略论国家治理的三个维度

娄 成 彬

(吉林大学 行政学院，长春 130012)

引 言

“治理”已经成为社会科学中最常用的术语之一，广泛地应用于政治发展的研究中。治理“是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理”[1]，包含着各种公共机构或个人管理其共同事务的方式。在大多数情况下，治理往往是通过正式的国家行为和程序产生。当今，政策问题日益复杂，很多国家在治理方面都会面临一定的困难与挑战，政策参与者之间的相互依赖性日益增强。传统单边的自上而下的治理形式正在逐渐被多边治理形式所补充和替代，新兴的现实多元主义倾向于将非政府行为者视为独立的压力团体来争夺对公共政策的影响力，政府则聚集多元需求并将其转化为有效的政策结果和合法的政策产出。

我们正在经历从管理到治理的转变，因此需要更多地关注非正式的团体机构和治理过程。利益相关的行动者在相对制度化的框架内进行协作形成治理网络，并在等级制度的背景下促进自我监管与政策制定。当前的治理网络兼具复杂性和碎片化，衍生出许多新出现的问题并增加了治理的难度。国家的作用在发生变化，社会和经济管理方式也在改变，这促使我们不断地修正实现集体目标的观点和理论。从国家权力配置与运作的不同向度来探讨国家治理的理论逻辑，有助于我们厘清不同的治理模式，进一步深化治理理论并推进国家治理研究。

一、国家治理中的权力运行向度分析

权力是政治学中的一个核心概念，而治理与权力有着深刻的内在联系，探索权力运行的不同方式对于理解治理十分重要。然而，许多治理方法往往忽视了权力的核心作用。方法论上的个人主义和理性选择理论的发展将权力基础研究的兴趣转移了，淡化了政治冲突和权力斗争的作用。治理是在制度化的环境中进行的集体决策，其中众多具有不同目的和资源的行动者不断地参与到政治和权力斗争之中，对政策的产出产生直接或间接的影响。权力存在于众多公共和私人行为者之间的协商互动中，这些行为者的目的是影响集体决策，所以治理过程涉及复杂的权力博弈。“有效的治理必然取决于网络化的治理结构、精细化的治理技巧与专业化的治理技术。”[2]治理中有多个行动者和组织参与在各级政府中，其中涉及各方复杂的相互关系，难以通过任何单一的政府或组织进行管理，所以治理包含了多个维度。掌握治理中的权力特征，对于理解政策领域的相互影响以及传统政府治理形式在内的社会政治背景十分重要。

国家治理中有纵向和横向分权的维度，也包含复杂的、纵横交错的互动权力结构。纵向的权力关系主要是央地关系以及地方各层级之间的关系。一个国家纵向权力配置模式的选择受政治、经济、文化、地理、民族等因素的影响。“如何形成权界清晰、分工合理、运转有效的纵向权力配置体系，是建立现代国家治理体系、提高国家治理能力的重大现实问题。”[3]横向权力关系主要是国家与社会、国家与公民以及行政、立法、司法等相互关系。“相比于纵向权力关系，横向权力关系存在更大程度的政治哲学所言之自然状态属性，因而矛盾与问题也更多。”[4]所以应更多地强调横向权力关系的合作与规制。对权力的最初研究往往与正式政府机构和行为有关，政府、议会、政党通常被称为精英统治的组织，他们掌握着各种资源和权力，直接影响公共决策的全过程。治理通常被描述为一个实用的解决问题的过程，甚至可以被视为一种特殊的权力作用形式，旨在塑造与规范行动者。

