多元共治视角下农村人居环境治理困境及对策探究

林建华

（江南大学法学院 江苏无锡 214122）

美丽乡村是优质产品的供给站、都市文明的后花园和精神乡愁的栖息地[1]。在上个世纪90年代农村生活污染与农业生产污染叠加、乡镇企业污染与城市污染转移威胁并存的背景下，政府于1993年颁布的《村庄与集镇规划建设管理条例》中指出“加强绿化和村容镇貌、环境卫生建设”，首次将改善农村人居环境提上日程。如果想要提升农村环境治理效能，就必须从多个角度与多个方面看待问题，传统的政府自上而下的单一透镜式治理模式现在看来已经出现了其固有的模式缺陷，即环境治理碎片化、村民参与度不强、市场参与度不高等，经不起时间的考验。在这一单一政府管控模式背景下，如果要进一步优化现有的环境治理体系，必须克服传统的旧理念和旧思维[2]，引入新理念，打破单一主体治理困境，形成农村人居环境的多元主体协同治理体系，防止搭便车和一言堂现象[3]，多元共治模式既强调以政府权威治理为中心，又追求权威治理基础上多元主体之间的合作与互动[4]，从而塑造出一种更具开放式、包容性和适应性的新型环境治理模式。

为有效解决农村人居环境问题模式固化现状，从多元主体视角切入是一种积极的探索[5]，这种多主体治理模式充分考虑了多个利益主体之间的关系，调动了各方资源，进而形成一种一加一大于二的整合效应，必然会推动农村环境治理走向多元化和现代化。本文所探讨的正是农村传统单一的政府主导的环境治理模式式微背景下，多主体协作治理模式应运而生以及其在解决当下相关农村环境问题中存在的阻碍与困境，并进一步探索基于多主体协同合作中应对困境的相关对策。

治理困境

环境治理的多元共治模式为了解决日益复杂而多样又棘手的环境问题提供了新思路与新的希望，但是如何恰如其分地发挥好不同治理主体之间的互动效应，推动多元主体之间的良性效应与合作是当前多元共治模式治理农村人居环境的瓶颈[6]。在现实推广并应用这种模式时，推动多主体相互协调共同治理面临着许多挑战，主要有以下几个方面：

相关环境治理的参与平台和渠道匮乏，如大数据平台，公众参与环境治理的渠道闭塞，形式相对较为单一，而公众表达有关环境诉求的规则与限制过多，这就使得社会与公众在人居环境问题方面难以充分使用发言权。传统的环境治理诉求的渠道单一，如信访局、城乡规划局和国土资源部，线上相关渠道一般较少，与现代化科学技术和网络有关的环境治理途径较少，在村内村民只能通过熟人的“小道消息”打听到或者偶尔听到有关村内哪个位置要重点整治，哪个位置要进行环境治理的补偿。在现代化网络已经普及的社会，大部分村民们尤其是老一辈的村民的消息来源存在相当长的时滞性，而且靠谱消息大都来源于部门的内部人员，这说明政府部门的信息披露不到位，渠道不通畅，一方面存在着客观的渠道较窄，另一方面村民们并没有听过或者不会使用查询方法，只得通过道听途说的方式间接参与。公众参与环境整治的渠道不畅，形式单一，公众表达环境诉求的限制与规则较多，导致社会与公众在人居环境整治中的实质性参与较少，公众的监督权、知情权由于信息不对称而容易被忽视

治理主体间存在价值偏好与利益冲突。如政府与排污企业，众所周知，政府内部领导或者相关工作人员的升职途径一般都是政绩绩效，而政绩绩效又与当地的经济发展相挂钩，经济发展又离不开当地政府的招商引资和企业经济效益拉动，于是存在着公共产品属性上的环境治理与政府部门内个人的仕途升迁两者之间的矛盾，这两者之间的矛盾具体的表现形式即为：企业（化工企业与钢铁厂等工业企业）得到效益就相应地加重环境负担，使得政府主导的环境治理大打折扣，而环境治理的水平也反映在政府部门个人的绩效上[7]，相比这两者显然企业带动经济效益更大，企业相关部门寻租的可能性也更大，久而久之政府部门渐渐趋向于主动寻租行为，这就必然导致政府与公众的利益对立，环境治理更多地是为了公众的身体健康与利益，政府在公共产品上的不作为势必会引起三者之间的冲突。究其原因，其实质还是环境治理中多主体之间的利益相互博弈与价值偏好的差异。

村内村民之间缺乏互相监督与约束机制，形似局外人，各扫门前雪。村民主体的这一孤立性逐渐凸显的同时，也需要看其是在什么样的背景下发生的，上个世纪费孝通先生的《乡土中国》阐述了上世纪我国乡村的习俗与人情关系以及其宗族法礼，而面对当下的信息网络化社会，科学技术大大拉动了生产力的发展，但同时也带来了诸多社会问题与社会矛盾，比如农村的贫富分化差距扩大、农村劳动力的市民化，其中最核心的就是新一代的村民们的人情往来变得更加单薄、关系更加松散、心理距离更加疏远，即贺雪峰教授提出的现在的中国已经变成了“新乡土中国”，熟人社会已经变为半熟人社会[8]，更重要的是“新”在社会网络关系，改革开放以前的乡村社会乡土气息浓厚、亲邻关系融洽，互助互惠是常态，改革开放后部分农民渐渐离开世世代代耕种的土地，走出乡村进入城市，这一部分农民工返乡后为村内带来了生机与活力同时也随着代际关系的不断弱化，不管是亲戚之间还是邻居之间亲缘关系都变得异常疏远，传统的互惠合作模式依然存在，但更多的存在土生土长的村民的观念之中，乡土邻里之间的互助形式渐渐式微。

