我国老年教育政策的逻辑演变——基于历史制度主义视角

孙立新,姚艳蓉，叶长胜

(1.宁波大学 教师教育学院，浙江 宁波 315211；2.浙江工商职业技术学院 电子商务学院，浙江 宁波 315012)

随着人口老龄化的形势日益严峻，社会经济负担逐年加重，老年教育成为人口老龄化背景下提高老年人口生活质量，促进社会持续健康发展的重要途径。老年教育事业的发展离不开政策的引领与推动，改革开放以来，我国在教育领域进行了一系列改革，并开始将教育对象聚焦于老年人这一群体，提出要实现包含“老有所学”在内的老龄工作发展目标。之后，伴随着《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005年)》《关于进一步加强老年文化建设的意见》等政策文件陆续出台，我国老年教育政策日趋完善。那么，在老年教育政策日益完善的过程中，其逻辑变化如何？具有怎样的演变规律？针对这些问题，展开相应的学术探讨，对于今后国家及地方省市制定相关政策文件具有一定价值。采用历史制度主义视角阐释老年教育政策的逻辑变化取向具有合理性。历史制度主义的主要关注点在于研究随着时间过程的变化以及一些关键事件的发生，制度是如何产生、维持以及发生变化的，进而总结出制度变化的模式和制度之间的运行机制。我国老年教育政策从萌芽到缓慢发展再到初具规模，体现了历史制度主义分析话语中“关键节点”“制度转变”“路径依赖”等关键要素的特征，通过采用历史制度主义的分析框架，可尝试厘清我国老年教育政策逻辑演变过程，进而为老年教育政策的发展与研究提供指导和借鉴。

一、理论基础

(一)历史制度主义基本理论

20世纪80年代以来，新制度主义政治学在西方政治学研究中脱颖而出，并逐渐演变为一种最先进、最有解释力的分析范式[1]。其中，历史制度主义是西方以经验为基础的政治科学的主要分析范式之一，它以制度为手段去研究历史，通过制度的变迁，研究政治生活的发展实质，同时以历史为维度反观政策，考察政策生成过程和集体活动的深层含义，是新制度主义政治学内部的一个重要流派。

有学者认为，历史制度主义强调国家重大政治事件和对人类产生相当大影响的政治进程是影响历史进程的关键要素[2]。历史制度主义的目的是阐明政治事件的发展过程如何受到它背后制度的调节和约束。同时，其具备两方面特征：一方面，历史制度主义是“历史的”，即在时间线上的相互影响，前一阶段的制度选择往往会决定和影响后一阶段的制度方案是否遵循前一阶段的制度或者发生重大改变；另一方面，历史制度主义又是“制度的”，其以制度为主要工具和手段，国家的宪法制度、政府具体操作程序等制度层面重要政治事件的发生、延续和变化都是其分析问题的核心。

(二)历史制度主义的分析范式

在政策变迁过程中，不同历史时期、不同利益相关者的博弈容易受到制度最开始发生时的牵绊，具备相应的阶段性特点，从而影响制度是否遵从原来的路径，拒绝改变或者发生较大的改变。从历史阶段这一要素来分析和考量制度变迁的过程和不同制度的差异及其影响[3]，解释政策和制度在一定时间内保持稳定或发生变迁，涉及两个关键要素：路径依赖和制度变迁。

1.路径依赖

历史制度主义认为，路径依赖是连接教育政策过去、现在和未来的桥梁，透过教育政策的路径依赖现象，可以窥探出社会经济、政治发展的不同模式以及社会层面上某些教育改革处于低效率的原因[4]。从广义层面来说，路径依赖指前一段时间发生的事情对后一段时间产生的影响，过去制度环境中做出的关于制度和政策的选择往往会推动或者制约现有制度发生改变。狭义的路径依赖在于报酬的递增，即当政策制定下来并逐渐正常化之后，由于高昂的构建成本、制度主体的学习效应、利益集团的合作效应和政策的适应性，预期的相互影响和作用，造成某种制度一旦落实之后，就会被长期沿用，从而加大推翻该项制度的成本。当无法预测做出改变的政治行为能否带来收益时，为了尽可能获得稳定的收益，减少制度改变带来的风险，政策制定者和政治行为参与者往往倾向于维持制度的现有状态而拒绝做出改变。路径依赖现象在政治生活中还存在两方面的特征：制度模式所产生的政治效应需要在很长一段时间内才能显现出来；制度的设计者往往希望自己的制度能够长久续存，因此会设置一些影响制度变迁的障碍，从而进一步强化路径依赖[5]。

