城际合作空间的构建策略*——基于特别合作区案例的比较研究

蒋明华

改革开放以来，我国的空间治理呈现出明显的阶段性特征。1979—2000 年可视为市场化初期阶段。在这一阶段，中央政府通过“市领导县”、分税制等改革手段，实行经济权力下放，区域中心城市成为空间治理的核心。这一阶段的特征是，城市规划权力下放到个别城市甚至其城区，城市创业精神兴起，城市发展日益加快，但同时也导致了激烈的城际竞争和发展不协调。从2001 年起，可视为后WTO阶段。随着全球资本流动的加速，国际产业转移发生了新的变化。国家空间治理面临如下问题：一方面是中心城市局促的空间可能导致错失发展机遇；另一方面是无序的城市竞争可能带来的危害。为此，我国的空间治理方向发生了重要转变，“大中小城市协调发展”成为新的空间治理战略目标。在这一战略引导下，为了扩展中心城市的发展空间，缩小区域发展差距，以产业转移为主要手段的城际合作现象日益增多，如各种城际合作区、城市合作试验区和产业转移工业园区等。

一、“特别合作区”型城际合作空间的出现

近年来出现的合作区标志着我国城际合作出现了新的变化。为了响应国家扶贫攻坚的要求，多个省份分别选择在产业基础较好的工业园区兴办特别合作区，对脱贫攻坚及其与乡村振兴的有效衔接方式等社会问题做出了有益的探索。其中，深圳与汕尾合作兴办的深汕特别合作区、南京与盱眙的宁淮特别合作区、广州与清远的广清经济特别合作区，都是比较典型的案例。与其他城际合作方式相比较，特别合作区具有以下新的特点：第一，基础条件要求较高。三个合作区都是对已经运行良好且已具规模的工业园区的升级，说明特别合作区对于其自身的建设基础要求更高。第二，更加突出乡村振兴这一主题。广东省政府指出，深汕特别合作区要着力解决“汕尾发展滞后的问题”，设立广清经济特别合作区的主要目的是对口帮扶；江苏省政府指出，设立宁淮特别合作区的主要目的是“推动区域协调发展”。就省政府的态度来看，三个合作区都直接涉及乡村振兴这一主题。第三，更加注重先进社会经济制度在合作区的嵌入。广东要在深汕特别合作区实行“先富带动后富制度”，而江苏省期望借宁淮特别合作区之机突破“行政区经济”。从中可以看出，先进制度的嵌入是构建合作区的重要手段。作为一种城际合作空间，特别合作区在建设基础、合作主题和构建途径等多个方面都具有其鲜明的特征，成为一种新的社会空间现象，值得研究者的关注。

到目前为止，关于特别合作区这一新兴空间现象的研究，从研究视角上大致可以分成两类。一类是从区域治理的角度研究合作区的具体治理事务，如政府关系、飞地立法、国土空间规划等。由于治理事务的特殊性和个案的多样性，这方面的研究呈现“碎片化”倾向。另一类是以社会建构主义的视角观察特别合作区。如马学广、李鲁奇（2017）对深汕特别合作区的空间生产和重构的研究；王成军、蒋明华和徐汉明（2021）对深圳经济特区扩容过程的研究。这类研究将特别合作区视为一个新生的社会空间，探索其构成维度及各维度之间的关系。区域治理方法偏于对合作区涉及的不同社会治理事务进行个案研究，难于抽象出有价值的一般结论。社会建构主义方法虽然在分析社会空间构成维度方面具有较好的一般性，但该方法侧重于对社会空间生产的结果进行分析，而忽略了其构建过程，尤其是忽略了对空间构建策略的研究。对于城际合作空间来说，一方面，在不同情境下，会出现不同的空间构建策略组合，这些组合之间的差异能够反映出参与者面临的困境、与其他参与者之间的关系以及最终的抉择。对这些策略组合进行比较，更有利于避免人文地理研究中“只见物，不见人”的倾向。另一方面，在空间构建过程中，虽然参与者的策略选择不同，但其中的主导策略直接影响空间构建的博弈方式。对主导策略进行研究，有助于深化对国家空间治理、策略组合和主导策略等核心概念之间关系的理解。综上所述，本文从参与者的策略选择角度研究城际合作空间的构建。