国家治理中充斥着政治冲突和权力斗争，而互动治理的安排旨在寻求消除彼此不可调和的矛盾和斗争。治理网络的研究认识到政治冲突、资源不对称和权力博弈的存在，资源相互依赖和新兴的制度规则倾向于将利益相关方整合在一个共同的框架内，并使各方接受普遍的规则。在关于具体决策制定和执行的矛盾与冲突中权力行使比较频繁，社会和政治行动者积极参与到互动治理领域中，寻求影响集体决策以追求自身利益。分析互动治理领域参与者的关系结构需要考虑不同角色在系统中的权力关系，治理中的权力运行直接影响社会和政治环境，以及塑造各级政府的决定。社会和政治行动者在互动治理领域的权力关系是对传统权力运行观点的重要补充，互动治理的权力既包括联合行动和社会监管能力，也包括影响政府决策和监管的能力。不同国家对特定治理策略的选择、制定和实现各有不同，如中西政体与政道政治分析的异同。“西方哲人考虑最多的是政体或政治的形式，而中国的历代先哲则专注于政治体制运作的目标与途径。”[5]西方学者热衷于“现代民主国家的制度性规则和实践运作方式的探讨，分析不同制度类型国家在公共政策领域的治理绩效”[6]。而就我国的国家治理而言，需要明晰政府权力运作的具体情境，以我国的“治理实践和权力结构为前提和中心，既要从纵向上分析因条条关系而产生的层级性治理问题，又要从横向上研究因政府与社会的共生而产生的社会治理问题”[7]。在全球经济治理领域中，“西方模式与中国模式将在‘互动’的过程中不断发生‘磨合’，而且互动的领域将不断扩大，从传统领域向新兴领域拓展，西方模式与中国模式‘互动’与‘磨合’并存的趋势将在很长一个时期内存在。”[8]

互动治理领域往往是多层、异质和复杂的，我们需要分析和评估它对社会和经济管理的影响。政府拥有大量的资源，可以应用特定的资金计划，提供资源并创造经济激励措施。通常情况下，政府有权召集与政策相关公共和私人行动者，能够在各种治理领域通过协商互动来行使权力，建立或援引一个特定的互动治理过程的政治和话语框架，动员和指导互动式的治理来实现自己的目标。政府也可以通过改变互动领域政策的整体架构来行使治理的权力，通过激励、搁置、整合或分割“竞技场”，防止过于广泛和复杂的政策议程造成冲突和障碍。治理领域中的多个行动者之间的权力运行也提醒我们注意权力行使的局限性与可用的权力策略，认识治理过程中权力支配的特点与掌握不同治理领域影响权力关系的各种因素，有助于明晰互动治理中权力分配的形式，从而塑造和影响治理的过程和结果。

二、以国家为中心的纵向治理维度

国家掌握着权力和资源，各机构拥有政治权力和控制权，以国家为中心的治理模式往往侧重于垂直方向上各机构之间的相互作用。传统的纵向治理形式依赖于自上而下实施权威，中央政府和地方政府之间关系的分析在很大程度上侧重于正式的宪法授权方面。纵向治理可以是中央政府与地方政府的上下互动的过程，同时也可以指城市与社区组织或非正式网络之间的垂直方向的关系。在纵向治理中，通常是调节地方政府与中央政府之间的互动关系，特定的垂直治理形式经常由不同层面的政治机构组成，定义治理过程的规则保证社会行动者参与国家活动。传统的纵向治理通常侧重于机构之间的正式层面的关系，关于政策制定和实施的描述也都是基于自上而下的单边互动模型，政策理念和资源在制度体系中上下流动，但有时也会绕过特定层面。

纵向治理中的一种更具互动式的方式是多层级的治理，因为它包含更广泛的参与群体，开放了机构之间的层级互动关系。等级制度明确下属机构遵循上级的指令和决策，事实上机构之间经常进行协商和互动，政策也经常以自下而上的方式演变。国家行政中心和地方政府之间有各自的任务和职能划分，更具体的安排有所不同，反映了一个国家纵向权力分配的性质。这些安排定义了国家机构的正式角色以及这些角色之间的相互关系，一个重要方面是各级机构之间管辖权的重叠程度。在不同的背景下，各级政策部门在任务和管辖权方面的重叠程度表现出实质性的差异。当中央政府和地方政府在某一特定政策领域有明显的重叠时，那么地方政府就不会有较大的自由裁量权。在地方自治有限的背景下，高度重叠的管辖权减少了城市的自治水平，可能会影响它们的纵向治理，地方政府在治理中所需的自由裁量权方面的缺失一定程度上限制了他们参与治理的能力。在地方自治权较强的情况下，地方政府对其资源和服务有一定程度的控制不那么受规则的约束，所以治理能力可能更强。它们可以独立决定在哪些政策部门创建新的治理形式，在这种类型的系统中更能吸引更多的合作伙伴。