2.制度变迁

尽管政策和制度的制定存在路径依赖，但是随着时间的推移，旧的制度越来越难以适应新的社会发展局势，进而推动制度的变迁，产生新的形态。因此，历史制度主义将这种经由一段时间的稳定后，受关键节点影响而发生改变的过程称为制度变迁。影响制度变迁的主要因素是历史否决主体和历史否决点，历史否决主体指一系列政治行为者或组织，例如，政党领袖、资深官僚等[6]。历史否决点则是由宪法、政治制度和政党体系等决定的阻碍政策变迁的反对力量。与历史否决点相对应的是关键节点，历史制度主义将在制度需求和供给平衡被打破的情况下，新旧制度的衔接处称为制度实现跃变的关键节点，历史否决点所代表的旧制度往往会阻碍关键节点的跃变，从而影响制度的变迁，历史否决点和关键节点的博弈是制度发生转变的重要因素[7](P203)。

老年教育政策的产生与变迁是历史发展的必然产物，是多种因素综合作用的结果。从历史发展角度来看，老年教育政策受不同时期各种历史要素的影响，既有制度顺承延续阶段，也有影响制度发展的关键转折点，适用历史制度主义理论分析框架。

二、我国老年教育政策的发展沿革

(一)初创阶段：老年教育政策尝试探索

20世纪80年代初，我国在政策层面开始关注老年人退休后的文化教育活动，主要受众是退休干部。1982年，中共中央发布的《关于建立老干部退休制度的决定》确定了老干部离休退休和退居二线的制度，提出要注意发挥他们思想、政治和组织方面的作用[8](P2173-2174)。为了响应政策的号召，丰富退休老干部生活，我国第一所老年大学正式建立。随着国家对退休干部以及老龄工作的重视，中国老龄问题全国委员会颁布《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》，提倡开展老年教育实践及其研究活动，对老年人的教育参与有所关注[9](P88)。1984年，中国老年教育协会成立，老年教育培训及学术交流活动也开始陆续开展，这为我国老年教育政策制定提供了实践基础[10]。随着全球化、信息化的特征在国际形势中更加明显，耦合多位专家在终身教育和学习型社会上的倡议，老年教育在实践中的探索逐见成效。同时，随着国外终身教育思想的传入，保障老年人的学习权益日趋成为社会关注的焦点，老年教育的特殊福利性功能被减弱，开始向普通老年人开放。在国内老年教育向好发展以及国际教育理念的引领下，我国老年教育政策在探索中发展。

(二)调整发展阶段：老年人受教育权利逐步确立

20世纪90年代，我国老年教育政策进入调整发展阶段，老年人享受教育权利逐渐在法律政策层面得以肯定。联合国关于老龄化的议题也常常指出老年人在退休后仍然能够参与生产性和非经济活动，如志愿活动、休闲活动和教育活动[11]。随着世界范围内老年教育实践活动的逐步开展，我国老年教育政策也进行了一些创新性改革。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》将社区教育的发展作为重要任务[12]，老年教育焕发了新的活力。此后，关于社区教育的政策多次提出，要将老年教育作为社区教育工作的重点。社区教育的发展进一步扩大了老年教育的服务对象，越来越多老年人参与其中。1994年，国家发布《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》，提出“老有所学、老有所乐”，进一步明确了我国老年教育发展的目标愿景[13](P16)。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》确立了老年教育是终身教育体系组成部分的法律地位，并提出“国家发展老年教育”，“各级人民政府对老年教育应当加强引导，统一规划”[14]，进一步完善了老年教育的运行机制。此外，教育政策还关注到老年教育的手段，《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》提出将成人学校和广播电视作为老年教育的现代化发展手段，办好老年大学，建立老年教育网络[13](P18)。随后，上海市老龄委、上海老年大学、上海电视大学共同成立了空中老年大学，通过广播的形式开设课程，扩大了老年教育的普及范围，为我国面向21世纪的老年教育改革奠定了良好基础。

