新需要转向集体性的权利路径，以个体为谈判对象的城市更新政策需要转向集体谈判。事实上，“权利”一词本身就包含两个意思：从客观角度上，即某某是一项权利；从主体角度上，权利是某个人被认为享有或拥有对某物的一项权利或道德力量[25]85。城市是人们聚居之地，因此城市不是单个居民个体的后院，城市还是基于集体权利的空间重置，这一重置既包括私权的空间分割，也包括共同权利的空间配置。近年来，从楼道、小区、社区、街区乃至城区，无论是加装电梯、口袋公园还是道路拓展，城市更新大多是从个体权利出发，积极争取集体性的权利发展。也正是在这一意义上，我国2021年生效的《中华人民共和国民法典》，降低了原《物权法》对住宅加装电梯这一“改建、重建建筑物及其附属设施”业主表决同意的门槛。而这一门槛的降低，也标志着城市更新过程中个体谈判日益让位于集体谈判，城市权利体系中的个体权利日益让位于集体权利。

再次，适应权利持续的城市更新。梅因在《古代法》中提出，用以逐步代替家族权利义务的那种相互关系，就是契约，而“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身分到契约’的运动”[28]。城市权利的多维扩张必然引导着城市治理的路径。在中国，从城区、街区到社区，城市单元日益细化，城市居民的身份也缓慢转变为公民、市民、居住者，而从公民权、市民权到居住权，权利进入一个多元变迁和日益细化的过程。但是值得关注的是，20世纪60年代，英国人对住房的注意力开始从物质条件方面转向社会公共领域。英国人在20世纪70年代转向经济问题的思考，当房地产发展近20年之后，即20世纪90年代早期，英国人又开始质疑单纯的地区投资而非个人投资[29]。

因此，多样化的身份与权利变迁，对于城市更新有着不同的感知。从个体的一般的权利主张看，城市居民有权搬迁到任何适宜居住的区域，一些国家城市人口的郊区化就属于这一权利行使的结果，而无力搬迁的穷人则继续留在内城并无力主张这一权利。但是从公共权利的角度看，私权的保护只是权利持续的基础而非全部内容。例如从历史街区保护的角度，留在内城的居民还有一个文化保护与文化承载者的身份，历史文化街区的保护需要他们尽量维持原先的生活方式。2021年，我国住建部专门下发通知，要求在城市更新中不得大规模、强制性搬迁居民，不得随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新[30]。这一通知重申城市更新中对于历史街区的保护。然而，众多的历史街区更新案例同时表明，正是后者的这一身份有可能使居民自身陷入文化保护的身份陷阱，从而丧失摆脱贫困的机会，丧失空间社会效益的权利转换。城市更新需要正视权利的多样性内容，不得以公共权利牺牲这些特定群体的私权表达。

1987年，世界环境与发展委员会(WCED)在其发表的《我们共同的未来》的报告中，正式使用了可持续发展(sustainable development)的提法，委员会将可持续发展定义为既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。该报告还提出了可持续发展需要关注的三大要素：环境要素——尽可能减少对环境的损害；社会要素——兼顾满足人类社会必要发展的需要；经济要素——不忽略环境保护过程的经济考虑，使环保过程有经济利益的支持和适度的补贴[31]。可持续发展既是对人类社会发展的总体性要求，也积极回应了城市变迁中的权利脉络。从世界范围看，城市化在很长时间内都是身份赋权的过程，在这一背景下，在平权运动下，以固化的制度维系着的城乡差异、区域差异、身份差异已不堪一击。随着从个体到群体的城市权利的扩张，城市治理也将不仅仅停留在简单的住房供给、教育供给及其他公共服务供给，城市权利将从居住空间逐渐蔓延到整个城市的环境供给、文化传承及多维交往。城市日益从居民谋生的场所中解放出来，并通过生活的过程赋予其持续性意义。

结 语

从生计到生活，从身份到契约，权利逻辑推动着世界范围的持续性的城市化进程，也反思着传统的城市化道路。随着产业结构与空间布局的调整，今天中国的城市将逐步呈现中心城区、城市副中心、新城、中心镇等四级城市体系。这一开放式的城市体系形成的背后，是快速城市化进程中城市规划、城市建设与城市治理的问题叠加。城市更新需要着眼于不同地区城市发展的阶段性差异和地区性差异，并进行必要的政策调适。今天的中国，这一拥有悠久农业传统的人口大国的城市化任务包括两个紧密联系的内容：农村城市化与城市宜居化。从农村城市化的角度看，未来仍将有数以亿计的农村人口进入城市，并通过城市实现权利平等，在进入城市生活的早期，生计将是这些农村人口考量的主要目的；从城市宜居化的角度看，一旦生计问题得到解决，生活便成为城市的重要内容，不同类型的城市居民都需要均等化的公共服务。正是两个紧密联系的城市化内容，意味着差异化的城市更新存在着一致性的内容：即无论是住宅条件的改善，还是住房问题解决后对社区环境的关注，都指向了一个共同的、可持续的城市权利，即更加平等、更加便利、更高质量的城市生活。