河源市水资源保护的经验与立法完善建议

涂缦缦

（广东金融学院 广东广州 510521）

一、河源市的水资源概况

（一）“水资源”的概念界定

关于“水资源”的概念到底应该如何界定，国内外的理论界和实务界都有不同的理解。联合国有关部门发布的《水资源评价活动——国家能力评估手册》一书中界定了“水资源”的概念，它是充足的、能够满足人的某些需求并且能够被利用或者可能被利用的存在于特定地点的水源。[1]由于水资源的概念实在太过抽象，无法用具体可描述的语言进行界定。于是有学者认为，水资源属于自然资源，从物理性角度分析，它具有流动性、循环性、多态性、有限性等属性；从社会性角度分析，它具有不可替代性、稀缺性、社会共享性、功能多样性等属性。[2]尽管这一观点详细阐述了水资源的特征，但无法为水资源的立法提供有力的借鉴。有学者曾呼吁为更好地保护水资源，国家应试点开征是水资源税。从税收的目的来看，应该依据水资源的用途将其划分为两类，并分别进行征税：一类是消耗性用水，即使用过程中伴随着水资源量的减少，如农业灌溉用水、饮用水、工业用水等；另一类是非消耗性用水，即使用时并不脱离之前水体的水资源，如发电用水、观赏用水、养殖用水等。[3]这种观点巧妙解决了法律层面上难以界定水资源概念的问题，而且也避免了列举可能会出现遗漏的现象。依据以上水资源分类方法，应该主要针对消耗性用水征收水资源税。

目前我国已有的关于水资源保护的官方文件中，对于“水资源”这一概念的界定也模糊不清。例如《中华人民共和国水法》第二条规定，水资源包含地表水和地下水。依据国家统计局官方网站公布的统计数据，当地降水形成的地表水总量与地下水总量之和就是水资源总量。[4]2016年，国务院印发了《水资源税改革试点暂行办法》（以下简称《试点暂行办法》），目的是使水资源的开发和利用规范化、合理化。该《试点暂行办法》第四条第1款规定，水资源税的征税对象为地表水和地下水；第四条第2款和第3款是对第1款中表述的地表水和地下水一一进行列举。通过分析这一规定可知，地表水包括江河、湖泊、大海中的水以及降雨储存起来的水，水资源范围十分广泛。为了在统计数据及列举法律文件等方面不造成歧义，本文对于“水资源”的界定仍然沿用官方通用的版本，即文中所提到的水资源包括地表水和地下水。

（二）河源市境内丰富的水资源

河源境内分布着数百条河流，如南北走向的东江，流经河源市龙川、和平、东源、源城和紫金等等地，进入到惠阳、博罗等区域，而后到达东莞市石龙，最后进入到珠江三角洲。东西走向的新丰江，是东江水系最大支流，从新丰县小镇出发，一路向南，流经梅坑、丰城、大席等乡镇，到达西坑，汇合连平忠信河，流入东源县境内半江，之后汇入纳船塘河、骆湖河、灯塔河、治溪、立溪、古岭、南湖诸水，最终汇入东江。两江交汇于河源市区以东，将河源市大部分市区包围起来。境内的新丰江水库和枫树坝水库分别是广东第一和第二大水库。还有北江、韩江、秋香江等，全市有近百条河流。根据2020年河源市国民经济和社会发展统计公报显示，河源市水资源总量122.06亿立方米，年末全市大型水库蓄水总量69.7亿立方米。[5]

二、河源市水资源保护的有效举措

河源将水环境保护和治理作为构建优质生态环境的重中之重，像“保护自己的眼睛一样保护水环境”，以坚实的生态文明法治建设保障了优良的水生态环境。目前，河源新丰江水库水质达到国家地表水Ⅰ类标准，而东江干流河源段水质则达到Ⅱ类标准，河源市集中式饮用水源水质达标率和国考断面水质优良率各为100%。河源水生态环境持续改善，得益于近年来河源市实行党委、政府一把手负责制在实践中严格执行考核问责制度，而且还针对环境保护问题设立了“一票否决”制度，一切重大事项决策严格落实环保优先原则；深入推进河长制和湖长制工作，积极创新护水治水方式，形成具有河源特色的河湖管理机制，凝聚起全社会共同治水护水的强大合力。