(三)内涵丰富阶段：老年教育政策法规体系逐渐形成

进入21世纪之后，社会主体需求日益多元化，面对老年人个性化的教育需求，政府机构需及时做出回应，丰富老年教育的形式和内容。同时，为了缓解经济快速发展与老年教育体制改革滞后的矛盾，必须加快政府管理体制和职能的创新，实现由“大政府”向“小政府”的过渡。多个地方开始着手制定老年教育相关发展条例，试图规范老年教育，以适应老年人的学习需求。此外，随着终身学习理念在我国的广泛传播以及学习型社区建设目标不断被提及，各地政府对老年教育模式进行了改革和探索，老年教育作为终身教育体系的重要组成部分被写入地方终身教育条例中，例如，《福建省终身教育促进条例》规定了县级以上地方人民政府开展老年教育的职责[15]。经多次修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出“国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校”，这为我国老年教育的实践发展及政策建设定下了积极的步调[16]。2016年，国务院办公厅印发的《老年教育发展规划(2016-2020年)》列举了众多涉及我国老年教育今后能否健康、持续发展的大问题，要求在老龄事业相关政策措施中重视支持发展老年教育[17]，这是我国老年教育政策发展的重要里程碑。此后，众多省市陆续发布地方性老年教育行政法规，力求为老年人赋权，老年教育相关政策法规体系逐渐完善。

三、我国老年教育政策发展的逻辑演变分析

(一)研究方法与过程

1.研究工具的选择

NVivo是一款定性分析软件，能够对政策文件进行整理、分析和呈现。本研究采用NVivo12，对经过前期筛选的符合研究范畴的政策文件的文本内容进行编码，以历史制度主义为分析视角，进行政策发展逻辑的分析。

2.研究文本的取样

研究选取的政策文件主要来自中华人民共和国教育部、民政部、文化和旅游部、国家发改委、全国老龄工作委员会办公室以及各省市教育厅发布的文件，范围包括国家文件和地方文件，类型有国家法律、规划、通知、措施、意见、条例、规章等。在对上述文件进行认真梳理的基础上，筛选出有关老年教育政策的国家文件以及北京、上海、山东、江苏、浙江、福建等省市的地方文件共73项，作为老年教育政策的分析对象，部分政策文件如表1、表2所示。

3.研究过程的展开

将所筛选的政策文本导入到NVivo12中，并以“法律”“法规”“通知”“意见”“条例”等对研究文本进行分类后，通过研读政策文件，对研究文本的具体内容进行一级编码，即以关键词的形式从文本内容提炼概念，将政策文本中关于老年教育的句子进行逐个编码，形成教育理念、教育制度以及发展目标3个拟定节点，部分节点示例见表3。

表1 国家层面部分政策文件示例

表3 一级编码部分节点示例

在二级编码中，将一级编码进行类属分析，厘清在一级编码中的各个概念及其相互之间的关系，从而确定二级节点。例如，将“休闲教育”“文化娱乐教育”“丰富精神生活”“陶冶情操”等有关老年教育定位的关键词统合为“教育实践定位”；将“教育自主权”“经济转型”“权益保障”等关于老年教育宏观政策的关键词归纳为“宏观制度环境”；将“整合教育资源”“政府统筹发展”“动员社会力量”等归纳为“主导强化机制”；将“教育发展理念”“教育基本原则”“价值导向”等归纳为“教育发展理念”。共生成“教育实践定位”“宏观制度环境”“内生动力机制”“教育发展理念”“主导强化机制”“关键时间节点”等6个二级编码(见表4)。

表4 二级编码主要节点、材料来源和参考点

三级编码是通过对二级编码的提炼构建出新的分析节点，根据历史制度主义的主要分析结构和老年教育政策价值构成的关键词，结合文本中的具体信息，确定编码的核心范畴和次要范畴。根据不同时期老年教育政策的发展，将“主导强化机制”“教育实践定位”以及“教育发展理念”作为历史制度主义分析框架中“路径依赖”的主要分析来源，将“宏观制度环境”“内生动力机制”与“关键时间节点”纳入历史制度主义中“制度变迁”的范畴(见表5)。

表5 三级编码主要节点概念示例

(二)研究结论

1.我国老年教育政策的路径依赖分析

历史制度主义的路径依赖机制强调，某种制度被行动者选择之后，其本身会产生一种自我强化和自我捍卫的保护机制，使自身的地位不断得到强化并趋于稳定。老年教育政策在演变过程中存在着明显的路径依赖特征，主要表现在“主导强化机制”“教育实践定位”“教育发展理念”等。

