我国环境保护中公众参与问题研究

石 莎

（福建船政交通职业学院 福建福州市 350007）

谈及环境保护中公众参与的概念，必须首先对公众参与的概念有所认识。公众的意愿是每一个具体人群或个人意愿的集合，公众的利益同样也是每一个具体人群或个人利益的集合。个体的意愿或利益，只有符合公众意愿或利益时，才有其合理性。因此，公众参与简言之，即是群众参与政府公共政策的权利，而这种参与必须符合公众的意愿或利益。将之具体化为环境保护上的公众参与，则是指在环境保护中公民有权通过一定程序或途径参与一切与环境保护有关的活动，使之符合广大公民的切身利益。这种参与应包括决策参与（公民在有关环境保护的规定或措施实施之前的参与）、过程参与（公民在环境保护措施或规定实施过程中的参与）、行为参与（指公众自觉保护环境的参与）和末端参与（指公民对环境保护规定或措施实施之后的参与）。

我国环境保护中公众参与的现状

随着我国生态环境问题的日益恶化，社会公众的环保意识不断觉醒，逐渐形成了以政府、社会团体和公民个人三位一体的环保组织系统，具体说来，在政府层面上，我国政府已经认识到公众参与在环境保护中的作用，并在《中国二十一世纪议程》和《全国环境保护纲要（1998-2002）等文件中完善和发展了有关公众参与的制度规定。各省市出台了相关的规定，如广州市的公众参与环保项目审批制度、江苏省的环境与发展综合决策公众参与制度以及呼和浩特市的环境管理和企业环境信息公开制度等。在社会团体方面，随着各种环保组织的相继成立，它们在环境宣传、环境教育和环境监测等方面开始发挥自身所具有的不可忽视的作用。在公民个人的层面上，大多数人已开始意识到自己在社会环境保护中的权利和义务，他们在注重自己言行举动的同时，开始对一些破坏环境的行为加以干涉或举报，这都显示了公民个人的力量开始参与到环境保护之中。

尽管我国环境保护过程中有许多值得称赞的地方，但客观地讲，我国公众的环保意识和参与水平同世界其他发达国家相比，还比较落后，无论从立法上还是实践上，都仍有许多不足之处需要我们进一步关注。

其一，现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与。如我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行 检举和控告。”就属于典型的末端参与的立法，这与公众参与的根本性质有很大差距，与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。

其二，现行立法中已有的一些关于公众参与的规定，也过于原则和抽象，缺乏可操作性，导致公众参与的范围较窄，不利于环境保护的发展。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境立法的趋势。如法国的《环境法典》规定，国家、地区、省、市镇、公有机构、合资企业在从事涉及全国利益的大型公共治理项目时，在该项目的制定阶段，必须组织相关的公众审议，让公众充分了解该项目的影响,并参与到其决策中去 。

其三，公众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定 。环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件，而这些条件并非仅靠环境立法所能解决的，但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与举步维艰。

其四，公众环保参与意识淡薄且参与程度有限，多数人对事关每个公民甚至子孙后代发展的破坏环境的行为漠不关心，当前已提出了要树立科学发展观和“绿化”GDP的要求，但公众的力量有限，层次不高，环保组织规模较小且力量分散，个人色彩较浓，参与效果不甚明显。

我国环境保护中公众参与的现状之原因分析

我国公众参与环境保护之所以存在一些问题，有着多方面原因。其一，我国的环境立法多数产生于八、九十年代，那时中国的经济刚刚起飞，环境问题还不甚明显，因此相关法律的立法重心在于环境资源的经济功能，而进入二十一世纪以来，环境污染和破坏日益严重，已经到了环境承载力无法承受的边缘，以往以经济优先忽视环境保护的传统立法倾向，已越来越不能适应新时期环境危机的要求。

其二，我国环境保护的社会大环境和舆论氛围存在弊端。环境保护观念的培育，受到社会舆论氛围的影响。但长期以来，一些地方政府在实际工作中，为了发展经济，往往过多追求硬性的经济效益，而忽视对柔性的环境加以保护。这种发展目标的定位，使得社会上减少了对环境保护进行必要的宣传工作，从而影响到生态环境的维护和发展，也阻碍了公众环保意识的提高和环保行为的实施。

其三，公众参与环境保护的信息成本和经济成本较高。《里约环境与发展宣言》曾指出，“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识和参与”“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料”。但一些地方政府在环境问题上向外界公开资料的程度较低，使得公众的知情权受阻。社会公众要想获得有关环境问题的信息，就必须付出大量的成本进行实地考察，这些经费和技术方面倘若无保障的话，就无法调动公众的参与。