（一）深入推行河长制和湖长制

近年来，河源市委、市政府牢牢把握河源作为北部生态发展区的功能定位，把全面推行河长制湖长制作为一项重要政治任务来抓，市党政主要负责人带头担任总河长，带动实现市、县、镇、村（居）四级河道河长制“全覆盖”，实施“一河（湖）一策”，精准治水。河源市委书记、市长分别担任东江、韩江总河长，成立了市河长制办公室，详细规定了市级河长制28个成员单位的工作职责，形成了部门联动治水新格局。今年以来，河源市主要领导和其他市级河长累计巡河48次。在全面推行河长制的基础上，河源建设了一套“横向到边、纵向到底、先进实用”的互联网+河长制信息管理平台，推出“河长APP”，做到“一线问题、一线调度、一线解决”，推进河湖资源实现系统化、精细化、科学化管理，治水效率大幅提升。目前，东源、龙川两县的河长制湖长制信息化平台已投入使用，源城区建立了无人机巡河机制。

目前，河源共有各类河长4000多人，累计使用“广东智慧河长”APP巡河28115人次，形成了市、县、镇、村完善的四级河长体系，实现了河长体系和巡河全覆盖。在精准治水实践中，河源还创新推行选聘“民间河长”项目，目前民间河长数量已达712人。护河志愿服务队也是河源江河湖库管理保护中的生力军——近年来，河源积极招募组织“河小青”护河志愿者开展巡河、护河、治河、净滩、宣传河流保护知识和环保理念等，带动更多市民参与守护河湖碧水。截至2020年6月，全市“河小青”护河志愿者人数已达14840名。[6]2019年8月，河源市在全面推行河长制湖长制工作考核中的考核等级为“优秀”，省政府、省河长办对河源市作出的巨大贡献给予了高度赞扬，并向其发放500万元河长制激励资金。

（二）出台最严格的治水方案

从2018年开始，河源市政府每年均准时印发当年的《河源市水污染防治攻坚战工作方案》，为水资源的保护工作提供专业指引，此方案被业内称为“最严格的治水方案”。以《河源市2020年水污染防治攻坚战工作方案》（下简称“方案”）为例，该方案指出，全市地表水省考断面水质优良率要在2020年达到100%，城市集中式饮用水水源地和各县级集中式饮用水水源地水质保持100%达标，有效解决了农村饮用水水质不够安全的问题，建成区黑臭水体“长制久清”。方案提出，要全力推进不达标水体治理，加快对未达优良的国考、省考断面各项污染防治措施的落实，实行市考断面、重点支流水质季度排名制度，为顺利通过中央、省级断面水质考核提供了重要保障。同时，坚决消除劣Ⅴ类水体，深入推进水质较差水体的综合整治工作。

（三）实行环保“一票否决”制度

河源市在环境保护工作中严格执行考核问责和环保“一票否决”制度，所有重大决策严格落实环保优先原则。如果环保通不过，负责人的考核就无法通过；如果考核通不过，无论企业的产值有多高，税收有多高，都无法获得市场准入证。

（四）落实责任到岗到人

2019年，根据《广东省生态环境厅2019年水污染防治攻坚战工作方案》（粤环函【2019】1093号）等文件要求，制定了《河源市2019年水污染防治攻坚战工作方案》。该方案提出，河源市还重点强调应强化公众参与和社会监督，要求由市生态环境局牵头，市公安局、市工业和信息化局积极参与其中，定期将“黄牌”“红牌”企业向社会公布，同时还要公布抽查结果。每季度还应向社会公开市中心及所有县级城市饮用水安全信息，包括责任人、黑臭水体名称以及达标期限等，鼓励社会大众对其进行严格监督。 该方案要求坚持政府主要领导亲自抓，各部门各负其责，市直有关部门制定工作方案，将年度治水任务层层分解，落实具体项目和具体负责人。

