虚假诉讼检察监督的类型化建构*

冯煜清 王继明

（东南大学法学院，江苏 南京 211189）

一、虚假诉讼检察监督的制度意义与实践问题

虚假诉讼是指，“当事人本没有正当的理由和根据，而采用虚构诉讼主体、法律事实，或者隐瞒证据、伪造证据等手段，提起并参加民事诉讼，致使法院作出错误裁判，以达到损害其他民事主体合法权益目的的违法行为”，[1]广义上还包括不以诉讼程序为纠纷解决手段、借用谋略、策略将对方拖入诉讼等情况。①可比鉴《美国联邦民事诉讼规则》第11条轻率诉讼(Frivolous Suits)，“原告起诉时，明知己方的事实依据在客观上(或实际上)完全不符合一方所主张的法律理据对事实的本质要求，或者原告起诉时并未展开合理的调查，一旦展开合理调查就会出现前述状况。”虚假诉讼以“虚假行为”“主观故意”为主要特征，对司法秩序、司法权威和司法公信力产生损害。[2]

早在2008年，最高人民检察院就要求依法对损害国家利益、公共利益、案外人利益的虚假诉讼案件加强法律监督。近年来，虚假诉讼治理愈发受到国家重视。2018年，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》对虚假诉讼犯罪行为的界定、定罪量刑标准、数罪竞合的处罚原则、刑事政策的把握、地域管辖的确定等方面做出了细化规定。在此基础上，2021年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发了《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》（以下称《虚假诉讼惩治意见》），进一步提出建立健全虚假诉讼犯罪惩治配合协作和程序衔接机制、加强虚假诉讼犯罪惩治工作等要求。

当前，虚假诉讼监察监督已成为反贪反渎职能划转分流（亦被称为“两反转隶”）后，检察机关强化自身职权的一个“新增长点”，受到高度重视。2015年始，最高人民检察院部署开展民事虚假诉讼专项监督工作，重点针对民间借贷、以物抵债、企业破产等领域为获取非法利益而虚构事实打“假官司”的问题，重点监督中介服务机构“居间造假”和涉案人员众多的“违规性造假”。自此，我国各级检察机关虚假诉讼监督工作全局、全面铺开，案件数量逐年递增。从2015年向人民法院提出抗诉或再审检察建议1401件，至2020年达到峰值10,090件，直至2021年才有所回落，同比下降12.6%，纠正“假官司”8816件。[3]

既有司法实践表明，检察机关开展的监督工作有力地打击了虚假诉讼行为，维护了司法权威，保护了公共利益和人民群众的合法权益。可以说，检察机关已成为当前虚假诉讼治理体系中的支柱，发挥着不可替代的作用。

然而，在虚假诉讼检察监督工作全面推进的同时，部分地区的司法实践也出现了一些问题，需要梳理与研究。

第一，在虚假诉讼监督过程中，检察机关对自身的程序定位和作用尚不明确。部分地区的虚假诉讼监督工作表现出检察机关一家主导的单极化效应。据报道，在河南省某市，为克服基层法院就民事虚假诉讼案件办案力量不足、同级监督阻力大等问题，检察机关多次派员进行“现场指导”，积极敦促法官“诚心接受再审检察建议”。[4]如此用语，体现出当地的司法权和检察权的平衡已在一定程度上被打破。

第二，监督程序的启动条件和方式五花八门，各式“创新”突破程序法限制。相较于两反转隶前民事检察监督工作秉持的被动性和谦抑性传统，在部分地区的虚假诉讼监督中，检察院出于业绩考核、职权扩张等行政压力，更倾向于对虚假诉讼进行主动发掘和强制介入。以河北省为例，2020年人民检察院主动介入、摸排线索查明虚假诉讼案件数量鉴前年同比增长近10倍。[5]为发掘虚假诉讼线索，检察官除了审查案件卷宗外，往往会主动调取相关证据材料、询问当事人或者案外人，或主动委托鉴定，很少以利害关系人的申请作为启动依据。在山东某企业涉嫌虚假诉讼案中，检察官仅仅在闲谈中了解到另案刑事案件疑似存在虚假诉讼线索，便立即成立工作小组，主动调取刑事侦查部门和法院所掌握的相关书证与证人证言，并向另案证人询问有关情况。[6]此外，浙江、广东等地区的部分检察院还尝试用信息化手段发现虚假诉讼监督线索，运用大数据技术对海量裁判文书进行智能审查和筛选，主动挖掘虚假诉讼案件的线索。利用新的技术科学地办案固然值得肯定，但厘清权责与程序界线仍然十分必要。

第三，办案流程缺乏体系化的程序规则，各地各行其是。在案件办理过程中，部分地区的虚假诉讼检察监督工作表现出一定的行政化色彩。例如，有的地区开展了专项监督活动集中办案，“严打”式的办案机制导致虚假诉讼检察监督权发生异化。2021年，齐齐哈尔市检察机关针对农村“三资”虚假诉讼开展专项检察活动，自发对近5年涉及农村“三资”纠纷诉讼案件进行调卷审查；同年，牡丹江市林口县检察院抽调业务骨干成立专案组，集中整顿以住房公积金为执行标的的调解案件，对其中存在约定管辖、立案后快速结案、只有借款凭证无转账证据的，直接启动监督程序。[7]此外，还有检察官提出，民事检察部门只要认为调查收集的证据足以动摇原判决就可以提出再审检察建议；[8]亦有学者提出，调查核查权的询问范围由当事人、案外人扩大到主审法官以及相关部门，必要时可以通过相关机构查询案件的关联信息。[9]可以说，实践中各地做法不一，问题丛生。

