大庆市农用地土壤污染防治法律规制研究

2022-02-03陈曦

大庆社会科学 2022年1期

关键词：大庆市农用地土壤环境

陈曦

（中共大庆市委党校，黑龙江大庆 163313）

大庆市是我省现代农业示范区，应当扎实推进净土保卫战。目前，大庆市农用地土壤保护成效总体上较为显著，但个别区域的污染问题并未完全消除。如何积极运用法治思维和法治方式推进大庆土壤环境建设是“美丽大庆”和“法治大庆”语境下值得深入探讨的问题。

一、大庆市农用地土壤概况

（一）大庆市农用地土壤基本情况梳理

大庆市现辖五区四县，其中包括58个乡镇，486个行政村，农用地土壤类型以黑钙土、草甸土为主，盐碱土和沼泽土壤镶嵌其中。由于土壤类型比较复杂且分布较为分散，相对于我省其他地区，大庆市的农用地土壤保护难度更大。

2018年，大庆市成立市土壤详查领导小组办公室，专门进行农用地土壤及工业企业用地土壤情况的摸排调查。对全市1655个点位的农用地土壤样品进行了采集、监测，并对数据进行了整理和分析，基本完成了对大庆市范围内农用地土壤情况的掌握。截至2020年，大庆市耕地总面积1174万亩，其中农业“三减”高标准示范面积230万亩，全市受污染的耕地安全利用率达到92%以上，完成了既定要求。在调查中发现固体废物、危险废物、重金属等土壤污染问题依然存在，部分农用地土壤中仍然含有石油开采过程中产生的泥渣，土地盐碱化、废弃化的现象还没有全部杜绝。

（二）大庆市农用地土壤污染呈现的基本特点

1.在表现形式上看，农用地土壤污染呈现了非显性和滞后性的特点。人们很难在第一时间感知到土壤环境的变化，除了主动检测之外，通常都是在后果已经明显地显现在人体健康、畜类健康或农作物健康时才能够被发现、确定。[2]这也引发了土壤污染的第二个共性特点——滞后性。土壤污染从产生污染到出现问题，通常会持续很长时间。日本就曾出现过“痛骨病”案例，发病人群长达数十年时间持续地把被污染的农作物产品当做主要的食物来源，直到出现“痛骨病”才发现，后果已无法挽回。

2.在形成原因上看，农用地土壤污染呈现累积性和多因性的特点。不同于大气和水体的流动状态，由于土壤自身的物理特征，污染物质一旦进入其中是很难迁移和降解的。此外，造成土壤污染的原因非常复杂，呈现多重叠加态势。例如，农村生活垃圾的随意丢弃、生活污水的任意排放、乡镇企业所产生“三废”的不加控制等都是造成农用地土壤污染的原因。多重因素的叠加使得污染防治任务更加艰巨。

3.从治理难度上看，农用地土壤污染呈现明显的不可逆性。跟踪调研发现，大部分重金属需要100至200年才能在土壤中实现完全降解。早期部分农药，如DDT等距今已经数十年，经检测仍然有残留。[3]以上数据可以看出，土壤的自我降解能力是较低的，需要极长的时间才能恢复。

二、农用地土壤保护的立法实践探索

（一）国家层面

1.《宪法》中的相关条文梳理。《宪法》第十条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”该条文对农用土地所有权进行了明确。与此同时，《宪法》第二十六条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”结合《宪法》第十条，表明国家有义务对农用地土壤进行保护和治理。

2.《民法典》中的相关条文梳理。2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》正式颁布施行，其中第九条明确规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”这是从总体上对所有民事活动要遵守的环保义务作出了一个总括性规定，这也为农用地土壤污染防治提供了原则性规范。

3.散见于环境单行法的相关条文梳理。《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《环境保护法》都对土壤污染进行了规范。其中《环境保护法》第二十五条明确规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染。”

4.《土壤污染防治行动计划》及《中华人民共和国土壤污染防治法》梳理。2016年，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，学界称为“土十条”，这也成为我国目前规范农用地土壤污染防治的重要法律抓手。2019年1月1日，《中华人民共和国土壤污染防治法》正式颁布实施，这部法律立法耗时12年，共7章99条，确定了“预防为主、保护优先”的防治原则。