（五）推行环境保护联合执法

河源市还积极推行环境保护的联合执法活动。就在2020年9月，在保护县级饮用水水源地的保护活动过程中，河源市生态环境局和平分局联合和平县检察院、热水镇政府、县公安局热水派出所开展联合执法活动，重点打击非法在以及饮用水源地黄蜂斗水库中的垂钓行为。联合执法取得了良好的法治效果，执法人员现场责任违法人员停止非法垂钓，并进行劝导警告。联合执法行动有利于提高打击环境违法行为的效率，避免了亲朋好友干扰执法的现象发生。同时，联合执法行动也加强了各部门之间的交流互动。与公安机关之间的协调配合，共同努力，避免出现防治证据丢失的情况，也可以防止出现恶意以及采用暴力手段阻拦执法行为；与检察机关之间的协作配合，构建完善的抗法预防体系，预防职务防治的发生。

（六）实行水质季度排名制度

据了解，河源实行了最严格水质季度排名制度，作为强化水环境保护和治理的又一项重要保障措施，对包括东江、新丰江断面水质情况进行排名，同时根据东江、新丰江在内的各个支流断面水质改善情况，以季度为单位，也一一对其进行排名。此外，该市还投入约8亿元推进新丰江水库水质保护三年行动、东江新丰江河源段水环境综合整治，对水质类别有下降和水质较差河流实行挂牌督办。投入约1.5亿元整治建成区黑臭水体，完成了市区东埔河（包括白岭头段和黄子洞段）黑臭水体截污工程建设、两岸养殖污染整治、河道清淤疏浚、水系连通工程，推动东埔河水质明显改善，基本消除黑臭。

（七）对举报环境违法进行奖励

为强化设监督，鼓励公众参与，以免出现基层生态环境执法监管落实不到位的地方，绝对不能出现空白区域，集中力量全力解决与群众生活息息相关的生态环境问题，2021年3月，河源市在公开征求民众意见后，向全市印发了《河源市生态环境违法行为举报奖励办法（试行）》的通知。通知提出，市生态环境主管机构经查证，情况属实后，奖励举报环境违法行为的举报人。举报的事项包括但不限于“在饮用水水源二级保护区违法排放污染物、对水环境安全构成威胁的”“在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的”等等。根据举报人举报的内容性质、协查程度和环境违法行为的危害情况，对举报人进行200元-500元数额不等的奖励。[7]

三、河源市水资源保护立法的完善建议

通过对河源市水资源保护地方立法的相关现状进行分析，我们可以看出，河源市在获得地方立法权后进行了一系列以地方发展为中心的地方立法活动，取得了显著的成效。但在进行水资源保护的地方立法方面，河源市还任重道远。无论是跨区域的水资源治理，还是河源市境内的生命水——新丰江水库的恢复保护，都是一个极其复杂的问题，涉及到方方面面的问题。依靠传统的行政机制或市场机制都无法有效解决水资源保护的问题。借鉴有国内外关水资源保护立法的先进模式，笔者有以下不成熟的建议：

（一）将行之有效的治理手段上升为地方立法

如前所述，河源市对于本行政区域内的水资源保护工作颇有成效和经验，同时在获得地方立法权后，河源市又充分利用地方立法的权限对本行政区域内的重要事项进行立法，也取得了显著成效。如果能通过地方立法的方式将水资源保护和治理的有效措施提高到法律层面，必能为整个广东省乃至全国的水资源保护工作提供新思路及新办法。

（二）必须强化以流域范围为单位的全面监管模式

从发达国家的成功经验来看，虽然不同国家所采取的管理模式有着一定的差异，但这些国家在水资源管理方面都是以流域范围作为划分界限实施管理的。例如，美国的田纳西河水资源管理就是一个十分成功的案例，之前田纳西河流域的生态环境遭到严重的破坏，流域周边经济甚至都因此受到了严重影响。针对这一问题，美国在1933年专门制定了《田纳西河流域管理局法案》，通过明确了田纳西河流域的管理职责，并成立相应的具有独立法人资格的职能部门，法案中赋予了这些职能部门的独立运营权和经济核算权。在此项法案的帮助下，相关职能部门可以政府的角色开展各项水资源管理工作，同时，也能够利用市场机制来田纳西河流域范围内的相关经济体进行整体规划和调整，并设立专门的管理机制全面负责流域内水资源的开发和监管工作。基于此，美国田纳西河流域在这样的管理模式下水环境得到了显著的改善，且流域范围内的经济也因此有了显著的进步。[8]事实上，我国的专家学者建议对水资源进行流域立法已有多年，尤其是长江、黄河、珠江、淮河等。[9-11]《长江保护法》就是在这样的现实需要之下应运而生的。流域立法的目标不仅要能够充分考虑到全局发展的需要，同时还要做到放眼长远，要具有战略性和综合性，要设立多维度的目标体系，确保立法能够切实起到促进流域水资源合理开发利用的效用，同时也要能够通过立法来有效带动流域范围内经济的持续健康发展，形成一个良性循环的水资源保护机制体制，真正实现社会经济与资源环境的可持续发展。[12]