第四，一刀切的权力配置导致检察机关在部分需要强力介入的重大案件中举步维艰。民事检察部门在办案中没有强制权，在一些重大案件中，对于重要线索和信息的获取只能寄希望于其他办案部门的协同配合，缺乏独立推进案件调查的能力。例如，在上文所述之山东某企业涉嫌虚假诉讼案中，检察官通过闲谈了解到另一起刑事案件中疑似存在虚假诉讼线索，遂数次向涉案人员田某询问其名下企业的诉讼情况，田某拒不回答，转而询问作为该案证人的企业财务经理时，对方也一问三不知，案件一度陷入僵局。最终在另案刑事侦查人员的协助下，检察机关才获得了田某与财务经理的证言。[6]

造成上述问题的原因，固然有检察官经验不足、人力资源受限、行政干预等制度执行的过程因素，但归根结底，是虚假诉讼检察监督的制度设计对虚假诉讼之复杂性预估不足，导致制度设计和实践需求不匹配所致。换言之，现有检察监督制度将虚假诉讼视为一类同质化的监督对象，忽视了虚假诉讼概念下纠纷的差异性，缺乏面向不同类型虚假诉讼的多元化监督程序，导致检察机关不得不根据不同类型案件的监督需求突破程序限制或创设新的程序，造成了实践上中的不一致。

虚假诉讼作为一个学理概念，在司法实践中表现为多种截然不同的诉讼形态，很难用同一种监督模式进行有效的治理。

实践中，检察机关倾向于按照案由或案件事实对虚假诉讼进行分类，并在一定时期适用某一种监督机制集中治理特定类型的虚假诉讼。[10]然而这种分类监督的方式行政化色彩浓厚，很难保障监督程序的正当性。亦有检察院在此基础上将虚假诉讼进一步分为三种类型：一是单方实施的虚假诉讼行为，如“套路贷型”虚假诉讼；①在“套路贷”虚假诉讼中，放贷人伪造虚高利息的借款合同和银行流水进行虚假诉讼，借民事合同纠纷诉讼之名榨取高额利息。例如，王某等人放贷时让借款人签订翻倍借条并扣除偷月利息，催账时故意采取伤害、随吃同住等手段逼债，或以翻倍借条、虚假银行流水和证人证言为证据，向法院提起民事诉讼，均获得胜诉。案件信息系访谈所得。二是当事人双方合谋的虚假诉讼，也包括一人分饰原、被告两方的情形，如“农民工讨薪型”虚假诉讼；②根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》，农民工工资有优先受偿权。在“农民工讨薪型”虚假诉讼中，企业利用虚构的农民工劳务合同，策动农民工与被冻结资产的公司进行虚假诉讼，将冻结财产以依法优先受偿的农民工工资的形式转移。在鄢某等人与某公司劳务合同纠纷案中，该公司因涉诉银行账户被法院冻结，致使其无法将69万元的合同款项按挂靠协议支付给挂靠方，遂与挂靠方恶意串通，利用农民工劳务工资的优先受偿性，虚构该公司拖欠17人劳务工资69万元的事实进行虚假诉讼。案件信息系访谈所得。三是当事人与法官合谋的虚假诉讼，多见于“调解型”虚假诉讼。③在调解型虚假诉讼中，当事人与法官合谋，利用调解程序对于事实认定和法律适用较为松弛的特点，违法达成调解协议，损害案外人的合法权益。例如，在银某等人与某学校、某公司建设工程价款优先受偿纠纷案中，双方通过虚构涉案工程项目负责人、垫付人工工资和材料款的事实，请求以涉案房屋抵偿垫资，并向法院提交了伪造的《债务抵偿合同》《建设工程承包合同》等材料。起诉当日，双方即达成调解，确认了以房抵债的事实。案件信息系访谈所得。上述分类揭示了不同虚假诉讼案件的程序特征，但是对于解决“如何构建类型化的监督机制”这一核心问题的意义相对有限。

可见，当前的民事检察监督理论与制度设计已不能完全满足新时代虚假诉讼检察监督工作的需要，导致检察机关在司法实践中陷入困境。因此，有必要对虚假诉讼检察监督制度进行涵盖理论与制度实践的类型化建构，以期为新时代民事检察工作的发展和创新提供参考。

二、虚假诉讼检察监督类型化的法理基础

对虚假诉讼检察监督进行类型化建构，其法理基础主要体现在两方面：一是从程序原理看，虚假诉讼检察监督是对法院审判权的修复和对诉讼结构的补全，不同程序结构的虚假诉讼，其监督原理亦不相同，故而有必要对其进行类型化建构；二是从权力属性上看，虚假诉讼检察监督权兼具司法权和行政权面向，在不同类型虚假诉讼的检察监督中遵循截然不同的权力逻辑，使得虚假诉讼检察监督权的差异化行使具有正当性。

（一）虚假诉讼检察监督的程序原理

虚假诉讼检察监督的程序构造，其核心是民事检察权和法院审判权的关系。民事检察权与法院审判权是平行关系、上下等级关系还是相互制约关系，实务界存在较大争议。[11]在刑事诉讼中，检察机关的强职权性已被司法实践认可，检察机关处于法院的平行地位上，并对法院审判权形成客观上的限制和制约。①大量研究显示，法院极少推翻检察机关的公诉意见。此外，认罪认罚制度亦被学者认为是检察权对审判权的限制。然而，基于民事诉讼法中的处分原则和平等原则，以及民事审判权的独立性和安定性考量，在民事司法中显然不宜套用刑事司法中的权力关系。当前虚假诉讼检察监督权的运行在一定程度上处于失范状态，受到检察机关寻求业务增长点的行政驱动，面临盲目扩张风险，难免与法院民事司法权产生张力。但从本质上说，虚假诉讼检察监督权与法院审判权并不矛盾，也不应凌驾于法院审判权之上。二者的关系可从以下两个方面加以理解。

