乡村振兴促进法的特色与关键制度

于文豪

《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称“乡村振兴促进法”）是实施乡村振兴战略的基础性法律。乡村振兴促进法体现了促进与约束的融合，在规范方式上具有自身特点。

实施乡村振兴战略的法律“顶梁柱”

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策。近年来，在乡村振兴战略的实施上，我们已经构建起包括《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《中国共产党农村工作条例》和乡村振兴促进法在内的“四梁八柱”。乡村振兴促进法由于具有基础性、综合性、统领性和现代性的特征，可谓“四梁八柱”中的法律“顶梁柱”。

该法以“乡村振兴”作为调整对象，在我国立法史上是第一次。乡村振兴的对象是乡村而非农村。农村是一个静态概念，但乡村是一个联动概念，乡村振兴体现了城乡平等融合、工农互相支撑的高质量发展理念。习近平总书记指出：“民族要复兴，乡村必振兴。”乡村振兴促进法承载着以法律形式实现乡村振兴、民族复兴的历史使命。该法强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，对于贯彻落实党中央决策部署、全面推进乡村振兴战略的实施正当其时、极其必要。

全面推进乡村振兴战略，涉及产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等领域，需要开展精神文明和生态文明建设、农村改革、乡村建设、城乡融合发展等任务，涉及面之广、政策力度之丰富前所未有。基于此，乡村振兴促进法需要将相关重要政策制度统一融合到一部法律中，并且明确未来三农发展的方向、路径和步骤。这种综合性立法与既往常见的单行性、专门性立法有很大区别，法律规范的抽象性、原则性特色更为突出，制度规则之间的协调衔接性更强，这也对其贯彻实施提出了更高要求。

经过多年努力，我国已经基本形成了比较完整的涉农法律体系，但大多是单行立法，且基本都是管理型立法，规范重点在于农村而非乡村。乡村振兴促进法的某些理念和规范与既往农法相通并有所提升发展，是涉农法律体系中的统领性法律。对其他农法已经规定了的具体制度，该法尽量不作重复。对方向已清晰但举措待细化的制度，该法仅作出原则性规定，从而为乡村振兴今后的动态发展预留空间。由于各地发展差异比较大，立法规范在包容性与延展性方面需要更具空间适应性。

推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村不能缺席；推进全面依法治国，乡村亦不能缺席。乡村振兴要坚持在法治轨道上推进。乡村振兴促进法体现了以法治思维和法治方式促进乡村振兴的治国理政逻辑，是现代治理方式在乡村振兴领域的应用，必然会丰富治理现代化的实施场域与内涵。

乡村振兴促进法既重激励也有约束

乡村振兴促进法的名称表明，这是一部“促进型”立法。但是，这并不意味着这部法律缺乏约束性和权威性。乡村振兴促进法重在正面激励，同时促进与约束并重。

促进型立法和管理型立法是立法中的主要形态。传统上，管理型立法更多采用“命令—服从”和“违法—惩罚”模式，更注重运用处罚、强制等手段来突出法律的威慑功能，而促进型立法则是“倡导—参与—激励”模式，通过政策资源的分配来调动多方主体的积极性。促进型立法的规范形态较多属于授权性、鼓励性、容许性规范，注意采用政策、奖励、补贴、荣誉等积极的行为模式，鼓励多于威慑，引导多于强制，“柔性”色彩明显，“惩戒”风格较弱。当然，促进型立法和管理型立法的分类是相对的。实际上，许多管理型立法中存在倡导性规范，而促进型立法中也存在强制性规范。促进型立法与管理型立法各有优势，需要根据调整对象的不同来选择。某种意义上说，管理型立法是社会治理的“底线”要求，而促进型立法是社会发展更为全面的追求，体现了对更优权力形态、更佳发展绩效、更多社会参与、更好治理效果的追求。

在乡村振兴领域采用促进型立法，有助于更好发挥法律的激励、引导、保障等功能。该法之所以制定为促进型立法，是因为乡村振兴涉及面广、参与方多、政策性强，采用促进型立法能够更好实现法治效果。该法强调通过激励引导的方式激发各方的积极性，强调政府全面发挥管理服务功能，强调立法对社会发展的指引规范意义，强调各类主体的充分参与和各显其能。尽管该法中的许多条款是倡导性的，但是该法能够为国家机关和广大社会主体的行为提供法律依据、活动理念和行为导向，使政府遵循依法行政的要求，使政策举措有法可依，从而更好地实现人民满意的目标。对于社会来说，促进型立法具有指导功能，不仅体现了立法者的价值导向和行为指向，还体现了国家在一定时期的立场和态度。这有助于更好发挥社会主体的主动性，保护和激发社会主体的创新精神。从法律体系完备的角度来说，该法充实了中国特色社会主义法律体系，是建设良法善治的法治中国的重要组成部分。