二、空间构建策略的分析框架

空间构建策略并没有固定的分析框架，研究主题不一样，思路也不一样。但其研究大致经历了一个由抽象到具体的过程。马克思主义哲学家列斐伏尔（Henri Lefebvre）提出，空间并非是预先设定的，而是社会实践的产物，空间构建策略研究也随之出现。这些学者主要采用政治经济学方法，从资本循环的角度研究了应采取何种策略生产出特定空间，以加速资本的流动。由于这些研究在较宏观的角度进行了高度抽象，忽视了空间构建的微观动力机制和利益相关者的参与，导致其研究结果不适合指导具体的空间构建。

随着新区域主义的兴起，一些学者试图从制度层面搭建空间构建策略的分析框架，在这些研究中，以Keating 的驱动力模型最为典型。Keating 认为空间构建是由以下三组力量及其组合驱动的：政治动员、制度重构和功能统一。政治动员是指通过政治和社会手段来改变社会基础，为空间构建的尺度重构奠定基础；制度重构是指将不同利益群体谈判之后形成的权力和利益分配协议制度化；功能统一是指成立新的不同尺度的政府机构并将其与所要实现的社会经济目标联系起来。不过，在该模型中，焦点是通过制度化来推动空间构建，但其忽略了行动者的作用。因为，在该模型所提到的三组驱动力中，只有政治动员是由行动者推动的，其他两组驱动力都是制度化因素：制度重构是直接的制度化，而功能统一是通过法定的尺度组织来实现制度化。

新国家空间主义更加注重从行动者角度研究空间构建的过程，认为空间构建策略其实就是为了实现特定的空间目标并获取社会经济利益，不同行动者采取的行动方案和互动方式。Brenner 和Jessop 等学者从尺度重构、领域重组和网络构建这三个方面分析了空间构建的策略。尺度重构是指重新配置尺度部门的权力以推动空间变化的过程，主要形式包括权力向上级集中的尺度上移（scaling up）和权力向下级分化的尺度下移（scaling down）。领域重组是指社会经济关系在领域里结构与解构而导致空间变化的过程。其中，社会经济关系与领域相分离而导致行政界线模糊甚至消亡的过程称为去领域化（deterritorialization）；而新的社会经济关系在领域上重新确定的过程称为再领域化（reterritorialization）。网络构建是指为实现对各级行动者的动员而形成横向网络化联结的过程。

新国家空间主义的策略框架以行动者为焦点，在空间研究持续深化的趋势下，更加适合用来分析具体层面上的空间构建。不过，该框架源于对独立性和自治性都较强的西方国家城镇的分析，忽略了我国的上级政府对于辖区内的空间构建具有重要影响的事实。在我国，符合上级预期的空间计划和决策往往更容易获得支持。因此，下级解释、说服和宣传自身计划和决策对上级预期的支持程度，对我国的空间构建具有重要影响，这一过程就是话语构建（discursive construction）过程。如果将话语构建纳入空间构建策略的分析框架中，网络构建其实可以看作是尺度重构中的政治动员过程，不必再单独描述。基于以上分析，本文从话语构建、尺度重构和领域重组三个方面比较所选案例的构建策略，目的在于验证以下观点：第一，不同的城际合作空间采用了不同的空间构建策略组合；第二，在城际合作空间的构建过程中，存在着关键策略，关键策略影响着策略组合的作用效果。

三、特别合作区的案例分析

为了降低其他结构性因素对实证结果的影响，我们将经济发展水平的相似性和主办城市行政级别的相当性作为衡量指标，以此来筛选分析案例。广东和江苏经济发展水平相近，而深圳、南京和广州都是副省级城市，行政级别相当。因此，最终选择分别由深圳、南京和广州主办的深汕、宁淮和广清三个特别合作区为实证案例。