其一，虚假诉讼检察监督权是对法院审判权的修复。现代民事诉讼理念倡导当事人意思自治、自我决定、自我负责的理念，将民事诉讼视为私人之间的竞技场，法院仅充当裁判者的角色。与此同时，以辩论主义和处分权主义为核心的民事程序构造重心在于防范法院审判权的滥用，以致对当事人的虚假竞技行为存在忽视。但值得注意的是，虚假诉讼的成因在于既判力相对性、生效判决导致物权变动等制度的留白和泛用，而非当事人主义改革限制法官职权之过。[12]诉讼是法院的司法权和当事人的诉权共同发挥作用的结果和表现，通过民事检察监督治理虚假诉讼问题好比“借之东风”，而非过分依赖甚至否定改革之成效。虚假诉讼检察监督的主旨不是替代法院作出决策，也不是将其作为边缘化的第三者“束之高阁”，而是修复司法决策机制的“漏洞”。在虚假诉讼的治理逻辑中，民事检察权介入的基本逻辑是对法院审判权的补充和完善，而非审查或替代。换言之，虚假诉讼的治理应以司法程序的自我纠正机制为主导，通过强化法官在疑似虚假诉讼中的职权介入以及案外人参与的机制实现“程序自救”，如借鉴日本诈害防止参加制度，②根据日本法，对于疑似存在恶意串通、损害他人合法权益的案件，由法院通知可能受到侵害的案外人参加诉讼，以赋予其程序保障，捍卫实体权益，参见肖建华．主参加诉讼的诈害防止功能[J]．法学杂志，2000(5)：30-31；邱星美．论诈害案外人恶意诉讼之程序法规制[J]．法律科学，2005(3)：102-108．又或德国法诉讼判决制度等方式予以补充。③根据德国法，民事诉讼程序中应当审理且判决的对象包括该诉是否具备诉讼要件以及该诉所要求的内容是否妥当；对前者，因诉不合法而驳回的裁判属于诉讼判决，以期在虚假诉讼萌芽之际予以规制，参见罗森贝克，施瓦布，戈特瓦尔德．德国民事诉讼法[M]．李大雪，译．北京：中国法制出版社，2007：380；李文革．虚假诉讼的裁判方式：新修订的《民事诉讼法》第112条评析——以域外经验为借鉴[J]．政治与法律，2013(10)：138-145．检察机关在司法程序不能自我纠正或自我纠正成本过高、难度过大时，承担“打补丁”和“托底”的作用；只要案件不涉及刑事犯罪，那么检察机关查明事实的权力就不应套用刑事诉讼程序中的侦查权，也不宜凌驾于法院调查权之上，而是应当根据法益保护的紧迫性和必要性，行使合理限度的调查核实权。[13]

其二，虚假诉讼检察监督权是对诉讼结构的补全。根据王亚新教授的观点，大陆法系民事诉讼由“对抗”和“判定”两大要素组成。前者是诉讼程序的主体，指双方当事人之间围绕诉讼标的展开的攻击和防御活动；后者是诉讼程序的结果，指的是中立第三方的法官基于双方当事人攻击防御后产生的争议事实作出终局性的判断。两大要素构成“对抗—判定”结构，是民事诉讼程序的基本结构。[14](P50)此外，民事诉讼法律关系作为民事诉讼基本结构的衍生要素，理应具备有序性和统一性。例如，只有先发生原告与人民法院的关系后，才能出现法院与被告的关系。“对抗—判定”的基本结构使若干“面”的诉讼法律关系形成了一个统一的民事诉讼法律关系“束”。司法事实认定就像演奏音乐一样，其不但取决于乐谱，而且还取决于乐器和演奏家。[15](P33)虚假诉讼中的诉讼行为系当事人双方合谋、与法官合谋或单方欺诈的虚假行为，抽离了基本的“对抗”要素，如同失去了“演奏家”，民事诉讼的基本结构坍塌，导致民事诉讼法律关系的有序性和统一性失衡，无法有效应对虚假诉讼。肖建国教授据此提出，民事检察权的介入能够修复坍塌的诉讼程序，再现“对抗—判定”结构。检察机关作为对抗的一方出现，与当事人形成实质化攻防，保障判定结果基于充分对抗后的事实作出。[16]

综合上述两方面不难看出，检察机关监督虚假诉讼的理想方式是作为特殊当事人参与程序，以发现虚假诉讼行为、维护司法秩序为诉讼目标。在疑似虚假诉讼的案件中，可采用等边三角形或四边形架构的程序架构——法院居中裁判，当事人和检察院围绕是否存在虚假诉讼行为进行平等对抗，由此形成审判权居中、当事人诉权和民事检察权互为犄角的等边三角形架构；如存在第三人/案外人，其加入诉讼程序后则形成四边形架构。[16]由此可见，根据虚假诉讼形态之不同，即虚假诉讼是单方实施、当事人双方合谋还是法官与当事人串通，检察权的介入机制也不尽相同。可行的介入机制包括：在诉讼过程中，检察机关可以主动参诉，也可以由法院通知参诉；在诉讼结束后，检察机关可以通过抗诉、检察建议等方式督促法院启动审判监督程序，同样可以形成上述程序构架，但在证明要件事实方面，检察机关应避免滥用监督权、破坏民事诉讼的基本架构。[17]

（二）虚假诉讼检察监督权的属性

上文在程序架构上明确了检察机关介入方式的多样性，但若要求检察机关介入所有疑似虚假诉讼案件，不具有现实的可操作性，这就需要结合虚假诉讼检察监督权的权力逻辑，构建类型化的监督模式。具体来说，权力的行使是严格恪守谦抑性、适度弱化谦抑性标准、还是让位于职权主义，要根据案件所涉及之法益的具体情况作个案分析，其正当性在于虚假诉讼检察监督权的双重权力属性。换言之，虚假诉讼检察监督权在属性上兼具司法权和行政权面向，在不同类型的虚假诉讼中遵循差异化的监督权行使逻辑，使得虚假诉讼检察监督权的差异化行使具有正当性。

从权力性质上看，虚假诉讼检察监督权的性质模糊不清，其根源在于我国学术界和实务界对于民事检察权性质属于司法权还是行政权有长期的理论争议。主流观点认为，民事检察权既不属于司法权，也不属于行政权，而是宪法规定的第三种权力——法律监督权。①《宪法》第134条规定，人民检察院是我国的法律监督机关，另见参考文献[34]。从反贪反渎职能划转分流后检察权的发展趋势和虚假诉讼的治理实践看，虚假诉讼检察监督权确实不宜归入司法权或行政权，而是中国特色的“法律监督权”，兼具行政属性和司法属性。