促进型立法重在对未来的行为提供指引，这与管理型立法也有差异。管理型立法也会发挥引导、预防功能，但二者的作用前提不同。管理型立法一般是在某种行为出现之后，为规制既有行为而对其规范化，明确行为模式和法律后果，进而通过法律后果的实现来对今后可能出现的同类行为提供价值判断和行为指引。此时，法律后果可能是积极的，比如奖励，也可能是消极的，比如处罚或强制。促进型立法通常是在某种行为尚未出现或没有完全成熟的情形下，立法者认为应予倡导从而超前设计法律规范，指引行为人采取该种行为模式，以获得积极的法律后果。就乡村振兴促进法来说，其立法背景是，脱贫攻坚取得决定性胜利，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，下一步要将三农工作重心转向全面推进乡村振兴，确保到2035年基本实现农业农村现代化，到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这就需要把既往的有效政策上升为法律，在适度保留政策灵活性的基础上，发挥法律的稳定性、周延性功能，更好引导各方参与乡村振兴。

并非促进型立法的权威效力就低于管理型立法。促进型立法同样是国家立法，具有法律应有的权威地位，由国家强制力保证实施。在权威的体现方式上，主要是通过鼓励多元主体的积极参与并给予激励的方式来实现治理效果。同时，促进型立法也往往带有强制性条款，违反相关规定要承担法律责任。例如乡村振兴促进法第73条第1款规定：“各级人民政府及其有关部门在乡村振兴促进工作中不履行或者不正确履行职责的，依照法律法规和国家有关规定追究责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。” 该法虽未专设“法律责任”章，但以“监督检查”章的形式，强调对政府行为的监督、考核、评价与反馈。政府职责发挥得好不好、主动不主动、全面不全面、充分不充分，决定了乡村振兴战略实施效果的好坏。该法规定的针对政府及其负责人和有关部门的考核评价、评估、报告和追责制度，强化了对政府主动作为的约束力度，是其有效实施的保证。

落实关键制度用活乡村振兴促进法

乡村振兴促进法是党在新时代领导三农工作的重要抓手，是加快实现农业农村现代化的法治载体。实施好这部法律，首要的是坚持党的领导。在此前提下，主动全面充分发挥政府职责，努力把各项制度举措落地落实落好。其中，以下几项制度具有关键地位，需要有突破、有建构，做到可持续、可借鉴。

乡村振兴促进法的立法出发点和着眼点都以农民为主体，维护农民根本利益。怎样将农民主体地位落在实处？一是把促进社会公平、实现共同富裕作为乡村振兴的目标。共同富裕是全体人民的富裕，是物质和精神都富裕，不是少数人的富裕，也不是平均主义。全面促进乡村振兴必须把共同富裕作为努力方向，增强农民发展能力，为他们勤劳创新致富创造机会；同时需要在农村基础设施和公共服务体系建设、农村人居环境改善等方面发力，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。可以说，乡村振兴促进法就是一部共同富裕促进法。二是注重尊重和维护农民的各项参与权利。在乡村重大公共事务、关系农民切身利益的事务以及集体经济组织重大事务上，要按合理程序听取农民本人或其代表的意见，做到及时公开、充分知情、有效参与、正当决策。尤其是在市场经营等具有盈亏风险的事务上，必须由利益相关方参与，杜绝独断。三是保证农民各项权利和利益的平等实现。乡村振兴重在公平，既要体现城乡间的公平，也要体现群体间的公平，做到经营准入、收益分配和决策地位在标准、条件等方面的同等对待，不因身份、性别、年龄、家庭背景等无关因素而有差异。四是以执行效率和结果作为评价主体地位维护的重要标准。乡村振兴需要落脚在具体项目的实施上，必须通过项目实绩来实现、维护、发展农民利益，不能议而不决、决而不行，也不能开空头支票、徒留愿景。乡村振兴要把最终利益留在农民和乡村，而不能使乡村沦为社会资本不当牟利的对象。只有让农民自身充分感受到农业有前途、农村有希望、农民有话语，才能实现公平发展、共同发展，才能表明农民主体地位确实得以实现。