1.对深汕特别合作区的分析

话语的尺度跃升是深汕特别合作区尺度重构和领域重组的基础。第一，“粤东发展”话语促使工业园形成。从2005年起，广东实施振兴粤东西北战略，并于2006 年出台了《关于促进粤东地区加快经济社会发展的若干意见》，首次提出“粤东发展”话语。在“粤东发展”话语的说服与鼓励下，2008年深圳与汕尾合作兴办深汕产业转移工业园，开启以城际合作带动区域协调发展的试验。第二，“粤东发展”话语适应了不同的领导权话语。2011 年，广东省通过《粤东地区经济社会发展规划纲要》，将“粤东发展”提升到省级战略高度，“粤东发展”话语发生尺度跃升。同时，深汕产业转移工业园升格为具有地级市管理权限的深汕特别合作区。在中央提出扶贫攻坚战略之后，合作区以“广东省探索区域协调发展的试验田”的形式主动适应了国家扶贫攻坚领导权话语，而后合作区实行了“10+1”的管理模式。话语的尺度跃升使合作区尺度重构和领域重组成为可能。

尺度重构为深汕特别合作区的制度建设提供了平台。第一，深汕特别合作区成立了实体性管理机构。在升级为特别合作区之后，合作区成立了党工委和管委会。这一设置带来了以下变化：一方面，深圳主管经济建设、汕尾负责社会事务，成功地构建了“合作区——深圳市/汕尾市——省政府”的动员网络，便于后期的制度延伸；另一方面，合作区行使地市级管理权限，实现了合作区的尺度上移，为吸引各方投资提供了条件，推动了领域重组。第二，创设新的尺度组织以缓解不同尺度间矛盾。广东为了推进合作区建设，成立了“广东省推进深汕特别合作区建设协调领导小组”，创建了一个处于地市级和省级尺度之间的组织，该领导小组缓和了刚性的省级政策和省级与地方信息不对称之间的矛盾；另外，由于深圳和汕尾的市领导都是小组成员，领导小组部分拉平了两市在行政级别上的差距，为汕尾争得了话语权，加快了各方达成利益分享协议。

制度迁移是实现深汕特别合作区资本再领域化的关键。第一，合作区基础设施建设是再领域化的前提。为了改变人们对合作区基础条件落后的认知，深圳联合汕尾采取多项措施，如规划申报深汕高铁，将合作区纳入“深圳一小时互达圈”。第二，特区政策延伸是合作区资本再领域化的关键。深圳作为经济特区，在管理体制、税收制度和企业福利等方面的特殊政策具有明显的地域性。为了激励辖区产业向合作区迁移，深圳出台了多项制度延伸措施。例如，迁入合作区的企业继续享有特区里的各项优惠政策、入区企业的工作人员可购买深圳的社保等。这些措施使处于合作区里的企业也能享受特区里的政策待遇，是深圳特区企业迁入合作区、实现资本再领域化的关键。第三，合作区管理模式调整巩固了资本再领域化的成果。2017年，在达成利益分享协议之后，深圳获得了合作区经济社会事务的主导权，合作区党工委和管委会分别由深圳市委和市政府派出，深汕特别合作区事实上已经成为深圳市下辖的一个区。深圳以部分GDP 绩效换得合作区的领导权，既巩固了前期资本再领域化的成果，也加速了后期的制度迁移。

2.对宁淮特别合作区的分析

区域发展话语演化为领导权话语是宁淮特别合作区尺度重构的关键。第一，“苏北振兴”话语动员了南京和淮安启动宁淮新兴产业科技园的建设。2005 年，江苏为了实现区域共同发展提出了“苏北振兴”话语。在该话语的鼓励与说服下，南京联合淮安建设宁淮新兴产业科技园，探索优化区域资源配置，以实现共赢的新路径，这也成为日后建设宁淮特别合作区的基础。第二，区域发展话语演变为领导权话语，导致宁淮特别合作区发生尺度跃升。2013年，习近平总书记在与江苏省淮安市的人大代表座谈时，提出“要把周总理的家乡建设好”，自此，以区域发展为主题的“苏北振兴”话语开始向“建设好周总理家乡”的领导权话语演化。“建设好周总理家乡”话语在目标指向上更加明确，更易渲染政治责任和民众感情，对江苏、南京和淮安都起到了较好的动员效果，是宁淮新兴产业科技园转型为宁淮特别合作区以及后期合作区尺度重构的关键。