一方面，虚假诉讼检察监督权表现出较强的行政属性。在西方国家的三权分立架构中，司法权由以法院为代表的司法机关行使，而民事检察权代表国家或政府立场，服务于行政职能，往往被纳入行政权的范畴。以美国为例，美国实行双重法律制度，总统、副总统和联邦政府行政部门行使行政权，总检察长和地方检察官都是联邦官员，因而检察权被认为是行政权。[18]尽管民事检察权外观上与司法权有相似之处，客观上亦涉及司法实践，但其本质是行政权。例如，美国检察官在自己的司法管辖区内享有几乎毫无限制的民事起诉权，代表个人提起诉讼。同时，美国检察官还可以广泛地参与、介入民事诉讼，尤其是在涉及公共利益的保护上，有权随时提起并参与民事诉讼，以保护政府和公众的利益。这些都被归纳为行政责任的一部分。①根据美国《谢尔曼反托拉斯法》第4条和《克莱顿法》第14条的规定，检察官可以依据司法部长的指示，在各自区内提起衡平诉讼，以防止和限制违反法律的行为；《公平住宅法》规定，联邦检察长认为某人或某团队因本法而赋予的权利受到侵害或威胁时，检察长可以直接提起民事诉讼。参见郑人豪．美国的检察制度[J]．当代检察官，2002(5)：30-41．此外，检察机关的身份在民事诉讼中彻底当事人化，既可以作为原告，也可以作为被告。[19](P33-37)又如，美国检察官享有广泛且主动的自由裁量权来启动或终止程序，包括审查、中止和驳回并提供辩诉交易，这些权力超越了一般意义上的司法权范畴。在加拿大，民事检察权的行政权属性更为明显。由于专职检察官不得参加私人诉讼，甚至不能代表省、市进行民事诉讼，必须将时间全部用于本职工作（公诉），因而加拿大有政府官员兼职检察官提起民事诉讼的传统，这种兼职检察官可以在起诉案件时起到填补行政职能空缺、平衡司法权的效果。[20]在法国，检察机关的民事检察职权主要表现为作为公共秩序的代言人介入民事司法，在检察机关发现“损害公共秩序事实”的情况下，可以于民事诉讼的任何阶段以任何身份提起或参与诉讼。②根据《法国新民事诉讼法典》第426条规定，检察院可以了解其认为应当参加诉讼的其他案件，原文如下：Code de procédure civile, Article 426: Le ministère public peut prendre communication de celles des autres affaires dans lesquelles il estime devoir intervenir．介入方式具体包括：其一，以主当事人的身份直接进行民事诉讼，即以原告的身份主动起诉和以被告的身份应诉；其二，以共同诉讼人的身份介入民事诉讼，负责对案件的法律适用提出意见；③根据法国《民事诉讼法》第424条规定，检察官可以向正在进行中的审判活动提供书面意见或者口头意见，参见洛伊克·卡迪耶．法国民事司法法[M]．杨艺宁，译．北京：中国政法大学出版社，2010：128-134．其三，以监督机构身份监督民事审判活动。

我国的虚假诉讼检察监督权属于“法律监督权”，这与西方司法制度中的检察权属性存在根本差异。然而，与西方检察官类似的是，我国检察官作为国家干部，以民事诉讼为杠杆行使社会管理职能，同样具有浓厚的行政色彩。随着现代社会的发展，检察机关对我国社会治理的参与愈发深入，如果否认民事检察权的行政权属性，则显然与社会现实不符，将无法满足社会需要。例如对于危害国家利益、公共利益但又不足以构成犯罪的违法行为，如果仍然依传统范式悉数交由行政机关规制，在加重行政机关社会管理负担的同时，亦是对政府职权的过度扩张。现代检察权的主要职能之一即为保障公民权利，因而由检察机关承担部分职能是一个可行的选择。

进一步来说，由于虚假诉讼是一个综合性的社会问题，对虚假诉讼的监督不是单纯的民事司法问题，亦涉及社会治理的行政职能。此时，权力规制的对象不是对虚假诉讼涉及的公民或法人之特定纠纷以及该纠纷指向的当事人或第三人利益，而是“公益”，包括了公序良俗、社会秩序、体制公信等抽象的制度性利益，以及具象化的国有财产和不特定主体的财产性利益。[21]尽管虚假诉讼不可避免地对司法公信造成损害，但将虚假诉讼笼统地界定为对司法权威的挑战，进而一揽子地归入“公益”问题，则有失偏颇。事实上，并非所有虚假诉讼都对公共利益造成严重侵害；部分虚假诉讼的后果更多地体现在特定自然人和法人的私益层面，对公益的侵害不显著或较轻微。因此，不能一概而论地认定虚假诉讼检察监督权为行政权，只有当虚假诉讼对公共利益造成实质性损害时，该权力的行政面向才会占据主导。

虚假诉讼检察监督权的行政面向强调权力运行的职权性和主动性。一般来说，民事检察权对公益的保护主要有以下两类情形：一是检察机关对危害国家利益、社会公共利益的不法行为向法院提起民事公益诉讼；二是检察机关以保护国家利益、社会公共利益为目的向有关行政机关提出检察建议、向法院提出检察建议或提起抗诉。虚假诉讼监督适用于后一种情形，基于政府对社会的“管理权”而由检察机关代表政府对危害公共利益的不守法行为提交司法进行处置。[22]如果将虚假诉讼视为一个程序问题，检察机关作为法律监督者通过检察建议或抗诉的方式启动再审，仅仅是一种司法机制；而如果将虚假诉讼视为一个涉及公共利益的社会治理问题，则检察机关为保障公共利益督促法院处置虚假诉讼行为，不仅是一种司法机制，也可以视之为检察机关基于其社会管理职能对法院审判活动进行的一种特殊的“行政介入”。此时，基于行政权运行的要求，检察机关有积极作为的义务和正当性。因此，当虚假诉讼严重侵害公共利益时，民事司法的谦抑性让位于行政干预的职权主义。