(1)主导强化机制：政府引领为主

我国老年教育政策的制定受政府主导的烙印明显。相关老年教育政策多由民政部、老龄委、教育部等部门牵头制定，由各职能部门或者地方政府部门负责落实，其政策内容、原则等呈现出明显的指令性、行政性特征，主要表现在资金统筹、机构建设、师资配备以及教育评价等方面。老年教育的资金投入一般以国家或地方财政拨款为主，教育受众、社会机构支持的资金较少。近些年来，虽然国家和一些东部发达地区的相关政策等均强调要适当引入社会力量投资老年教育，集合社会资源来开展老年教育工作，但是当下政府统筹资金投入的局面依然没有较大改观。在老年教育机构兴建、场所建设方面，政府依然是“一家独大”，老年大学、社区学院以及老年教学点等公共老年教育机构的运行依然是各级各类主管部门的任务，日常管理以层级行政管理为主，带有明显的“公”的性质，缺少社会力量参与等市场化运营的“私”的性质。在管理队伍配备方面，一般由政府主管部门根据人口数量来进行统一分配，确定事业编制名额，虽有社会兼职教师、志愿服务者参与其中，但政府主导的师资分配机制尚未突破。此外，注重政府及办学机构的内部自评、自上而下的单项评价，第三方的外部评价和多向评价机制尚未健全。这种以政府引领的主导强化机制在多年的政策制定中有着明显的存续特征，虽然近年来社会力量参与、市场化运行的办学模式呼声越来越高，但是在两者的博弈中依然凸显着路径依赖的演化印记。

(2)教育实践定位：休闲娱乐教育为先

目前来看，已颁布的诸多老年教育政策将老年教育实践定位于为老年人丰富生活、陶冶情操、提高身心健康而开展的休闲娱乐活动。《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》指出，要“开展颐养康乐和进取有为相结合的老年教育”，“实现老有所乐，丰富老年人文体生活”[13](P18-19)，将丰富老年人的文化生活作为老年教育的目标，强化了文化娱乐类活动的主导地位。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005 年)》强调，“帮助老年人增长知识，陶冶情操，倡导科学、文明、健康的生活方式”[24]。由此，对休闲娱乐类教育内容的重视在老年教育政策中不断得以自我维持和强化。这一现象的形成是多重因素共同作用的结果，其中之一就是为了增加制度回报的预期，相关管理部门和实践主体逐渐习得如何在该制度下有效开展教育活动的行为模式，这就进一步强化了此类教育内容以及教学目标在老年教育政策中的重心地位。此外，政策文本中对休闲娱乐类教育表现出的高度自我复制机制，在老年教育实践中也有所体现。受老年教育长期以来重视文娱类活动的影响，社会上陆续出现了一系列老年娱乐相关产业，并发展成为老年文化产业链，同时，也探索出以丰富文化娱乐内容为主的老年教育课程。由于我国大多数老年大学的实际教学内容以绘画、舞蹈、歌唱等休闲活动为主，文化娱乐类教育作为老年教育的组成甚至主导部分之一，在很大程度上影响了其他形式、内容的老年教育实践探索与发展。

(3)教育发展理念：遵循福利性价值导向

我国福利教育制度创建于新中国成立初期，受教育者往往能够免费或者付出极低的教育成本接受教育[25]。2010年以来，我国开始步入全面深化改革深水区，贫困治理与民生改善是积极应对社会问题的重要切入口。老年人作为社会弱势群体，对他们的教育投入，是社会福利的重要价值凸显，福利性质始终贯穿老年教育制度的始终。

老年教育政策福利性价值依赖特征始于20世纪80年代，《关于建立老干部退休制度的决定》将服务对象指向退休老干部，并提出要“很好地安排照顾”，“发挥他们的作用”[8](P2147)。随后，《中华人民共和国老年人权益保障法》提出保障老年人依法享有的权益，“丰富老年人的精神文化生活”[14]，从法律层面保障了老年人享有的基本权益，为提高老年人的生活质量提供了保证。在社会福利政策分析中，平等、公平与适当性是不可回避的基本价值观议题，实施老年教育也是促进教育公平的重要价值体现[26]。普及教育、促进教育公平发展的思想逐渐渗透于老年教育制度之中。为了使老年教育惠及全体老年人，充分发挥老年教育的福利性价值，相关政策还涉及城乡老年教育均衡发展问题。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》 提出新型城镇化建设必须坚持“以人为本”“统筹城乡”“文化传承”等基本原则，而统筹城乡老年教育均衡发展就是实现新型城镇化的题中之义[27]。无论是针对退休老干部抑或农村老年人的教育，都是对老年教育社会福利性价值的复归，是国家致力于改善民生，完善社会治理的重要价值体现。这一思想和理念从形成、发展再到逐渐完善，被广泛地接受和认同，对各方主体都具有收益递增的效果，从而形成了较强的路径依赖特征。

