农村“房地一体”确权登记发证项目关键技术研究

文／金武 江西省地质局地理信息工程大队（江西空间地信工程集团有限公司）江西南昌 330001

引言：

自2018 年3 月，我国正式开展农村房屋不动产登记发证试点工作以来，做好农村“房地一体”确权登记发证项目是一项非常重要的工作，在此项工作开展期间，需针对农村宅基地与集体建设用地使用权、地上房屋的所有权等，实施统一权籍调查、统一确权登记、统一颁发证书等新规。但从现状来看，在农村“房地一体”确权登记发证工作开展期间，仍存在一些有待解决的问题，比如：房屋超出建房占地面积，从而加大确权登记的难度；又比如：房屋权属来源模糊，从而加大确权登记的难度[1]。为解决这些问题，提高农村“房地一体”确权登记发证项目工作质量水平，鉴于此本文围绕“农村‘房地一体’确权登记发证项目关键技术”进行分析研究价值意义显著。

1、农村“房地一体”确权登记发证工作的基本内容及必要性概述

1.1 基本内容

基于农村“房地一体”确权登记发证工作开展期间，需发挥调查工作人员的职能作用，然后以各村干部、政府的全力支持条件下，对当地区域的基本情况进行全方位调查，如各地籍的面积、属性、界线、所处位置及用途等[2]。与此同时，基于调查工作开展期间，相关工作人员需以“面积准确”、“权属合法”、“界址清楚”为基本原则。并且，在确权调查工作开展期间，需重视内业资料整理、外业实地调查两项工作内容的开展，即：

（1）在内业资料整理工作开展期间，主要需对农村房屋户籍基本资料进行收集，并对房屋面积进行测量，将房屋地籍图绘制出来，并对相关权利人员的土地证、宅基地证书、房屋权利人居民身份证、户口本等资料进行采集。

（2）在外业实地调查工作开展期间，主要需对每宗农业房地的具体情况进行入户调查，然后在测量房屋权属的基础上，将房屋权属查清，明确房屋权利人员、房屋性质、房屋面积、坐落实况等信息。

将内外业相关资料收集完全之后，以真实信息为依据，将全面的宗地图、房屋地籍图绘制出来，以互联网信息技术为基础，进行农房权籍调查数据平台的构建，对最终结果进行公示，以相关法律要求为依据，对相关权利人颁发不动产证书。

1.2 必要性

从多方面考虑，开展农村“房地一体”确权登记工作均非常有必要，其必要主要体现在：

（1）有助于提升农村用地制度化与规范化水平，带动农村经济可持续发展。在农村不动产确权登记工作实施的大背景下，得到了广大民众的充分关注，与城市不动产登记工作比较，对于农村不动产确权登记工作来说，其复杂程度更高，需通过严格调查工作，以相关法律法规为依据，对产权归属加以明确，使历史遗留问题得到有效解决，并促进土地管理工作效率的提升，在规范化、制度化的支撑条件下，促进土地管理工作信息化、现代化水平的全面提升，进一步为农村不动产登记制度的优化提供有效保障依据[3]。此外，通过农村房地一体化工作的开展，有助于农村用地制度化与规范化的提升，保证农村土地使用的科学性，并带动农村经济可持续发展。

（2）有助于维护农民的合法权益。基于国家层面分析，对农“村房地一体”确权登记制度进行构建，属于惠民利民的工程项目，能够使农民的基本权益、合法权益得到有效维持，进一步促进城乡发展差距的缩小。与此同时，基于农村“房地一体”确权登记工作开展期间，可以使农民具备房地的所有权及使用权，确保农民的权利得到法律的保护及认可，使农民群众的基本财产权利得到有效保护，避免受到侵犯。

2、农村“房地一体”确权登记发证工作存在的问题分析

如前所述，农村“房地一体”确权登记发证工作的内容及工作开展的必要性均有了一定程度的了解。但从现状来看，农村“房地一体”确权登记发证工作开展仍存在一些有待解决的问题，具体而言主要问题如下：

