加快养老保险第二、三支柱建设丰厚养老保险基金积累

养老保险是社会保障体系重要的组成部分，涉及人数多，待遇刚性强，基金规模大，运行周期长，对经济社会发展影响巨大。建成多层次多支柱养老保险体系，促进三个支柱协调发展，是保障和改善民生的大计，关系促进经济社会的发展，关系满足人民群众对美好生活的需求。

2021年2月，习近平总书记在主持中共中央政治局第28次集体学习时指出，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。习近平总书记还强调，要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多层次多样化需求。

养老保险是社会保障体系重要的组成部分，涉及人数多，待遇刚性强，基金规模大，运行周期长，对经济社会发展影响巨大。我国实行多层次、多支柱的养老保险体系，有利于合理区分政府、单位和个人养老责任，积极应对人口老龄化，促进养老保险制度可持续发展。其中，第一支柱为基本养老保险，第二支柱为企业（职业）年金，第三支柱为个人储蓄性养老保险和商业养老保险。

我国多层次、多支柱养老保险体系在改革中发展完善

中共中央、国务院高度重视我国的多层次、多支柱养老保险体系建设。20世纪80年代开始，按照社会主义市场经济体制的要求，我国不断推进养老保险制度改革，目前已建立起覆盖城乡的养老保险制度体系。特别是党的十八大以来，为积极应对人口老龄化，按照党中央关于改革完善养老保险制度的部署，突出改革的系统性、整体性和协同性，进一步建设更加公平更可持续的养老保险制度。

第一支柱基本养老保险长足发展。立足基本国情和生产力发展阶段性特征，我国已经建立起包括企业和机关事业单位工作人员的城镇职工基本养老保险制度，以及城乡居民基本养老保险制度，实现了养老保险制度全覆盖。近年来，实施基金中央调剂制度、规范省级统筹、降低单位缴费费率、建立基本养老金合理调整机制、推进全民参保计划、推进养老保险全国统筹等多项改革，既履行了基本养老保险保基本、兜底线功能，又促进了制度更加公平可持续发展，较好发挥了经济社会“安全网、调节器、减震器”作用。特别是2020年为应对新冠肺炎疫情影响，实施力度空前的社保缴费“减、免、缓”措施，有效纾解企业困难。截至目前，基本养老保险参保人数超过10亿人，领取待遇人数3亿人，基金累计结余6万多亿元。

第二支柱企业（职业）年金规范化运行。随着2004年企业年金试行、2017年《企业年金办法》颁布，以及2015年《机关事业单位职业年金办法》印发，已经建立起国家制定政策、单位依规建立、市场投资运营、政府综合监管的第二支柱。截至2020年底，企业年金覆盖的企业数10.5万个，参加人数2717.53万人，基金累计结余2.25万亿元，企业年金加权平均投资收益率达到10.30%;职业年金启动了市场化投资运营，年末投资规模1.29万亿元，全年累计收益额1010.47亿元，投资回报进一步加厚了养老待遇。与2007年相比，建立企业年金的企业数量增长了2.2倍，参加企业年金的职工数增长了1.9倍，企业年金积累基金增长了13倍。2020年共有225.71万退休人员领取了576.14亿元企业年金待遇，补充养老作用初步显现。

第三支柱制度建设开始破题。长期以来，第三支柱一直是我国多层次养老保险体系建设的短板。2018年2月，人力资源和社会保障部、财政部会同相关部委及金融监管部门成立工作领导小组，着手研究建立养老保险第三支柱。第三支柱包括两个部分，一是有税收政策支持的个人养老金制度，二是按照市场规则运作的其他个人商业养老金融业务。在深入研究、借鉴国际经验和国内探索的基础上，拟订了《关于推动个人养老金发展的意见》，经2021年12月17日中央深化改革委员会第二十三次会议审议通过。习近平总书记在主持会议时强调，要推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。随着政策制度推进，养老保险第三支柱的短板正在补齐。

老龄化背景下养老保险体系面临挑战和压力

“十四五”时期，我国进入新發展阶段，经济发展稳中向好，结构调整加速升级，经济总量持续增长，新增就业保持稳定，为养老保险高质量发展奠定了坚实的政治基石和物质基础。同时，随着经济社会发展特别是人口结构调整，多层次养老保险体系面临人口老龄化、就业方式多样化、新型城镇化等诸多挑战。特别是人口老龄化，对多层次养老保险体系发展影响深远。

一是人口老龄化是今后较长时期我国的基本国情。相比发达国家，我国老龄人口规模大、增速快、高峰期持续时间长。根据“七普”统计，60岁及以上人口26402万人，占比高达18.7%，其中65岁及以上19064万人，占比13.5%。据预测，受第二次生育高峰的影响，“十四五”期间新退休人数将超过4000万人。劳动年龄人口减少和老年人口增长，改变了人力资源供需结构，对养老保险制度的可持续发展带来更迫切要求。