2.我国老年教育政策的制度变迁分析

历史制度主义认为，随着时间的推进，制度本身需要进行变革以适应社会发展的要求，这种变革的形式包括制度微调、制度置换、制度转变和制度断裂。受多种因素影响，我国老年教育政策的制度变迁存在制度转变和制度微调两种形式。在分析我国老年教育政策制度变迁的两种形式之前，有必要阐释其影响因素。

教育政策的颁布产生、调整往往受到多重关键因素的影响，进而在发展的进程中呈现创新深化、更迭优化的图景。老年教育政策在变迁过程中，往往受到政治、经济、文化、人口结构等深层因素的影响。从政治因素看，自党的十一届三中全会召开后，我国迎来改革开放，各项政策制度得以创新丰富，老年教育政策也在该政治背景下得以产生。从经济因素看，改革开放以来，我国综合国力和经济实力得以显著提升，这为开展老年教育提供了重要的经济支撑。《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》指出，“把老龄事业纳入国民经济和社会发展总体规划”，“各级政府逐步增加对老龄福利事业的投入”[13](P19-20)。从精神文化建设方面看，在老年教育政策保障下，老年人物质生活得以满足，其精神文化需求不断提升。老年教育政策文件及时回应了老年人的精神需求，《文化部关于加强老年文化工作的意见》指出，加强老年文化工作对“推进社会主义精神文明建设具有重大的现实意义”[28]。人口结构的变化是国家重视老年教育政策制定的重要影响因素。《关于老龄工作情况与今后活动计划要点》《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》等政策文件，相继提及开展老年教育，加强老年学习等建议，以应对人口老龄化带来的不利影响。在以上多重因素影响下，我国老年教育政策的制度转变与制度微调呈现何种走向？

(1)宏观制度环境：老年教育的制度转变

社会经济背景和社会目标发生变化时，旧的制度不再适应当前教育事业的发展，因此会出现制度转变的现象[29]。1978年以来，研究者对教育的关注点主要聚焦于基础教育、高等教育等有助于提升个体竞争力和促进社会经济发展的领域，而老年教育作为终身教育的最后一环，在国家遵循“效率优先、兼顾公平”的理性政策理念之下，显性价值表现不足；再加上社会刻板印象加固了“老年人没有能力继续参与社会活动的”的形象，让人们认为老年人即使参加教育也只是打发和消遣时间[30]。因此，大多数文件仅在老龄工作中提到老年教育的目标、任务，缺乏明确的规定和考核指标，专门针对老年教育的正式文件不多[31]。

随着国际对老年人及其教育问题的重视，我国逐渐认识到开展老年教育的重要性和必要性。1982年，联合国老龄问题世界大会提出制订及执行各个层面的老年教育政策，帮助老年人参与生活[32]，这对我国老年教育的发展产生了一定影响。人们逐渐意识到，解决老龄问题需要政府的统一规划与指导，构建老年教育公共服务体系强调老年教育发展的政府主体责任[33]。随后，民政部、教育部、文化和旅游部、全国老龄委、中组部、国家计委等部门相继发布相关政策文件，提出要关注老年人的学习，这为我国老年教育事业的发展奠定了良好基础。然而，意识上的觉醒很难即时带来制度上的行动，老年教育政策的相关文本依然仅出现在各项通知、报告中，尚未有专门的老年教育法律法规，这显然难以满足老年教育事业发展的要求。为了适应老龄化的社会要求，保障老年人学习权利，天津市率先建立地方老年教育条例，这对我国老年教育法制化的建设产生了划时代的意义，推动老年教育发展进入法制轨道[34]。继而，2006年发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出，要“建立国家老年人才信息数据库和老年人才信息中心”，“把老年人才开发和利用纳入人才市场建设的总体规划”[23](P726)。这一系列政策实现了将老年教育价值导向从满足个体学习需求到实现社会效益增长的转变，即不仅要让老年人自由选择、自由学习，还要为老年人赋权增能，积极活化利用老年人力资本。2015年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将发展老年教育摆到了党和国家发展战略的高度[35]，大大提高了老年教育在我国教育领域的地位。随着“十三五”的推进，老年教育在该时期迎来了政策转变的关键节点。老年教育完成了从制度缺失到制度构建的转变，老年教育政策体系建构迈上新台阶，老年教育立法建设进程有望加快。