另一方面，虚假诉讼检察监督权也表现出司法属性，其理论渊源可追溯到苏联司法制度。无论是我国检察制度还是民事诉讼制度，在发展初期都大幅借鉴了苏联的制度设计。根据1936年《苏联宪法》的规定，苏联检察院为苏联最高法律监督机关，苏联总检察长享有最高的法律监督权，行使对各部及其所属机关、个别公务员以及苏联公民是否严守法律之最高检察权。苏联对于法律监督权的范围界定与我国类似，以公权力制约职能为主，亦涉及社会治理职能。其中，作为主导的公权力制约职能主要体现为苏联检察权与生俱来的监督属性。在列宁看来，检察长唯一的职权和必须做的事情只有一件，即确保整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。[23](P325-327)实际上，在苏联和东欧社会主义国家，检察机关是法律监督机关，因此其每项职权都是从监督的角度设计的；即使放在目前的独联体国家中，检察机关的职权和性质仍然并未有太大变化，检察权的具体内容也变化不大。[24]可见，苏联检察权的主要功能是监督法律适用在联邦制苏维埃共和国之内的统一，即贯彻中央制定的法律和司法政策。在此框架下，检察机关是与法院平行、甚至高于法院的司法机关。而社会治理职能主要体现为维护社会公共利益和救济弱势群体。根据《苏联和各加盟共和国民事诉讼纲要》第29条第1款的规定，“检察长从维护国家利益、社会利益或公民权利和法律保障的利益的需要出发，有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段参加诉讼”。[25](P80)根据苏联总检察长的相关命令，民事诉讼中存在检察官必须参与的某几种案件，具体包括：关于请求公民迁出住宅的案件、关于使工人和职工恢复工作的案件以及关于人身损害赔偿的案件。[26](P135)然而，受其公权力制约职能影响，检察机关的角色定位被限定为司法机关，故而苏联检察官参与诉讼的角色不是当事人，而是享有司法权的监督者。相较之下，我国检察机关在设立之初即采取了类似的权力架构，虽然经历了一系列体制机制改革，但权力关系并未发生根本性变革，故民事检察权在本质上具有司法权属性。

虚假诉讼检察监督权的司法属性不仅涉及对司法公信、公序良俗、社会秩序等公共利益的关注，更直接介入私益的保护，即保护当事人和案外人等民事主体的合法权益。民事司法理念要求司法机关在私益保护中尊重当事人处分权，恪守谦抑原则。长期以来，我国民事检察权的行使亦采取了相对消极、被动的态度。但从民事检察权的运行逻辑看，谦抑原则并非一成不变，需要区分权利行使的主旨是救济还是监督。社会成员的私益受损，其对民事检察权介入之期待在于对受损私益的救济，如当事人自身主动放弃获得救济的权利，则检察机关亦不宜强行干涉。而监督是公权力针对公权力实施的行为，虽然可能在客观上实现了私权救济的效果，但主要目的是对公权力进行制约。当监督功能占据主导时，谦抑性主要表现为保障法院独立行使审判权，检察机关的权力行使遵循被动性、滞后性等限制；当救济功能占据主导时，谦抑性主要表现为对权利主体意愿的最大程度的尊重，检察机关更接近于特殊的“当事人”或“代理人”，严格限制对民事纠纷的主动介入。

当虚假诉讼涉及自然人或法人的民事权利义务时，救济和监督功能往往同时存在，为保护当事人或案外人利益而启动公权力对另一公权力进行监督，对于当事人或案外人而言为“救济”，对于公权力双方而言则是“监督”。[22]此时，何者占据主导要看监督的必要性和价值。换言之，如果个案的违法性微弱，或是虽然符合虚假诉讼的形式要件但不具有违反法律强制性规定的实质目的，则监督的必要性不大，法律保障的制度效益亦有限，权利救济功能占据主导。相反，如果个案的违法性较强，甚至当事人与法院合谋以虚假诉讼的形式绕开特定法律规范，审判程序自我纠正较为困难，则需要检察机关作为法院和当事人之外的第三方介入，保障法律实施，此时监督功能占据主导。

三、虚假诉讼检察监督类型化的实践进路

以上关于虚假诉讼检察监督的程序原理和监督权属性的分析表明，虚假诉讼检察监督的类型化建构具有必要性和正当性。已有研究也意识到了这一点，并尝试从程序原理的角度对虚假诉讼进行类型划分。例如，有学者将虚假诉讼分为侵犯案外第三人民事实体权益型与侵犯案外第三人民事程序权力型；[27]亦有学者以第三人撤销之诉的适格原告为切入点，根据虚假诉讼中未参与诉讼的是有独立请求权第三人还是无独立请求权第三人进行分类。[28]但上述分类主要围绕第三人撤销之诉展开，不符合检察监督的分类治理需求。从虚假诉讼程序架构和民事检察权的属性出发，可根据虚假诉讼侵害之法益的不同，将虚假诉讼划分为公益侵害型虚假诉讼、私益侵害型虚假诉讼和政策规避型虚假诉讼，并针对各类诉讼构建相应的检察监督模式。下文将就三类虚假诉讼的检察监督展开详细论述。

（一）公益侵害型虚假诉讼的检察监督

公益侵害型虚假诉讼，是指以侵害国家利益和社会公共利益为主要目的的虚假诉讼行为。在司法实践中，实施此类诉讼行为的当事人主要目的不在于侵占私人财产，而在于非法占有国有资产（包括国家财产以及国有企业的财产）。[29]例如，国有企业负责人与民营企业合伙伪造虚假债务，通过法院调解以国有财产抵偿“债务”；国有企业高管虚构劳动合同关系，教唆“劳动者”依靠劳动报酬优先权的法律优势起诉“用人单位”支付相应价金，从而转移国有资产等等。此外，对抽象公共利益的严重侵害亦属于此类诉讼，如危害国家安全、引发系统性金融风险等相关诉讼行为。在本类虚假诉讼中，实施虚假诉讼的手段随着社会变迁不断更新，难以作为主要评价对象；但侵害法益的范畴相对稳定，故而分类标准具有理论意义和实践指导价值。