（三）必须根据各流域的自身特点制定切实可行的规制措施

对于我国这样一个超级大国而言，仅仅依靠现行的《水法》进行单方面的规制和约束显然会显得过于吃力，根本无法满足我国水资源保护的实际需求，因此，建立各流域的地方性法规来对各个流域进行针对性规制显得尤为必要。例如，浙江省委省政府在充分考察辖区内流域实际情况的基础上，契合居民搬迁这一有利实际，制定了一系列地方性法规来对相关流域的水污染进行整治，经过一段时间的治理，辖区内水域生态有了明显好转，同时水域周边的经济也因此得到有效发展；[13]另外，江苏省南京市的秦淮河治理也是一个十分成功的案例，南京市政府针对秦淮河流域的水污染问题进行了精心的谋划，探索出了项目法人化的管理模式，保证了秦淮河流域水污染整治各项工作的快速推进，收效十分明显。浙江省和江苏省南京市的这两个成功案例告诉我们，水资源保护工作要从自身实际出发，针对性地制定地方性法规，利用地方性法规来保障水资源保护各项措施的有效实施，这也为河源市水资源保护的地方立法提供了合理的借鉴。河源市在水资源保护与治理方面的成效已远超全国平均水平，最主要的原因就在于立足于当地实际，治理与改造相合，将来在地方立法的过程中应更加充分发挥这些地方特色的优势。

（四）推动以社区为主体参与水资源的立法保护工作

关于公众参与环保的问题，我国环境保护立法中早已给出了一些明确的规定。1996年，我国颁布的《水污染防治法》中最早出现了关于公众参与环境保护问题的规定，地方政府在制定当地环境保护政策、开展环境保护相关项目建设时要广泛听取当地单位及民众的建议和意见。这是公众参与立法原则在我国法律中的首次正式呈现。2002年，全国人大常委会讨论通过的《环境影响评价法》中第二次就公众参与环境保护的问题进行了说明：“要积极鼓励广大社会民众、企事业单位、专家学者等参与到环境影响的评价中来，要充分发挥各方力量共同促进环境保护工作的发展。”但究竟何谓“适当方式”，大家却尚在不断探索之中。笔者认为，可以推动以社区为主体参与各种社会公共事务的管理，包括水资源的综合治理工作。社区是综合性的社会实体，具有相对独立性和关系复杂性的特点，其主要由社区人口、社区地域、社区环境以及社区组织等几大要素组成，是社会的重要组成部分。[14]事实上，我国的社区在参与公共事务的过程中已经取得了不少经验。我国关于社区参与环境保护的成功案例有许多，其中较为典型有中荷合作云南省森林保护与社区发展项目、中英合作云南环境发展与扶贫项目等，在这些项目中社区都发挥出了十分重要的作用。[15]民众是水资源保护的主体，也是水资源保护的直接参与者和受益者，如果没有民众参与水资源治理与保护的有效模式，必然很难达到高效治理的目的。积极发挥社区力量，构建基于社区的公众参与模式对促进环境保护具有重要意义。在这一过程中，首先要重视对社区民众参与意识的养成，提高社区民众对环境保护的认识，同时，要积极创新工作方式，自下而上开展相关工作，夯实环境保护工作的群众基础。不仅要让水资源沿线的居民主动参加一些环保活动，更重要的是能够让他们参与一些与他们的发展有关的项目制定过程中去，从而真正地享有决策权、承担相应的责任，使他们真正地成为水资源保护的主体和利益的直接相关者。这些都是可以通过加强建设社区的参与能力来得到实现的。