对等的身份特征和领导小组的设立有助于政治动员网络的构建。第一，对等身份的设置是宁淮特别合作区组织机构的主要特征。宁淮特别合作区在成立之初，采取的是联合成立管委会的方式：南京市江北新区负责经济管理和合作区建设，淮安市盱眙县负责地方社会事务。对等身份既有利于激励盱眙县积极构建联系基层的动员网络，也有利于合作双方顺利达成利益分享协议。第二，通过领导小组构建延伸到省政府的政治动员网络。在宁淮特别合作区成立之后，由于“建设好周总理家乡”这一领导权话语所凸显的政治责任，在南京和淮安的动员下，省政府批准设立宁淮特别合作区建设工作领导小组。南京和淮安通过邀请领导小组成员现场考察、听取汇报和发表讲话等多种形式，联合组建延伸到省级尺度的“南京市/淮安市—领导小组—江苏省”政治动员网络，实现了对省政府的政治动员，是合作区实现尺度重构的基础。

政府以成立投资公司和联席会议的方式实现资本在合作区的再领域化。第一，政府合作成立投资公司。在省政府提供制度供给和南京现有优惠政策延伸过来之前，为了鼓励和引导产业向合作区迁移，南京与淮安两地政府共同出资成立投资开发公司，从重大基础设施建设和相关产业的投融资入手，引导各类资本在合作区的再领域化。第二，以联席会议的治理方式促进资本再领域化。宁淮特别合作区在成立之初，合作双方建立了宁淮特别合作区联席会议制度。与正式的行政管理制度相比较，联席会议具非正式性和非强制性，可就利益分配问题进行广泛磋商，为达成利益分享协议提供了沟通平台。另外，联席会议也解决了合作区重大发展战略问题，具备了正式行政组织的部分功能，促进了合作区的资本再领域化。

3.对广清经济特别合作区的分析

对高尺度或领导权话语的适应促使合作区产生尺度跃升。第一，“广清一体化”话语促使佛山顺德清远（英德）经济合作区发生尺度上移。2008年，广东省提出了以产业和劳动力为核心的“双转移”战略，顺德和英德合作兴办佛山顺德清远（英德）经济合作区。2012 年，清远联合广州构建了“广清一体化”话语，而后，该话语被广东省政府在政府工作报告提及，至此，“广清一体化”上升为省级战略。在“广清一体化”话语的动员下，合作区升级为省级产业转移示范园区，享受更高的管理权限和优惠政策，合作区发生尺度跃升。第二，“广清一体化”话语适应领导权话语促使经济合作区的转型。作为区域协调发展的重要尝试，“广清一体化”话语主动适应了国家扶贫开发领导权话语，佛山顺德清远（英德）经济合作区升级为广清经济特别合作区，并由广州取代佛山主导开发建设。经济合作区的主办方发生尺度跃升，为后期的尺度重构和资本再领域化奠定基础。

广州与清远联合构建的反向动员网络是合作区尺度重构的基础。第一，通过申报国家试点项目构建政治动员网络。为了寻求高尺度的制度供给，广州联合清远申报国家城乡融合发展试验区，最终中央政府审批通过了《国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区实施方案》。在方案获批之后，广东允许实验区直接复制省级改革创新实验区已经获得的审批权。广州联合清远构建了“广州市/清远市——中央部委——广东省”的政治动员网络，为合作区的尺度上移奠定基础。第二，通过政治动员网络获得部分省级授权。在政治动员网络的促进下，广东省以权力清单的方式授予合作区部分省级经济社会管理权限，权力范围涉及经济管理、财税管理和社会事务管理等重要事务，较为全面地满足了合作区对于制度供给的需求，为合作区的招商引资营造了良好的商业氛围，而合作区也因该授权而发生尺度上移。