需要注意的是，公益是否占据主导地位，其边界具有模糊性，应把握“公有财产性利益”和“重大公共利益”的核心范畴，不能盲目扩大，尤其对于公序良俗、社会秩序等抽象公共利益要作限缩解释。例如，有学者认为，中国式“假离婚”和虚假的“分家析产”增加了社会不安定因素，扰乱了正常的社会管理秩序，属于侵害公益的虚假诉讼。[29]这一观点是值得商榷的。相关司法实践表明，中国式“假离婚”型虚假诉讼在一般情况下主要指向离婚案件当事人的个人私益，只有在特殊情况下才会和公共利益建立联系，对“公有财产性利益”和“重大公共利益”产生侵害，这主要是由虚假诉讼行为的目的决定的。在王某、胡某涉虚假诉讼一案中，为达到逃避债务、转移夫妻共同财产的目的，王某捏造夫妻感情破裂的理由向阳新县人民法院起诉离婚，并在调解协议中将夫妻二人名下的3套房产全部归妻子胡某一人所有，致使王某的债权人在申请强制执行后，法院以无财产可供执行为由终结执行程序。[30]该案属于“假离婚”案件中的常见情形，当事人的虚假诉讼行为侵害的主要法益是债主们的债权实现力，而非司法秩序或政策规则的社会管领力。在该案中，王某的行为目的决定了虚假诉讼侵害的更多是私益而非公益。与之形成鲜明对比的是安徽省含山县招商局原局长吴某涉虚假诉讼一案。该案中，吴某通过与妻子假离婚，将其挪用的公款、贪污受贿所得的购物卡以及金银首饰转移至妻子名下，致使巨额国有财产流失，严重违反党纪国法。[31]其虽然也采用了“假离婚”的形式，但侵害的主要法益是公共利益，属于“假离婚”案件的特殊情形。在司法实践中，检察机关对上述两类案件均采取了职权介入的监督模式，究其原因，在于中国式“假离婚”往往具有逃避政策管理的目的（如通过假离婚规避房屋限购政策），对社会管理、伦理价值影响显著，容易引起检察机关的警觉。然而。从公共利益识别的角度看，二者在监督手段上不宜一概而论。这也进一步说明，对于虚假诉讼的监督，需要由其行为目的和损害结果探究侵害法益的本质，而不能将虚假诉讼一概认定为对公共利益的侵害。

当前的中国社会存在多元化的价值观，与特定时间、特定背景下的社会秩序、公序良俗相悖的诉讼行为，除非具有普遍认同且较为严重的违法性，否则不宜纳入公益侵害型虚假诉讼的评价范畴，且完全可以通过常规行政手段规制。事实上，以“假离婚”为代表的一系列虚假诉讼在很大程度上是社会财富分配不均、房价过高、传统家庭组织形式被破坏等社会问题的产物，不能简单地以是否影响社会秩序加以评价。此外，虚假诉讼必然侵害司法秩序，后者亦属于公共利益的范畴，但不同虚假诉讼对司法秩序的侵害力度及其社会影响是截然不同的，不能仅因为侵害司法秩序就将所有虚假诉讼一概纳入公益侵害型的范畴，还要看侵害的严重程度而论。事实上，涉及“公有财产性利益”和“重大公共利益”的虚假诉讼，其社会影响相比于限于私人间的虚假诉讼往往要恶劣得多，对司法秩序的侵害也更为严重。例如，在广厦公司涉嫌虚假诉讼一案中，公司法定代表人在以私人账户超额收取甘肃六建工程款后，再次捏造事实、伪造证据材料，以公司名义起诉主张甘肃六建支付工程款。在兰州市检察机关主动依职权启动检察监督后，办案人员走访案涉地点、调查核实证据情况，最终在庭审充分举示证据，揭露了广厦公司通过虚假诉讼侵吞甘肃六建巨额国有财产的行为，为甘肃六建挽回巨额损失，避免了国有资产严重流失。[32]此类案件无论是社会影响力还是涉案金额，一般都要高于非公益侵害型的虚假诉讼。

就检察权的运行逻辑而言，公益侵害型虚假诉讼的检察监督更多地体现了民事检察权的行政权属性，故应遵循能动性和预防性的权力逻辑。这与当前虚假诉讼检察监督的主流实践理念基本一致。所谓能动性，是指虚假诉讼的线索发现和监督程序的启动不以当事人或利害关系人的申诉为依据，强调检察机关发掘线索的自发性和主动启动监督程序的职权性。所谓预防性，是指检察机关可以在虚假诉讼案件的全流程、任意阶段介入，无需等待判决生效或损害实际发生，从而及时保障公共利益，避免不可逆的损害。在权力行使的手段上，虽然强调能动性和预防性，但要注意手段与受侵害之法益应符合比例原则。在涉及重大公共利益的领域，可适用大数据筛查等更加前沿、主动性更强的技术手段；仅涉及一般公益的案件，则应相对保守，避免对法院审判权的不当干预。