表1 农村“房地一体”确权登记发证工作问题及影响情况表

2.1 房屋超出建房占地面积

大部分农村地区，农民群众在法律意识方面较为淡薄，一些农民将个人经济利益放在首位，从而做出一些占地建房的违法行为，采取各种方式享受国家政策，但缺少权属来源的房屋，比如易地扶贫搬迁房屋、生态移民搬迁房屋、新农村建设房屋等[4]。在乡村振兴战略背景下，各地区农村得到了一定程度的发展，随着回村发展民众数量的增多，个体土地占比减少，一些民众为满足自身居住及其他用途需求，会在原宅基地的基础上进行建房，但因农村宅基地审批流程较为复杂，且周期较长，在民众建房心切、法律意识淡薄等影响下，则易出现房屋超出建房占地面积的问题，在房屋违建的情况下，进一步使确权登记工作的难度加大。

2.2 房屋权属来源模糊

基于农村“房地一体”确权登记工作开展期间，特别是首次登记其难度较大，究其原因，主要是因为老旧宅基地权属资料较老，在保管不力，出现缺损、遗失、搬迁损毁等情况下，或原宅基地所有人已故、土地坐落地理位置发生变迁等，综合体现出来的房屋权属来源模糊，均会使房屋权籍调查工作的难度大大增加，在缺少相关法律依据作为判定标准的情况下，难以保证确权登记工作的准确性及有效性。

2.3 农村“一户多宅”

以《土地登记管理法》相关条款为依据，在农村“房地一体”确权登记工作开展期间，明确指出：农村一户居民只能拥有一处宅基地，即需严格遵循“一户一宅”基本原则[5]。值得注意的是，因宅基地属于国家无偿提供应用的先决条件，在现实情况下“一户多宅”的问题显著存在，再土地性质随意变更、违法进行占建抢建、违法进行房屋转让或赠予等情况下，便容易引发“一户多宅”问题，进而加大确权登记工作的难度。

2.4 执法管理不力

基于农村“房地一体”确权登记工作开展期间，若执法管理不力，也会加大确权登记工作的难度，并进一步影响确权登记工作的实效性。比如，当相关管理部门人员配备不足，经费支持缺少，设备供给不够及时等情况下，会导致执法力度弱化[6]。加上强制性整改措施缺少，村民违建房行为屡见不鲜，在执法管理难以发挥作用的情况下，则难以控制上述各类问题及现象，从而加大确权登记工作的难度，使确权登记工作的质量成效难以得到有效提升。

3、农村“房地一体”确权登记发证项目关键技术要点分析

为解决农村“房地一体”确权登记发证工作存在的问题，则需落实有效的关键技术要点，在解决潜在问题的基础上，保证农村“房地一体”确权登记发证工作质量水平的提升。具体而言，主要关键技术要点包括：

3.1 将房屋权属关系与权属资料理清，并对确权登记项目进行分类处理

针对历史遗留问题导致老旧房屋权属关系、权属资料模糊等相关问题，需树立农民利益本位原则，对事实给予充分尊重，并根据具体情况，特事特办，分类别处理相关问题。同时，针对证明资料缺少，难以确定房屋权属关系的情况，其房屋在与国家土地总体规划、当地乡村规划范畴相符，且符合“一户一宅”标准，未出现侵占违建等问题，可由管辖区域村委会提供相应的书面证明材料，对宅基地的各项信息加以确认，包括：使用人、使用权限、使用面积以及使用时间等，在合法公示审批的基础上，进一步完成相应的登记发证工作流程。

3.2 优化确权登记审批，完善房屋一体确权登记制度

针对违法占地建房现象，需结合具体情况，明确是否符合确权登记标准，若不符，则进一步明确是否需进行相应的经济处罚。同时，乡镇对土地展开规划使用等相关工作以后，在其规划范围内的相关土地，若存在未批先建、少批多建、边批抢建等问题，可基于限定面积范围内进行用地审批手续的补办，进一步作好相应的登记；针对规划范围以外的宅基地，只进行使用情况、权限的登记，买卖、交易、过户等行为则禁止进行；针对超出面积的部分，则需采取相应的经济处罚措施[7]。总之，需优化确权登记审批，完善房屋一体确权登记制度，按照制度流程办事，确保农村“房地一体”确权登记发证工作的有效性及科学性。