通过制度迁移和政府投资实现合作区的资本再领域化。第一，强化合作区与广州的联系为资本领域重构创造条件。广州通过建设广清城际轨道交通线路和高速公路交通系统强化与清远的地理联系。与此同时，广州进一步探索与合作区居住证互认制度和广州对清远人才的优惠制度，从身份认同方面进一步加强与合作区的联系，为制度迁移和资本再领域化创造条件。第二，广清经济特别合作区通过动员高尺度行动者以实现先进制度的迁移。在《国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区实施方案》中，广东省支持广清试验区复制省内其他试验区的政策。这样一来，合作区以动员更高尺度行动者的方式实现了对省政府的动员，最终以申报国家试点实验区的方式进行制度迁移，为合作区的资本再领域化铺垫制度条件。第三，清远加大投资以引领资本在合作区的再领域化。为了响应制度迁移，清远市政府围绕合作区制定了多项政府专项行动方案，并在财政上给予优先支持，引领了资本在合作区的再领域化。

四、城际合作空间的构建策略组合

为了探究不同的城际合作空间构建策略组合之间的差异，以及关键策略对策略组合的影响，在案例分析的基础上，我们从构建基础、关键构建策略和构建策略组合差异等方面进一步分析城际合作空间的构建策略。

1.城际合作空间构建基础的新变化

广东和江苏设置合作区的决策共同点在于，三家合作区都是对产业基础较好的园区的升级。深汕、宁淮和广清特别合作区分别选择在深汕产业转移工业园、宁淮新兴产业科技园和佛山顺德清远（英德）经济合作区举办，这些园区成立时间较长，具有较好的产业积累，为举办合作区提供了较好的产业基础。这一共同点说明，省政府对合作区未来的发展有较高的期望，更希望合作区能推动当地乡镇的发展，即合作区更加注重以先进制度和产业嵌入形式，给乡镇区域带来普惠性能力与素质的提升。在脱贫攻坚工作取得决定性胜利的时候，采取何种措施以实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，已经成为重点。而目前，以特别合作区为载体的开发型反贫困，正是衔接脱贫攻坚与乡村振兴的关键环节。这也进一步说明，与以前的城际合作形式不同，为了探索脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，城际合作的双方对于合作园区的选择提出了较高的要求，而这也是城际合作空间构建基础的新变化。

2.城际合作空间的关键构建策略

与其他策略相比较，话语尺度跃升对城际合作空间构建更为关键。深汕特别合作区的“粤东发展”话语主动适应国家扶贫攻坚领导权话语，宁淮特别合作区的“苏北振兴”话语演化为“建设好周总理家乡”领导权话语，广清经济特别合作区的“广清一体化”话语主动适应国家脱贫攻坚领导权话语，三个合作区最初构建的地方发展话语都响应了领导权话语，发生了不同程度的尺度跃升。这种话语尺度跃升起到了政治动员作用，激励了上级政府在合作区事项上的参与程度和支持力度。而我国的高尺度政府行动者的参与和支持，直接决定了上级政府对于新构建空间的权力授予和制度供给，即直接影响着空间构建中的尺度重构和再领域化，进而也就决定了空间构建的进程和结果。因此，使地方构建的话语适应领导权话语，引发话语的尺度跃升，是城际合作空间构建中的关键策略，直接影响着尺度重构策略和领域重组策略的效果及效率。