乡村振兴促进法先后出现20次“集体”一词，提出“发展壮大农村集体所有制经济”。可以说，“集体”是乡村振兴的一个核心概念，是实施乡村振兴战略的基本抓手，是开展各项振兴活动的重要组织载体、权利主体和分配主体，必须认真对待集体、引导集体、规范集体、搞活集体，从主体、客体、权利、责任等维度充实其制度内涵。乡村振兴促进法中的“集体”以我国宪法有关集体经济、集体所有的条款为基础。现行农法中的“集体”主要表现为“农民集体”。实践中一直存在着“农民集体”虚化缺位的问题，特别是集体经济组织往往与村委会高度重合，二者在经济职能与行政职能上相互渗透，影响了各自功能的发挥。虽然在立法上，农民集体已经具有了法律关系主体的属性，但需要进一步明确其组织形式、行使权利的程序、成员界定及其权利行使方式、集体收益分配机制、法律责任分担机制等问题。农民集体的主体类型可以是集体所有制企业、集体经济组织等，其中，农村集体经济组织是其主要表现形式。我国民法典第99条第1款规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。”这确立了“农村集体经济组织法人”作为特别法人的地位。按照法人制度的逻辑，农村集体经济组织应当健全执行机关和代表机关，明确主要负责人的选任、职责等基本事项，纯化其经济职能，做到常态化独立运营。在集体所有权框架内，要保证集体成员的成员权，明确成员加入、退出集体的条件和规则，强化成员与所在集体的联系，防止个人不恰当地获得集体的实际控制权。

合作经济包括生产、供销、信用、消费等多种形式，是集体所有制经济的重要形态。乡村振兴促进法规定，县级以上地方政府应当支持发展农民专业合作社、家庭农场、农业企业等多种经营主体。根据《中华人民共和国农民专业合作社法》第2条的规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。当前，以农民专业合作社为代表的合作经济还存在需要破解的突出问题。一是需要提升市场化程度。一些合作社在经营管理人员的选配、产品收购与销售方式、分红目标的确定等方面，不乏带有行政性强而市场化弱、政策性强而竞争力弱的问题。乡村振兴战略是在社会主义市场经济背景下实施的，要以增强农业农村的市场活力作为振兴目标，首要的就是增强合作社的市场化生存能力，尊重并善于利用良性竞争、优胜劣汰、资本有序流动等市场规则。二是需要突出合作性。合作经济的本质是合作，主要功能是为成员提供服务。农民专业合作社是人合性、互助性组织，成员可以“入股”合作社，但在合作社中起决定作用的并非“股金”而是“交易”，而合作社与成员的交易不以盈利为目的，盈余主要按照成员与合作社的交易量比例返还。这与公司制企业、合伙制企业以及社会团体都有差异。实践中，由于合作社可能享有奖励补贴等政策支持，不乏合作社实际上采取的是公司化的组织运营方式，即盈余分配上主要以出资额为依据而非合作社与成员的交易量，决策管理上以资本量化为股权而非一人一票。在乡村振兴中，需要强化合作经济的合作性，并且探索更加丰富的合作方式，激发农民致富潜力。三是需要增强利益联结度。乡村振兴促进法三次涉及“利益联结”。合作经济要与农民建立紧密型利益联结机制。在出资入社方面，除货币以及实物、知识产权、土地经营权、林权等非货币财产外，还应考虑技术等可估价财产。同时，健全社会资本“下乡”的利益增量、利益补偿、利益调控机制，使其在自身获益的同时能持续在乡村、为乡村、富乡村，使农民长期稳定共享全产业链增值收益。

乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要层面，乡村振兴关系到国家治理的基础。乡村振兴促进法第41条提出建立健全现代乡村社会治理体制和乡村社会治理体系，建设善治乡村。为此要在以下三方面着力。一要强化乡镇的中心地位。乡镇是农民接触最频繁的基层政权组织，要把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，增强乡镇（街道）行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设能力，确保管理服务有效覆盖常住人口。为此，要在人员编制、法定权力、综合服务等方面，为乡镇开展乡村振兴各项工作提供保障。二要提升基层执法能力。乡村振兴必须解决基层行政执法中“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。为此，要稳步下放基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项，权随事转、编随事转、钱随事转。乡镇建立统一的行政执法队伍，依法授予其在行政处罚、强制、检查等方面的执法权。授予乡镇在矛盾纠纷调处方面的权力、资格和资源。三要增强村民自治能力。村民自治是我国基层群众自治制度的重要形态。要避免“过度自治”或“附属行政”的倾向，防止村民民主权利被架空或滥用。为此，要通过法治乡村建设来提升村民的法治意识和民主能力，使村民依法行使权利、履行义务，依法参与管理、自我监督。