3.3 按户明确宅基地使用权限，解决“一户多宅”问题

受历史遗留原因影响，在农村地区易出现“一户多宅”现象。其中，针对合法继承的宅基地，可对其使用权进行直接确认，但不能展开修缮加盖等施工作业；若房屋不存在，则其宅基地由村集体直接收回。针对由于分户或者家庭重组产生的“一户多宅”现象，针对没有超过当地规划分户建房使用面积，可根据“一户一宅”原则进行处理，并进行相应的用地审批，对相关权利人发放确权登记证书[8]。此外，针对与分户条件不相符的情况，超过分户建房使用面积时，允许选取当中的一户，在对其宅基地使用权加以明确的基础上，进一步相应的确权登记。

3.4 做好农村普法宣传工作，加强宅基地规范管理

为解决农民法律意识薄弱问题，提高农民对相关政策、法规的了解程度，使农村“房地一体”确权登记发证工作顺利、有序展开，则有必要做好农村普法宣传工作，可通过农村广播、微信公众号、抖音自媒体等平台普及农村“房地一体”确权登记发证相关法律法规知识，增强农村居民的法律意识素养，使宅基地管理工作顺利有序开展，并保证宅基地管理的规范性，进一步使确权登记工作难的问题得到有效解决。

3.5 其他关键技术要点

除上述策略以外，在农村“房地一体”确权登记发证工作开展期间，还需明确关键技术流程，具体如下表3：

表2 农村“房地一体”确权登记发证项目关键技术要点情况表

表3 关键技术流程表

根据关键技术流程可知，即在整理相关地区农村“房地一体”确权登记档案数据资料的基础上，进行相关工作底图的制作，并展开权属信息调查，确保符合“一户一宅”基本原则，进一步进行不动产测绘作业。值得注意的是，因既往工作采取的传统全站、GPS-RTK 技术进行野外测绘作业，工作效率不高，且需耗费大量的人力资源及物力资源。因此，可选择使用无人机倾斜摄影测量技术，即基于无人机上搭载若干台相机镜头，基于多角度进行数据信息的采集，包括垂直角度、倾斜较多，然后在合理布设像控点、空三加密处理等基础上，获取高精准的测绘成果，在达到cm 级的基础上，使农村“房地一体”项目宗地、房屋的界址点精度要求等得到逐一满足[9-10]。

完成上述技术操作之后，通过成果公示，由权利人反复确认，若存在异议，则需填写异议申请表，提交后，通过现场核实，若存在问题，则需对修改部分的权籍调查成果展开第二轮公示；若无误，则由相关权利人进行确认签章。此外，还有必要进行权籍调查库的构建，即：对农村宅基地、建设用地确权登记数据及权籍调查数据，利用各类方法对数据信息进行梳理及整理，包括抽取、转换、补录、整合等技术方法，进一步将以不动产单元作为基础的房地一体农村宅基地、集体建设用地确权权籍调查库构建出来，保证农村“房地一体”确权登记发证工作具备真实可靠的数据作为有效支持，并保证能够和国家、省市不动产登记信息平台保持良好的衔接关系。

结语：

综上所述，农村“房地一体”确权登记发证是一项系统化的工作，为做好此项工作，需明确工作现状存在的问题，将房屋权属关系和权属资料理清，对确权登记审批流程加以优化，并按户明确宅基地使用权限，加强宅基地规范管理等。此外，还有必要构建完善的权籍调查库，以此使农村“房地一体”确权登记发证项目工作的整体质量水平得到有效提高，进一步保证农民在宅基地、集体建设用地使用权及房屋所有权得到有效保护，全面维护农民的合法权利及权益。