二是养老保险待遇需求呈现多元化。我国社会主要矛盾已经发生变化。随着经济社会发展，个人财富增长，人民群众期盼更美好的老年生活、更充裕的养老保障，对养老保险制度体系、保障水平、服务品质都产生了新需求，养老保险待遇的需求将从解决“保基本”逐步到满足“充足性”。完善养老保险的政策、体系、服务，满足人民群众多元化需求，需要健全的多层次养老保险体系来支撑。

三是多层次养老保险体系发展不平衡。三个支柱相较，基本养老保险政策体系健全，基本实现了全覆盖，且正在按照成熟一项出台一项的原则，完善养老保险制度，稳步推进改革;企业年金发展缓慢，参加职工人数只占同期企业职工基本养老保险人数的8%左右，覆盖率低，基金规模不大，保障水平有限，对绝大多数基本养老保险参保人员而言，补充养老功能欠缺;第三支柱处于探索阶段，具有税收优惠的个人养老金制度正在推出，第三支柱补充养老功能还未显现。

第二、三支柱发展滞后的主要原因。一是对第一支柱依赖度较高。由于企业职工基本养老保险制度在改革前，退休人员退休费替代率较高，为保证改革后待遇的平稳衔接，基本养老保险制度的目标替代率设计了较高水平。加上2005年以来国家连续调整基本养老金，广大职工对基本养老保险的信任和依赖高，群众自发参加其他支柱的积极性不高。二是企业年金强制性不足。建立企业年金需要单位和职工共同出资，在制定政策时考虑了多种因素，特别是企业成本、运行环境等情况，目前政策规定企业年金由单位和个人自主建立，不具有强制性，民众主动参与的意识不足。三是多层次养老保险体系建设是循序渐进的过程。第二、三支柱养老金都是第一支柱的补充养老保险。从现代养老保险制度的发展看，一般是在第一支柱稳定实施后，根据养老保险制度体系功能布局、资本市场发育程度等因素，着手发展二、三支柱。

养老保险第二、三支柱建设的国际实践

借鉴一国养老保险制度体系，应在了解该国养老保险体系结构功能、经济发展、人口结构、历史文化、税收体系等情况的基础上，立足国情分析研判。

一是养老保险第二、三支柱的发展，与第一支柱的功能定位密切关联。首先，英、美等私有养老金发达的国家，第一支柱公共养老金水平不高，为第二、三支柱发展留出了需求。如英国国家基本养老金替代率21.7%，美国公共养老金替代率39.4%，德国法定养老金替代率38.7%，需要发展其他支柱解决第一支柱待遇水平低的问题。其次，第一支柱缴费费（税）率相对适度，其他支柱有缴费空间。如公共养老金费（税）率，英国雇主和雇员分别按雇员收入一定标准以上部分的11.9%和9.95%缴纳，美国为雇员收入的12.4%，雇主和雇员各分担一半。

二是第二、三支柱制度的建立发展，是完善养老保险体系的一个环节。多层次养老保险体系作为一个整体发挥养老保障作用，一些国家在完善养老保险制度体系时，统筹考虑了二、三支柱的建设。如英国随经济发展、人口结构变化，为减轻政府压力，改革国家养老金、发展私有养老金，多支柱联动;为避免老年贫困，促进企业年金发展，2012年引入自动加入机制，综合考虑费（税）率、待遇调整、退休年龄，二、三支柱的发展及领取方式等要素，促进制度良好运行。

三是扩大企业年金覆盖面，国家给予政策引导。随人口老龄化的加深，为减轻公共养老金压力，一些发达国家把扩大第二支柱参与率作为养老金体系改革的重要目标。政府支持的方法主要有：一是国家通过强制或者半强制措施要求所有符合条件的雇主都必须建立企业年金，如澳大利亚、丹麦、冰岛。二是引入自动加入机制，雇主强制参加、符合条件的雇员自愿加入年金计划，如美国、英国、加拿大。三是对中小微企业给予支持，如美国雇员储蓄激励匹配计划（Savings Incentive Match Plan For Employees，简称SIMPLE），英国成立国家职业储蓄信托计划（National Employment Savings Trust，简称NEST），管理成本相对较低。

四是通过税收优惠政策，鼓励民众为养老积累。税收优惠是促进补充养老保险发展的有力推手。如英、美等国，实行EET（Exempt Exempt Taxable）税收优惠模式，缴费阶段、投资阶段不征税或者实施税收返还，待遇领取阶段予以纳税，规定年度缴费免税额，并且统筹考虑第二支柱年金和个人养老金的税收优惠。在个人所得税负较高的英美等国，税收优惠政策对中高收入阶层起到了一定避税作用。