在介入方式上，检察机关面对公益侵害型虚假诉讼，应突破传统民事检察监督的被动和谦抑惯性，强化介入的主动性、职权性和预防性。公共利益的损害往往难以填补，一旦发生可能“覆水难收”。因此，对于公益侵害型虚假诉讼的处理，可以借鉴法国、德国等国家检察权司法化的经验。在检察机关发现有损害公共利益的虚假诉讼行为存在时，可根据法律授权或对认为需要参与的民事案件主动参诉，以事中监督为主，从而将规制手段前置以实现预防效果。此外，为了避免检察机关未及时介入从而使预防效果实现之不能，法院有通知的义务。其中值得注意的是，检察机关参与后的身份地位须予以明确，具体包括：其一，以当事人的身份参与诉讼。在当事人恶意交互串通或单方与法官串通的情况下，通过“对抗”姿态出现，恢复民事诉讼的三边或四边关系。该种姿态下应当赋予检察机关相应的诉讼权利，并承担一定的诉讼风险，一方面避免检察官受权限之囹圄，而仅仅发挥类似审案法官的作用，另一方面防止检察官职权范围过度扩张从而导致介入泛滥现象的出现。在加强检察官作为当事人直接进行民事诉讼机制的同时，应当警惕检察官是否会以公益名义过分干预私人诉权的副作用产生。其二，以监督机构身份介入成为“法庭之友”。“法庭之友”的主要功能在于协助法官识别辨认虚假诉讼行为存在与否，以免有所疏忽。此时检察官并不具有当事人的身份，而类似于一名提供法律意见的专家辅助人，就当事人之间是否存在虚假诉讼行为向法官提供意见，以保证司法秩序的稳定和权威。

（二）私益侵害型虚假诉讼的检察监督

私益侵害型虚假诉讼，是指以侵害特定自然人、法人或非法人组织的合法权益为目的的虚假诉讼行为。此类行为虽然也侵害诉讼秩序等公共利益，但程度不严重，更多地影响个体的民事权益。私益侵害型虚假诉讼的核心范畴主要涉及两类法益：一是案件当事人的民事权益，二是第三人（案外人）的民事权益。其中，前者主要表现为部分当事人之间串通侵害其他当事人的情形；后者主要表现为对不知情案外人的侵害，即未参加诉讼的民事主体在裁判生效后认为虚假诉讼裁判侵害其合法权益。例如，必要共同诉讼一方当事人中的部分成员与对方串通，或有第三人参与的诉讼中任意两方当事人结成“临时同盟”侵害第三方合法权益。此分类下的虚假诉讼并非完全不涉及公共利益——毕竟，虚假诉讼不可避免地对司法权威和程序正义等抽象公共利益产生损害。但是相较于公益侵害型虚假诉讼，私益侵害型虚假诉讼的主要矛盾在于法律实施的保障，以及附带的民事权利救济问题，故而民事检察权的司法权属性在此类案件中更为突出。由于私益侵害型虚假诉讼需要对私益产生实质侵害，具有较强的违法性，民事检察权的运行更多地体现出“监督”而非“救济”功能。

从司法权的特征出发，私益侵害型虚假诉讼的检察监督应遵循被动性和滞后性的权力逻辑。所谓被动性，是指检察权的启动原则上依托于权利主体的唤醒，并在运行过程中尊重法院审判权的核心地位。民事诉讼程序的目的一方面在于谋求双方当事人的实质性对等化，另一方面在于对当事人基于各自的作用分担规则来展开诉讼的讨论或对话予以保障。[33](P227)结合前文对民事检察权的“监督”和“救济”功能的阐述可以看出，在私益侵害型虚假诉讼案件中，检察机关启动虚假诉讼检察监督权的动因在于其本身应当承担的制约公权力和保障法律实施的职能，尽管附带地实现了“救济”效果，但不应主动帮助或偏袒任何一方当事人。

权力运行的被动性保障了检察权在民事诉讼中的中立性。具体来说，被动性的权力逻辑要求民事检察权的启动依赖于相关人的申诉。根据《虚假诉讼惩治意见》第2条的规定，虚假诉讼既有行为人单方提起的，也可能缘自行为人与他人恶意串通。对于“单方侵害型”虚假诉讼，有权启动检察监督的相关人应当解释为当事人、利害关系人和案外人；对于“恶意串通型”虚假诉讼，相关人范围则缩小为利害关系人和案外人。在相关人向检察机关提起申诉之前，检察监督职权并未启动，检察机关游离于诉讼结构之外，不属于法院、当事人任何一方；在检察机关启动检察监督职权后，民事检察权与民事审判权内部形成相互制约的平等关系，检察监督权不具有凌驾于被监督者之上的权限或地位。这主要表现为检察机关有权基于审判监督权对虚假诉讼提起检察建议或抗诉，却不享有认定虚假诉讼、惩戒当事人的决定权。这种结构表明，检察权与审判权之间的关系并非单向的“监督”与“被监督”关系，检察监督权除了受其自身权限范围的制约外，还直接受到来自其所挑战之审判权的反向制约。[34]在前文的山东某企业涉嫌虚假诉讼案中，该企业获悉应收款被法院查封后，一方面为了不让该应收款被执行，另一方面为了兑付股东个人退股资金，企业董事长遂安排财务经理伪造了一张以企业名义向会计田某借款的借据，并据此提起诉讼。由行为目的可见，该案中企业债权人的民事私益在虚假诉讼行为侵害的法益中占主导地位，检察监督的启动应依托于权利主体的唤醒。但报道显示，承办检察官在闲谈中了解到案件存在虚假诉讼可能后便即依职权展开调查搜证。[6]其行为实质上构成了对知情债权人（案外第三人）的主动帮助，丧失了中立性，从“监督者”变成了特殊“当事人”。

除了被动性，检察权的运行还应遵循后置性逻辑。所谓滞后性，是指检察权要在审判权充分行使之后才能启动。根据《民事诉讼法》第216条的规定，检察机关在民事诉讼程序中启动民事检察权具有后置性和终局性，提出申诉的前提条件包括：1）人民法院驳回再审申请的；2）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；3）再审判决、裁定有明显错误的。尽管在侵害私益的情形下，检察权的后置介入可能导致产生不可逆之损害，但作为司法权，民事检察权的行使应当遵循《民事诉讼法》构建的民事司法权力架构，否则检察监督职权的启动缺乏正当性依据，并将在一定程度上架空当事人或案外人的处分权。后置介入并不代表司法程序对于虚假诉讼缺乏及时回应。如弗里德曼所言，起制止作用的往往不是真的或客观的危险。它是觉察到的危险，即潜在违法者眼里的危险。[35](P96)通过完善审判程序的自我审查机制以及提高虚假诉讼的行为成本同样可以加强对虚假诉讼的监督。例如，立案阶段发现有明显虚假诉讼嫌疑的，裁定不予受理；审理阶段发现有侵害案外人权益可能的，应尽量通知案外人参加；引入诈害防止参加以及审慎诉讼承诺书制度，通过受害人直接参与和增加当事人自我审查义务对抗虚假诉讼等等。①美国《联邦民事诉讼规则》第11条规定了审慎诉讼承诺书制度。根据该规定，提出诉状的律师或者本人诉讼的当事人必须保证提出诉状是在其可拥有的最佳知识、信息、确信状态下，经合理自问后提出的。对于违反审慎诉讼承诺书的行为，经对方当事人动议，法院可以作出制裁令。