（二）省级层面

1990年，黑龙江省政府就颁布了《黑龙江省土地复垦实施办法》。1996年，制定颁布《黑龙江耕地保养条例》，内容紧跟当时最新颁布的《农业法》相关规范，对黑龙江省农用地土壤的保养、轮休作出了明确规定。黑龙江省政府又陆续施行了配套地方性法规，包括《黑龙江地质环境管理办法》《黑龙江耕地占用实施办法》等。2016年，正式通过的《黑龙江省耕地保护条例》明确要求，“耕地保护和利用，应当遵循科学规划、量质并重、用养兼顾、建管结合、综合整治的原则。”《保护条例》贴近我省实际，为我省的农用地土壤保护提供了更明确具体、因地制宜的法律依据。同年我省正式实施《中华人民共和国水土保持法》。从以上梳理不难看出，我省对于农用地尤其是农用耕地的污染治理工作极为重视，相关立法已初见规模。

（三）地市层面

2017年，大庆市颁布施行《大庆市土壤污染防治实施方案》（以下简称《方案》）。2019年，大庆在《土壤污染防治法》颁布后，迅速制定了切实适合本地区土壤污染防治的法律规范《大庆市土壤污染治理与修复规划》（以下简称《规划》），《方案》与《规划》为本市土壤污染防治提供了有力的法律依据。

三、加强大庆市农用地土壤污染防治的法治路径

（一）加强相关立法，构建完备法律规范体系

1.加快推进农用地土壤污染防治专项法规出台。2017年，《中华人民共和国土壤污染防治法》正式实施，其中虽然对农用地土壤污染防治单独列为一章节，但其中的规范远远无法满足现阶段对于农用地保护的要求和期待。因此亟待出现一部统一、全面、体系化的专门针对农用地土壤污染防治的法律规范。

2.进一步完善《大庆市土壤污染防治实施方案》。作为大庆市农用地土壤污染防治的具体法律依据，《实施方案》应该更加明确具体、细化量化、确定法律责任，为污染预防和治理提供更加明确的指标。此外，大庆市作为石油资源型城市，除农用地土壤存在的共性问题外，还应当着重关注作为石油城市所面临的特性问题。建议在《大庆市土壤污染防治实施方案》当中进一步完善土壤监测标准，增加石油开采过程中废水具体指标和残留物具体指标，对石油加工过程中污染物清理标准及处置给出具体的方案。

3.公开公示污染信息，推进“台账式”管理。土壤污染的防治前提是信息的全面公开。目前，大庆市已基本形成土壤环境信息化管理，包括国土资源、环保、农业等相关部门之间已经基本形成了信息和监测数据的共享和数据的实时动态更新，但对于公众的公开程度有待提升，应当加强对污染地区进行“台账”式管理，公示“台账”，确保公众安全。每个阶段进行“对账”“查账”“结账”，保证对于土壤环境变化第一时间了解掌握。

（二）严格规范执法，形成科学有效执法合力

1.明确各执法主体，提升人员水平。应当尽快厘清各部门职责，避免各部门之间由于利益纷争导致管理不顺畅。除机构职责厘清外，也应当进一步加强基层执法人员对土壤污染环境执法的专业水平。加强业务培训，提升执法人员的技术手段，建立一支法律水平高、专业能力强、装备条件好的土壤污染防治执法队伍。

2.增设农用地土壤环境专门监测机构。目前，我国已有一些专门从事农用地土壤检测的专门机构，但各个机构缺乏统一的检测标准和规范的检测流程，导致缺乏统一的检测数据。建议设立农用地土壤环境专门监测部门，增加公开性和透明性，提高检测的准确性和真实性。

（三）促进公正司法，着力打击土壤污染违法犯罪

1.完善农用地土壤污染司法鉴定。应尽快完善专家辅助人制度，建立专业性与公信力并存的土壤污染损害鉴定机构，推进司法鉴定标准化，提高土壤司法鉴定的公信力。

2.建立多元司法救济途径。目前，我国的环境纠纷司法救济主要是以行政诉讼、刑事诉讼和民事诉讼为一体的救济途径体系。[4]实践表明，现有的救济途径有效抑制了环境污染和破坏行为，对土壤修复、救济受害人发挥了十分积极的作用。应加强环境损害诉讼方式与非讼方式的有效衔接，建立农用地土壤损害信访制度，拓宽行政处理方式。

3.充分发挥刑事司法职能。自2020年起，两高共发布典型案例65批554例。其中环境资源保护类共计6批94例。根据典型案例可以看出，司法力量在惩处非法排放有毒有害污染物、违法违规存放危险化学品、非法处置危险废物等行为中发挥了重要的作用。

4.践行修复性司法理念。近年来，以修复性司法理念为核心，大庆市用司法手段保护绿水青山。在办案中贯彻恢复性司法理念，主动延伸司法职能，督促案件当事人主动对生态环境进行修复，避免“罪犯服刑，污染依旧”，努力构建“司法+生态修复”的办案模式。