其四，从传统思想和国民意识看，我国历史上天人合一的自然观主流已经改变，国民的权利意识不够。虽然，中国古代哲学具有浓厚的自然和环境色彩，例如“天人相应”“天人合一”“天人和谐”等儒家和道家思想，都蕴涵着浓厚的生态伦理观，但是，近半个世纪前关于人定胜天的宣传，几十年来对公众自然观的形成有严重的误导，多数人漠视了人与自然的和谐；同时国民的权利意识较为薄弱，即使在市场经济成为主流之后，也习惯于依赖政府解决环境问题这样的公益问题。

完善我国环境保护中公众参与的几点对策

环境参与意识的提高。通过前述的分析，我们知道，提高公民的环境参与意识是完善我国环境保护中公众参与的前提条件。如果公众没有一定的环境保护意识，无视于环境的污染破坏，对触目惊心的水质恶化、土地沙漠化乃至“酸雨”“臭氧层破坏”“温室效应”等污染的危害性及严重性一无所知的话，怎么可能激发他们对环境的责任感？怎么可能知道环境保护的紧迫性？又怎么可能去积极参与？那么，该如何提高公民的意识呢？首先要多渠道和多层次地对公民进行环保宣传教育，其次要加强对中小学生的环境教育。中小学校的行政领导要直接负责全校环境教育并将其内容纳入学校课程，以养成学生爱护环境的观念与习惯。

相关法律法规的完善。主要有两方面的内容：一是通过立法，进一步明确我国公民的各项环境权益，这是实现公众参与的法律基础和根本保证。我国的法律对公民的环境权有着明确的规定，《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等环境法律中也有类似规定。但这些规定过于原则和笼统，公众无法直接援引上述规定参与环境管理和进行司法诉讼，阻碍了公众的积极参与。因此，在今后的环境立法中应使公民的环境权具体化、明晰化，比如公民的日照权、通风权、安宁权、环境监督权、环境知情权、索赔权等，使公众在维护自己的环境权益时有法可依。

环境信息的公开。公众参与除了需要有较高的环境意识，畅通的参与渠道外，还必须要有一定环境信息的了解和掌握做基础。只有对环境问题有了充分的了解，对环境保护的参与才能充分，也才能促进环境问题的真正解决。环境信息的公开是以公民的环境知情权为法律基础的，即公众享有了解环境状况、环境信息的权利。保证公民的知情权，是公众参与环境保护的前提条件和必要基础，政府必须为公众参与创造条件，包括公布重大环境决策、环境状况、有关建设项目的信息和召开听证会等。同时切实贯彻有关环境信息公开的法律制度。

政府及相关部门的鼓励和扶持。政府及相关部门为环境社会团体和公民创造和提供参与环境保护的条件和便利，以实际行动加以鼓励和扶持，是实现公众参与的必要前提，也是使之更具实效的关键。政府和相关部门必须制定相关政策和办法以广开参与途径，如前述的环境信息的公开，此外还应包括，召开环境事务审议会、听证会；在有关环境问题的政府管理机构、决策机构给公众代表提供席位；提供污染咨询技术咨询；协助组织活动，补助活动经费；向公众推行环境标志绿色产品；组织环境科学技术研究。

环境公益诉讼的引入。所谓环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，制止环境破坏行为，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的环境诉讼法律规定中，惟有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴，这对于公众有效参与环境监督具有很大的局限性。由于环境权益具有社会性和公益性，在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度。比较单纯的批评、建议、申诉而言，环境公益诉讼无疑更利于保护环境利益。

其他。除此之外，完善公众参与还应发展环境保护社团和环境保护群众运动，有学者认为这是实现环境民主和公众参与的组织保证和社会基础 。我们知道，环境保护的公众参与的主体可分为个人和组织两种形式。个人力量十分有限，必须依靠一定的组织形式才能更好地发挥公众参与的作用，组织形式可以是官方的，半官方的和非官方的。其中非官方的民间环保组织具有最广泛的群众基础，它不代表特定的利益集团，不受控于任何行政机关，角色中立，可以为公众参与环保提供有效的渠道。

注释

[1]吕忠梅，《环境法新视野》，[M]，中国政法大学出版社，2000年版，第256页。

[2]潘岳，环境保护与公众参与。《理论前沿》2004年第13期

[3]周珂，我国生态环境法制建设分析.中国民商法律网(http：//www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=8573，2005年3月9日浏览)

[4]吕忠梅，《环境法新视野》，[M]，中国政法大学出版社，2000年版，第258页。

[5]李东兴、田东红，我国公众参与环境保护现状及其原因探析，《河北社会科学》2003年9月。

[6]转引自张华伟，中国环境保护公众参与制度之完善，《河北学刊》第24卷第2期

[7]吕忠梅，环境法新视野，[M]，中国政法大学出版社，2000年版，第258页。

[8]转引自蔡守秋主编，《环境资源法学教程》，[M]，武汉大学出版社，2000年版，第418页

[9]蔡守秋主编，《环境资源法学教程》，[M]，武汉大学出版社，2000年版，第427页