3.城际合作空间的构建策略组合

虽然城际合作空间的构建都涉及了话语构建、尺度重构和领域重组三个方面的内容，不过，不同策略组合之间仍然存在差异，表1 对三种策略组合做出了比较。首先，在领域重组策略方面，深汕特别合作区与其他两个合作区差异明显。由于具有极强的空间扩展需求，深圳目前对深汕特别合作区执行“10+1”管理模式，合作区党工委和管委会分别由深圳市委和市政府派出，合作区相当于是深圳下辖的第11个行政区，合作区已经发生了事实上的行政区划调整；而广州和南京在空间扩展方面并没有面临深圳那么大的压力，因此，其他两个合作区的空间构建还未达到行政区划调整的这个进度。其次，在尺度重构策略方面，广清经济特别合作区与其他两个合作区差异明显。广清合作区在成功申报国家级实验区的情况下，通过中央部委反向动员广东省政府，在传统动员网络之外，创新了一种自上而下的政治动员方式。而其他合作区的政治动员网络仍然具有非常明显的自下而上的特征。

表1 城际合作空间构建策略组合的比较

五、结论与建议

深汕特别合作区、宁淮特别合作区和广清经济特别合作区的设立，以城际合作的方式探索脱贫攻坚与乡村振兴之间的有效衔接，也形成了城际合作空间。采用新国家空间学派的空间构建策略分析框架，从话语构建、尺度重构和领域重组三个方面分析了深汕、宁淮和广清三个合作区的构建策略组合。结果表明：第一，在深汕特别合作区的构建过程中，“粤东发展”话语适应了领导权话语，实体性的党工委和管委会是合作区政治动员的基础，特区制度的延伸是合作区资本再领域化的关键，而实际上的区划调整巩固了这一成果。第二，在宁淮特别合作区的构建过程中，“苏北振兴”话语适应了领导权话语，合作区通过成立领导小组构建了延伸到省政府的动员网络，政府合作创建的公司鼓励和引导了合作区的资本再领域化。第三，在广清经济特别合作区的构建过程中，“广清一体化”话语适应了领导权话语，反向的政治动员网络促进省政府授权，政府直接投资引导了合作区的资本再领域化。比较深汕、宁淮和广清三个合作区的构建策略可以发现：一方面，较好的产业条件是构建城际合作空间的基础；另一方面，话语的尺度跃升是关键策略，深刻影响着其他策略。第四，高尺度合作方的内在需求极大地推动了城际合作空间的构建进程。

由于在前期并没有进行城市扩容，随着经济社会的发展，我国很多城市（如深圳）都面临着巨大的空间扩张压力。而在中央政府已经收紧行政区划制度供给的情况下，通过城际合作实现间接城市空间扩张，是十分现实的选择。对于这种间接扩容的路径选择，需要注意以下几个方面。

第一，积极转变思路，以期实现“间接”城市扩容。行政区划制度供给事实上已经收紧，正式的行政区划扩张难度较大，更何况如深圳这样的城市，其正式区划调整对整个区域都会产生极大影响，中央政府对其区划调整要求将会更加慎重。在这种背景下，面临较大空间扩张压力的城市应该积极转变思路，与其坐等区划调整机会而错过发展机遇，还不如采取城际合作方式兴办各种合作区，然后通过对合作区的事实控制以期实现“间接”城市扩容。

第二，城际合作的基础已经发生了很大的变化。在我国前一阶段的城际合作实践中，大多数都是先进城市和落后区域之间的合作，具有明显的脱贫攻坚特点。在脱贫攻坚工作取得决定性胜利之后，之前的贫困群体获得了生活和生产能力的大幅提升，产业扶贫的涓滴效应已经有了新的作用基础。所以，这种具有帮扶性质的城际合作，其合作基础已经发生了较大的变化，有必要重新思考合作方式和实施办法。

第三，先进社会经济制度在合作空间的嵌入是关键。对于面临较大空间扩张压力的城市来说，其最终的目的并不仅限于对合作区的事实控制，而是要对其进行正式的区划合并；城际合作的合作区只是一种过渡手段，实现“名正言顺”的管辖才是最终目的。而只有将先进的社会经济制度顺利迁移到合作区，才能有效激励各类产业资本在合作区的落地和生根，才能有效避免先进城市与合作区“两张皮”的现象，这也是实现城市空间曲线扩张的关键。