多层级的治理往往是包括至少两个层面上的行动者和机构的治理过程，行动者的行动范围在不同层次结构交互治理，很多主要问题常常会在更高的层面得到解决。任何特定层面的治理都需要考虑各机构受到制度安排限制的程度，行为者在不同机构层面进行互动，所以治理的嵌入与各个级别的机构都有很大关联。在某种程度上，多层级的治理过程中所涉及级别的数量往往不能预先确定，多个机构参与的治理过程也意味着很难预测其中所涉及的级别数量。作为一种垂直组织起来的过程，它的特征也在间隔层面的行为者之间直接发生相互作用，从而模糊了传统政府间关系中管辖权、从属和控制的特点。

从政府间关系的角度来看，多层级治理的重点是处理的问题和程序，在政治和行政权威方面与传统的政府间关系形成了鲜明的对比。“纵向间政府的职权划分、上下级关系以及是否拥有地方自治权力等，都会影响政府对社会的介入方式，并最终影响社会的治理格局。”[9]宪法为中央和地方机构之间的关系设定了规则，强调了政治制度的正式结构，而政府间的关系也随着政治议程的变化和各级机构在解决社会问题方面所扮演的角色不断变化。关于我国当代央地关系的分析与讨论，也“常常陷于制度、文本规定与实践、行动之间的冲突与矛盾之中”[10]。以往政府间关系视角的纵向治理强调了不同层次机构之间正式宪法授权的关系，而日益增加的社会复杂性和地方政府的专业化，则意味着自上而下的政策指导模式面临来自下面的阻力越来越大，纵向治理的实践也正变得越来越交互化。

三、多机构联合的横向治理维度

横向治理是在治理网络中纵向治理层级中的水平治理维度，更广义的理解也可以是国家机构与非国家机构横向的联合治理。横向治理往往是由有凝聚力的政治中心在政策执行过程中指导和协调附属组织的行动或多机构的横向联合治理。一般居于中心地位的行为体具有整合这些角色所必需的内部凝聚力，并有能力有效地调节各方行为，而权力和资源也会导向这个政治中心。治理的现实世界充满了复杂性，一些挑战来自社会或国家内部行政体制改革。“在国家和社会的互动关系中，国家与社会是相互制约的。基础性权力是双向的，政治权力不仅是国家对社会的外向辐射，公民社会对国家的内向辐射也是极其重要的。”[11]多层级治理在纵向和横向上重新定义了传统政治中心的角色，由很多外力驱动下横向治理向情境化互动发展。在治理的横向层面上，人们普遍关注通过创建自主执行机构将政策与运营分开，协调联动是横向维度的治理模式。基于多层治理体系不同层级的创新和实践会得到更多的推广和支持，“针对低层级的试验、创新和最佳实践，高层级的政治引领能有效地对其加以拓展和推广。如果较高层级起到了引领作用，为低层级提供一些调整性的金融支持或信息支持，那么就可以在低层强化自身的模范角色，并在同一级中产生横向的经验学习、合作或竞争。”[12]

新公共管理的行政改革运动旨在将政策制定与执行分离，在公共行政体系内引入市场竞争机制和功能。市场不仅在私有化、外包和伙伴关系方面得到广泛利用，而且还引入公共部门作为一种资源分配机制。提供公共服务的非政府组织激增对网络和伙伴关系产生了新的需求，这些网络和伙伴关系可以影响市场的规则。新公共管理也带来了新的互动形式，公共管理机构与其他机构建立网络，交换经验、意见和资源以降低交易成本，避免过度竞争。政策制定者和执行者之间传统的激烈竞争在某种程度上得到了缓和，但是也形成了公共性价值与市场之间的紧张关系。公共行政机构的非政治化会对其治理角色产生影响，因为公共行政与市场相比有一些公平性和合法性等与民主价值相关的方面。市场化和代理的共同作用可能会削弱核心执行力，广泛采用新的伙伴关系模式也会产生失调，这些变化会造成政治的扩散。政府以协调和问责为代价购买公共服务提供效益的同时，也应该意识到公共权力的扩散将导致的一些问题，需要重新平衡体系建立新的监管和服务模式。

治理中充满了各个行动者参与的复杂过程，在纵向与横向治理之间进行严格的区分也不是一件容易的事，治理正变得越来越相互影响。“府际关系是一项复杂的系统工程，既包括纵向府际关系也包括横向府际关系……政府机制的适应性和有效性在很大程度上主要维系于不同层级的政府及其部门之间以及同一层级政府之间的协调关系。如果说纵向府际关系关注的是资源整合，那么横向府际关系则倾向于政府之间的协同合作。”[13]横向治理并非是一个清晰的线性过程，而是各行动者之间不断协商持续对话的过程，在这个过程中政策对象和决策者之间的区别变得模糊。治理中各机构也并不是十分单一，而是复杂的多组织体系，不断变化的权力和资源为行动者获取资源影响政策提供了新的形式，其中每个组织都有自己的外部环境和关系。各治理主体要适应和协调政策思想和法律法规之间的紧张关系，避免一些组织忽视监管存在违规行为，因此很多治理角色需要重新审视。