此外，第二、三支柱在一些国家统称为私有养老金计划，私有养老金发展好的国家，一般资本市场发展较平稳健康，资产管理经验较为丰富。

大力发展第二支柱及促进第三支柱个人养老金发展的建议

健全多层次养老保险体系，是保证养老保险制度可持续的重要措施，也是合理划分各方养老责任、增加养老待遇水平、发挥社会和市场作用的重要途径，还能够为资本市场提供巨量的长期资金。当前，随着第一支柱基本养老保险制度改革的深化推进，保基本、兜底线的功能进一步发挥，为加快发展第二、三支柱提供了机遇和空间。

第一，积极推动企业（职业）年金发展。按照“十四五”规划提出“提高企业年金覆盖率”的要求，加快谋划企业（职业）年金的发展，切实发挥好补充养老功能。

一是贯彻落实《企业年金办法》。通过多种途径宣传解读企业年金政策，让更多的用人单位看到企业年金在规范薪酬制度、激励人才、留住人才方面的作用，让更多的职工了解到通过税收优惠及市场化投资运营增厚了企业年金基金积累，提高养老待遇水平，鼓励和引导具备条件的用人单位建立企业年金，扩大企业年金覆盖面。

二是探索提高企业年金参与率。从长远看，推动企业年金发展，制度要具备一定的强制性。要在改革完善基本养老保险制度的同时，研究增强企业年金强制性的可能性。一些有条件的地区可借鉴自动加入机制，探索适合我国国情的实施举措。统筹研究优化发展环境、税收政策安排、提高管理水平等措施，通过更惠民的政策、更便捷的服务，引导单位和个人长期积累，实现第二支柱补充养老作用。

三是稳健发展职业年金。职业年金为强制建立，覆盖了机关事业单位参保人员，基金具有资金流入稳定、积累周期长、总量持续增长的特征，是十分优质的养老基金资产。一方面，要不断完善职业年金政策，促进制度稳健运行。另一方面，要秉持长期投资、价值投资的理念，把握我国资本市场的收益和风险特征，平衡好提高长期收益水平和控制短期波动风险的要求，加强管理行为的科学性、合理性。

第二，促进个人养老金发展。规范发展第三支柱养老保险的一个重要任务是推进个人养老金发展，让有需求的个人通过自我储蓄投资提高养老待遇水平。

一是加快建立起个人养老金制度。统筹考虑多层次多支柱养老保险制度体系，建立有政府政策支持的个人养老金制度，为个人积累养老金提供制度保障。建立个人养老金制度，是完善多层次养老保险体系建设的必然要求，是经济社会发展的客观需要，有利于滿足人民群众多层次多样化的养老需求，增加退休收入来源，也为资本市场带来了长期投资资金。按照《关于推动个人养老金发展的意见》及配套政策的要求，加快建立以个人账户制为基础的个人养老金制度，通过税收优惠政策支持引导人民群众积极为自己养老进行积累，有效发挥补充养老保险功能。

二是合力推进个人养老金发展。个人养老金制度是一项复杂的系统工程，涉及政府、监管、金融市场等多领域，包含功能定位、制度模式、账户管理、信息平台建设、资金筹集、财税支持、待遇领取、投资运营等多方面内容。个人养老金的良好发展，需要集各方力量协调推进，政府政策主导部门要统筹规划多层次养老保险体系布局，根据个人养老金制度运行情况适时完善;监管部门要确定相关金融机构和产品，进行有效监管，防范化解风险;各参与金融机构要为居民提供可靠便捷的服务，依法依规开展投资运营。

三是把准个人养老金投资产品的多样性。个人养老金通过对个人账户资金的封闭投资运营实现补充养老待遇的增长，投资产品应是具有养老属性的长期投资产品，符合条件的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等金融产品均可，以满足不同群体需求。相关金融监管部门应把好产品关，确定运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的个人养老金投资产品。参与金融机构应按照要求，研究开发具有各种风险偏好的丰富优质的符合规定的金融产品，便于居民个人根据需求，在缴费期内灵活更换多种投资组合。

四是市场做好准备。建立起我国养老保险第三支柱个人养老金制度是项长久的征程，需要各方联动，以便居民理性地将资产投入养老储备，提升老年保障水平。应加快培育规范的市场，强化监管和风险防控，在促进资本市场的发展中推动养老金投资;加强居民个人投资教育，培育养老金融素养，提高个人风险意识;培养合格的养老金融咨询人员，既懂资产配置，又熟悉养老保险政策，结合居民的财务状况、预期收益目标、投资风险偏好等多种因素，提供多元化理财咨询。

此外，规范发展第三支柱养老保险，除建立个人养老金制度外，还需规范发展个人商业养老金融产品，由相关金融监管部门负责。

建成多层次多支柱养老保险体系，促进三个支柱协调发展，是保障和改善民生的大计，关系促进经济社会的发展，关系满足人民群众对美好生活的需求，我国多层次多支柱养老保险体系将在推进第二个百年的新篇章中发挥更大的作用。

（贾江供职于人力资源和社会保障部。本文仅代表个人观点，不代表作者供职单位的意见。本文编辑/孙世选）