与此相对应，私益侵害型虚假诉讼检察监督的介入方式应恪守司法权的被动性和谦抑性。民事检察权参与虚假诉讼治理的同时，应妥善处理好规制方式与处分原则、辩论原则之间的关系，充分尊重审判机关、当事人及利害关系人在揭示事实真相方面的作用，强化检察职权调查只是一种应对特殊情况的规制思维。区别于虚假诉讼侵害公益之情况，私益侵害型虚假诉讼检察监督的行政管理职权性应让步于私益诉权的处分原则与审判权的安定性，回归监督机构的后置地位，以事后监督为主，以回应型参与方式为主，非经当事人或利害关系人申请原则上应保持睡眠状态。基于事后监督的理念，法院亦没有通知检察机关参诉的义务。

（三）政策规避型虚假诉讼的检察监督

并非所有虚假诉讼都严重侵害公共利益或他人合法权益。在公益侵害型和私益侵害型虚假诉讼之外，还存在一类政策规避型虚假诉讼，指的是当事人出于逃避政策监管、规避政策要求等目的提起虚假诉讼。此类诉讼虽然对公共利益和个人私益产生一定的侵害，但主要的目的是逃避行政管理。有时，社会经济的快速发展可能导致社会管理制度的供给滞后或与需求不匹配，部分当事人以虚假诉讼为工具绕开地方政策的限制。例如，行为人因购买房屋不符合当地政府规定的限购政策、建造的房屋建设手续不全而无法办理产权证等原因，虚构债务关系，通过诉讼以房抵债，实现完成房产过户手续的目的；①在湖北省枝江市检察院办理的关某与许某民间借贷纠纷虚假诉讼监督案中，许某转让在北京的住房一套给关某，因关某作为购房人不符合北京市政府限购政策的规定，不能办理房屋产权过户手续，故委托房屋中介机构代为办理。王某从房屋中介公司承接了一批包含关某所购二手房在内的房屋过户业务后，与他人串通，分别以原被告诉讼代理人的身份，向法院提起民间借贷纠纷虚假诉讼，并根据法院生效判决办理了房屋过户手续，参见郑新俭．民事虚假诉讼检察监督问题研究[J]．人民检察，2016(6)：11-12．当事人之间为了规避高额的公证费用，就不存在的继承纠纷向法院提起诉讼；②已于2016年废止的《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第2条规定，继承或受遗赠取得不动产必须强制办理公证。此外，部分中国式“假离婚”和“析产分家”案件亦属此列。需要注意的是，违反国家政策产生严重后果或不良社会影响的虚假诉讼不在此列，因被侵犯之公益重大，仍属于公益侵害型虚假诉讼的范畴。例如，部分虚假诉讼利用公积金政策形成套利黑色产业链，[7]则不仅仅是规避政策，更是对公共利益的侵害。在这类案件中，虚假诉讼行为人为套取住房公积金，与他人合谋伪造借据虚构债务，通过法院强制执行当事人公积金账户资金，形成套取公积金产业链，扰乱住房公积金管理秩序，严重影响公积金资金安全。此种情况属于违反国家公积金政策产生侵害公共利益的严重后果，无论行为目的还是损害后果都指向侵害“公有财产性利益”和“重大公共利益”的核心范畴，适用公益型虚假诉讼的检察监督机制。

政策规避型虚假诉讼兼具公益侵害型虚假诉讼和私益侵害型虚假诉讼的特征，既涉及私益也涉及公益，但总体违法性较弱，社会危害性不大。一方面，逃避监管的对象多为地方性政策，虽然属于广义上的公益，但地方性政策往往与社会民生息息相关，受限于中国转型期社会的治理困境而存在种种漏洞或不足，政策规避行为并非完全没有可理解性，与公益侵害型虚假诉讼中侵害的“公益”在程度和后果上显然不具有可比性；另一方面，此类虚假诉讼往往是当事人通过逃避监管获利，对案外人的民事权益很少产生直接损害，社会影响有限。

就此类诉讼而言，检察机关虽然可以将其纳入虚假诉讼检察监督权的范畴，但意义不大。从行政权的角度看，民事检察权介入此类案件实质上是代替地方政府履行社会管理职能，强化政策实施。但是否有此必要？如果专业化的行政决策机制都难以在短时间内弥补政策漏洞带来的社会问题，检察官又能否妥善处理？从司法权的角度看，民事检察权介入此类案件很难体现监督的价值或必要性，此时救济功能占据主导。根据上文相关论述可知，此时民事检察权的运行应恪守谦抑性原则，尊重当事人的处分权，限制检察机关对民事司法的主动干预。可见，对此类虚假诉讼，检察机关应谨慎处理，避免武断地作出判断。这是因为政策规避型虚假诉讼，其核心问题不是对虚假诉讼侵害之法益的救济，而是对所规避之政策的正当性、合理性及其价值选择的审查。显然，检察机关不是审查政策的最佳主体，而应将问题交由更加专业的行政决策机制判断。由此可见，检察监督并非解决虚假诉讼问题的万能灵药，针对不同类型虚假诉讼适用差异化的监督模式将有助于进一步促进和完善虚假诉讼检察监督工作。