(2)内生动力机制：老年教育的制度微调

在国家全面深化教育改革的背景下，我国老年教育政策的制定与实施呈现螺旋式向上发展的特征。一些地方性老年教育法规和终身教育法规在初期对老年教育实践产生过重要指导作用，但是为了适应党和国家对老年教育的战略部署，条例中的一些条款内容亟待做出修正，其发挥的作用也受到限制[36]。与此同时，老年教育政策也在不断探索并寻找新的突破口。随着老年人口数量的逐步增加和学习需求的不断加大，相关政策开始逐步向补充老年人学习内容和完善老年教育制度等方向转移，并适当增补了老年教育创新发展和完善老年教育机制体制方面的内容。例如，2007年发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》要求，“完善教育资源服务与应用系统，促进全社会学习资源的整合与共享”，“办好老年大学，扩大覆盖面”[37]，对老年教育发展进行了更加详细地规划和布局。此后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”[38]，这对包含教育领域在内的各个方面的综合改革意义重大。在宏观制度环境的影响下，老年教育政策也做出了积极的调整，政策的价值导向呈现由满足个人学习需求向实现个人需求和社会效益共同发展的方向转变。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005年)》提出，要引导老年人从事教育、科研、咨询以及维护社会治安、社区服务等社会公益活动；同时，要积极开发老年人力资源，推动老年人“老有所为”[24]。2021年11月18日，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出要“加大国家科技计划(专项、基金等)、社会科学基金等对老龄领域科技创新、基础理论和政策研究的支持力度”[39]。这不仅是对人口老龄化、社会环境变迁、家庭养老功能弱化的应对措施，更是发挥老年人的社会价值，推动我国老年教育走向国际化的重要一步[40]。

四、我国老年教育政策发展的路径选择

通过文本分析可以发现，我国老年教育政策体系随着时代的发展日益完整，涉及面越来越广，这不仅对老年教育的概念、分工和布局提出了要求，同时也是在我国人口老龄化日益加重，终身教育和学习型社会呼声日益高涨的背景下解决“老有所学”“老有所乐”“老有所用”的出路之一。

(一)完善制度体制，保障老年教育政策的运行

目前，我国对老年教育的法律规定主要体现在《中华人民共和国老年人权益保障法》第七章第71条所提出的“老年人有继续受教育的权利”[16]，以及《天津市老年人教育条例》《福建省终身教育促进条例》《上海市终身教育促进条例》等地方性的终身教育条例中涉及老年教育的部分，大多数地区在这方面依然留白，可见老年教育尚未在全国范围内引起足够重视。虽然有专门的法律注意到老年教育，但由于相关配套制度没有跟上，使得老年教育制度的完整性缺失[41]。一方面，缺少国家层面法律的支持和保障，容易导致地方制定老年教育政策法规立法依据混乱的局面[42]。另一方面，老年教育的政策附着于社区教育、终身教育、继续教育以及养老等政策文件之中，专门的教育政策文件相对较少，对老年教育事业未来的发展方向提出的构想和全面性难以把握，对老年教育事业的指导作用也稍微欠缺。具有健全和完善的法律制度，才能使老年教育政策的运行置于制度保障、约束与监管之中[43]。第一，无论是成人教育相关法律还是终身教育相关法律都必须旗帜鲜明地拥护老年教育在整个国家教育体系中的重要地位，支撑老年教育政策更加具体、明确的为老年教育事业提供方向指引；第二，在老年教育相关法律政策中明确老年教育各相关责任主体，明确其工作具体职责，规定其实现老年教育相关目标的流程、方式以及运行规则；第三，明确老年教育形式、内容、师资以及经费投入等，进一步理清老年教育内容的重点和难点，落实实施规则与细则；第四，注重政策集成，发挥政策协同效应，确保不同法律之间关于老年教育政策规则制定的一致性，加强对老年教育政策体系的研究，营造良好的老年教育政策研制环境。