社会组织的参与度不足。许多地区尤其是农村地区的社会环保组织薄弱，有的地区甚至没有环保NGO，一方面是因为在这些农村地区，传统的封闭的思想仍然居于主导，闭塞的乡村社会、排外的本村村民，这些都增加了运营当地环保NGO的资金成本与心理成本；另一方面，是因为这些村庄的公共事务管理基本都由政府权力把控，环保社会组织的进驻势必会影响到当地的政府对环境治理格局的统筹与安排，而这些对于环境治理的统筹与安排对于当地政府都是有利可图的，环保NGO可能会对政府的相应安排提出建议和调整从而打破当地政府获利途径。村民的排外与当地政府的排斥组成了客观上社会环保NGO进驻乡村社会的阻碍[9]，“双排斥机制”进而破坏了多主体之间的相互协作结构，造成村庄内环境事务管理中政府一家独大或者群众漠视、政府懒政的局面。

相关政策建议

搭建主体间桥梁。政府通过构建多方沟通平台，实现信息互通，信息共享。通过制度化与开放性参与平台如将需要协商的环境问题挂在官网，村民与政府共同协商，实现地区内环境信息的公开透明。政府通过制度性措施创建大数据平台或者整合资源开发网络软件如“村政村务APP”，这样村民可以通过现代化的手段足不出户或者不用返乡即可实现远程环境治理的村务参与；另外要推行网格员制度，实行一组一人负责制，村民可以通过网格员反映村内实时的环境情况，增强与村庄的紧密联系，也有利于主体间的上下协同互动，打造良好的村庄公共治理生态系统。村民一方面要通过合理合法的渠道表达自己的诉求，通过政府牵头、社会参与建立的相关政务平台解决，包括线上和线下渠道；另一方面，要积极参与村庄内的生态环境治理，增强自己的社会责任感与村庄归属感，从而提高自己的主人翁意识；

平衡政府、企业、村民主体之间的价值偏好。一直以来，政府部门领导个人绩效都与当地GDP增长挂钩，招商引资力度不断加大，寻租行为、腐败行为日益严重，增长了经济指标、促进了经济发展，却牺牲了农村生态环境健康。政府部门与环境治理相关的指标或者绩效权重分配不合理，促进经济发展与开展人居环境保护并不相悖，其两者的关系是有机结合相辅相成的。在政府、个人、企业之间找到平衡点，对政府部门而言要提高环境治理指标在政府部门内评定升职的权重，可以将之看做一种对政府官员的激励措施，另外政府应保持自身对排污企业的监管能力，树立主体权威，降低因招商引资而导致的寻租发生率，并充分发挥环境治理的领头人职能；对企业而言，应将社会利益看做第一位，集体利益远高于企业部门利益，从而减少与其他主体的冲突，互商互信，形成绿水青山就是金山银山的远大格局；对村民而言要充分明确个人职责，对相关违规排污企业通过多途径匿名举报，厘清权责关系，建立三方共生的协同合作体系。

通过建立一系列的奖惩机制，如建立信用积分与正式制度，对于不符合规则的行为进行思想教育或者公示，削减信用积分，培育村民主动参与环境治理的意识。在许多乡村，都会出现这样的现象，即老一辈的村民经常违反村庄的相关规定，其明知门外摆放的垃圾桶只能扔固体垃圾或者厨余垃圾，但是其仍然向垃圾桶中倒放排泄物或者其他污物，经村干部教育之后还屡教不改，这种行为极大地干扰了垃圾处理的正常秩序，造成日常垃圾处理工作人员的许多不便，严重破坏了人与人之间的信任，久而久之，农村环境情况形成恶性循环态势，依靠村内村集体自身的互相监督机制，比如村内对发现乱丢垃圾者进行奖励措施，以善民治恶民，制定村内的村规民约，建立一整套完善的约束机制，村干部领头作为榜样监督村民能起到更好的带动作用。

社会组织与公共起到了参与、监督与协同的作用，应大力推动社会组织或者非盈利组织NGO参与农村环境保护活动中来，充分发挥社会组织与公众在环境科普宣传、绿色消费、环境诉求表达等方面的积极作用，构建政府与当地环保NGO长期稳定的的合作伙伴关系，完善环保NGO与政府的合作机制。打通底层群众排斥接受外界环保NGO组织的固化思想，以村干部牵头带动环保NGO下乡，让农村居民认识到这对于其自身和村庄是有利的，形成村庄环境治理共同体意识。政府应尽量减少对于社会环保组织的干预，打通社会组织参与农村环境治理的渠道，尽量与当地环保组织建立长期稳定的合作伙伴关系。

对当下处于社会主义新文明建设与转型期的中国乡村来讲，我国的农村的人居环境面临着全新的挑战与更高的要求，人居环境保护中更要引入创新的思维和想法，积极提出科学的方法，建立健全农村人居环境治理的制度体系和制度安排，推动环境治理体系多元模式高效运转，积极推进美丽中国建设，形成乡村振兴新风貌以及生态文明建设的新局面。以有序有效为原则引导社会组织与公众广泛的的协同参与，形成全社会共建、共治、共享的环境治理格局，形成政府牵头、企业推动、社会组织切入、个人自觉参与的农村人居环境治模式，才能促进农村人居环境的可持续发展。