四、多元主体协作的互动治理维度

互动治理是“一个复杂的过程，具有不同利益的多个社会和政治行动者在这个过程中相互作用，通过动员、交流和部署一系列理念、规则和资源来制定、促进和实现共同目标”[14]。互动治理与传统治理形式有着非常不同的路径，致力于多元主体共同治理的方式，关注引导经济和社会。各行为体在不同层次之间纵横交错，国家在互动式治理中是决策的几个参与者之一，政府虽参与管理但不指挥和控制。虽然很多的治理模式都体现了某种形式的交互性，但互动治理提供了一种互动的非正式性和情境化视角来理解政策和制度。“就国家治理体系中国家、市场和社会的关系而言，互动式治理新范式的兴起，超越了发展政治学、发展社会学和公共管理学中既有的新自由主义、新国家主义和新社群主义旧范式，为政治理论和社会理论的发展开辟了新的空间。”[15]

互动式治理的决策通过互动过程做出，与传统的以国家为中心的治理形式不同。没有一个单一的行动者能够单独解释当代的治理问题，政府也不应被视为治理中唯一重要的行动者，以政府为倾向性的传统单中心治理形式逐渐演变成多中心的互动治理形式。互动治理中涉及的个人和团体比较广泛且拥有一定的自主权，其试图找寻解决政策问题的最好方法，提供一种更有效和民主的治理方式。互动治理组织间的关系并非以指挥和控制为特征，他们有共同的信念、相互依赖并通力合作。互动治理是多个参与者的参与协调过程，其存在于同一制度层面或不同制度层面。在更复杂的互动治理过程中，纵向和横向维度同时存在，共同塑造了治理的过程和结果。

我们对治理的思考在很大程度上受到垂直和水平制度关系模式的影响，这两个维度固然很重要，但是互动治理赋予了行动者不同的角色和资源，多层面的相互作用并没有严格的层次结构之分，这也揭示了正式或非正式互动的复杂模式，提供了更多的交互治理手段。互动治理领域并不是行动者争夺价值的权威分配，而是强调通过务实的管理和互动协作来解决实际问题，倾向于对各组织开放，以使行动者之间持续对话。一个互动式的政策过程应倾向于更加符合规范，并使实施过程更加平稳。在一个高度复杂的治理网络中，互动治理通过纳入所有利益相关者来增强合法性，其决策过程也能够达到普遍的公正和透明。

结 语

治理本身也有一些难以克服的局限，存在着失效的可能，事实上，其只是弥补了国家和市场协调手段的不足。通过对权力运行向度的分析我们可以深入探索权力和治理之间的相互关系，明晰治理在不同维度上的发展趋势，根据治理领域中行动者之间的权力关系评估和改善国家治理安排，塑造治理方式。纵向治理是以国家为中心的治理模式，侧重于政治机构之间垂直方向上的相互作用。在纵向治理中，各级机构之间日益发展为一种持续对话和劳动分工的模式，更多地突出相互依赖而非命令和控制。横向治理往往由一个强大且有凝聚力的政治中心指导和协调附属组织采取行动，是多机构在水平维度上的联合治理模式。在横向治理中，经常通过非正式的横向互动来协调解决问题，实现政策目标。治理中不同向度的权力运行也会形成互动的治理维度。互动治理中各行为体在不同层次之间纵横交错，展示出极其复杂的现实关系，也塑造了多元主体共同治理的模式。纵向治理与横向治理倾向于指导和协调公共和私人行动者之间的协作，而互动治理则更多地关注动员和协调利益相关者的行动。治理涉及复杂的伙伴关系和网络形式，需要根据不同的治理问题采取相应的治理模式。为了发挥不同治理模式的作用，治理所涉及的结构和程序都需要在不断的制度化中加以完善，以发展建立共同的治理价值观，并在治理过程中努力探寻更加合理有效的治理方略，实现善治。