(二)关心老年人需求，注重老年教育资源的有效开发

目前，我国正处于由教育大国向教育强国迈进的关键时期，如何促进老年人的“增权赋能”和人力资源开发，探索老年人的内生性学习需求，抓住老年教育政策制定的“牛鼻子”，是今后一段时间需要着重关注的内容。同时，在明确老年人教育需求的基础上应注重教育资源的有效开发。老年教育作为社会公共产品的一部分，应进一步得到优化配置。根据NVivo的词频统计发现，我国老年教育政策中“资源”“社区”“学校”“服务”等词出现频率较高，表明教育资源是制约我国老年教育内生性和人文性发展的重要因素，但是目前很多关于资源整合的规定还停留在“文本的呼吁”和“原则性和规定”方面，具体如何整合教育资源，谁来整合教育资源，如何调动社会力量，如何开放学习资源，尚未提出具体的实施细则。因此，第一，要在教育改革背景下用创新性的老年教育发展理念审视当前的教育政策和实践活动，推动其在内容和形式上兼顾老年人的内生需求和社会发展需要；第二，要开展促进老年人群体一体化和区域特色化的研究，通过政策引导、措施落实等方式整合老年教育资源，推动老年教育普惠式发展，满足老年人个性化学习需要；第三，应将政策引导从宏观指导转向保障落实，内容以引导老年人从自我处境出发，在增强老年人自主学习权利的基础上逐步增强其对生命的掌控能力，促进老年教育资源的有效开发和老年人生活质量的持续改善[44]。

(三)抓住关键节点，精准定位老年教育的发展方向

老年教育政策的制定和实施会产生相关制度的集合反应，从而形成牢固且相互联系的矩阵制度网络。但是随着时间序列的推演，该网络容易被锁定于低效率的发展路径之中。因此，需要抓住历史变迁的否决点，把握好老年人学习活动的特点、规律以及优势等，促进老年教育政策内部体系的完善和外部体系的配套衔接。虽然目前我国出台了专门的规划、指导意见，但是对老年教育的重视程度仍相对不足。根据历史制度主义的观点，老年教育政策的变迁依赖于历史否决主体作出的关键性决策以及历史否决点与关键节点的博弈，这就意味着应该对老年教育现状与未来走向有着清晰地把握，确保老年教育政策对老年教育事业发展方向定位精准。因此，主管部门要完善教育系统内部的治理机制，优化教育系统内部治理结构，关照当地老年教育发展的基本情况，在制定和实施地方政策时做到“因时制宜” “因地制宜”，充分把握好制度变迁的关键节点和老年教育路径依赖的基本规律，从而科学、稳妥、积极地勾画老年教育政策集成的图景。

(四)科学调整布局，加强老年教育内部的组织管理

中共中央、全国人大和国务院先后对老年教育工作的基本原则和要求发布相关规范，教育部、民政部也多次下发老年教育工作的专门文件，表明老年教育工作正逐步专业化、规范化，政策体系也在不断完善。但是，由于存在多部门共同管理老年教育的情况，容易导致各部门的掣肘和老年教育发展混乱，影响办学效率和地方承办老年教育活动的积极性；部门职责分工缺乏清晰标准，容易造成老年教育机构整体发力不足，难以发挥基层教育部门工作人员和老年大学工作人员的自主性。因此，政府部门要强化统筹协调，确保老年教育政策的有效运行。一方面，集中管辖范围内的优势老年教育政策资源，有序、合理地分配到不同地区的老年学校，保障贫困地区、薄弱环节、弱势群体、特殊老年群体的高质量教育需求[45]。另一方面，要强化教育部门对老年教育的管理，于兼顾好学历教育的同时，在全国各级教育行政部门建立起上下对口、职权分明的老年教育管理机构，提高老年教育管理效率，加强老年教育的组织与管理。

以休闲娱乐教育为主的主导强化机制，以福利性价值导向为主的政策制定理念始终贯穿于老年教育政策发展的始终；在政治、人口结构、经济发展等关键节点和内外因素的作用下，相关老年教育政策也在转变与微调中体现出与时俱进的鲜明特征。今后，老年教育政策的演变过程，由休闲娱乐转向兼备老年人力资本开发、由福利性价值主导转向社会效益兼顾、由单一政策文本的颁布转向政策集成效应的发挥将成趋势。