“十三五”时期考试招生制度改革分析与“十四五”规划建议

檀慧玲,沈漪佳

(北京师范大学 中国基础教育质量监测协同创新中心，北京 100860)

一、问题提出

深化考试招生综合改革是加快推进教育现代化、建设教育强国的关键举措,也是“十四五”时期持续全面深化教育领域综合改革的重要议题[1]。

2010年教育规划纲要颁布后，推进考试招生制度改革提上重要议程，陆续颁布的一系列考试招生制度改革政策成为学界及社会各方面密切关注的焦点和热点。以“考试招生政策”“考试政策”“招生政策”为关键词在中国知网等全文数据库进行检索分析发现，关于考试招生的政策研究主要集中在以下几个方面：一是对某项具体招考政策的评估，通过实证研究分析招考政策执行的过程，探讨实践中存在的问题，如郑旭辉等人分析了高校自主招生政策执行过程中的偏差行为[2]。二是对考试招生政策价值取向问题的思考，如学者将关注点聚焦于高考政策的公平性[3]，以此探讨当前高考政策的合理性。三是介绍国外招考政策的经验，如万圆分析了美国选拔性高校综合评价机制对推进我国综合评价改革的启示[4]。四是从历史变迁的角度回顾考试招生政策的发展历程,如景安磊对高校考试招生照顾政策进行了梳理与回顾[5]。总的来讲，当前学界对考试招生政策中的某一具体政策研究较多，对整体招考政策综合性、系统性的研究较少；研究方法以质性研究为主，基于量化数据的实证分析与研究相对较少；研究内容主要关注政策执行的实践问题，鲜有对政策文本的学理性、科学性分析。本研究从政策工具视角出发，以“十三五”期间所颁布的有关考试招生制度改革的重要政策文本为分析对象，以期系统整体地把握其特征、探寻其有待进一步调整与改进的方向。

二、研究设计

(一)样本选择

本文以2016-2020年中共中央、国务院及各部委层面发布的考试招生制度改革相关重要政策文件为研究对象，所选取的政策文本须符合以下原则：(1) 权威性，发文机构为中共中央、国务院及教育部等中央权威机构。(2)相关性，政策内容中提及“招生”“考试”“招生考试”等与考试招生制度改革相关的内容。(3)切时性，政策发文时间为“十三五”期间，即2016年至2020年。基于上述筛选原则，本研究共收集到含考试招生制度改革相关政策文件43项(如表1，例举其中13项)。

表1 “十三五”时期考试招生制度改革重要政策文本部分例举

(二)研究方法

基于政策工具理论，构建政策主题、政策环节、政策工具的三维分析框架(如图 1)，对所选取政策文本的外部结构要素和内容进行量化分析，全面剖析“十三五”时期考试招生政策的特点与规律。同时，对政策文本的分析，最终要“走出”文本，与历史和实践“对话”[6]。由于政策文本与实践存在不同步性，在挖掘政策文本特点的基础上，辅之实践效果的分析，关照对文本的论证。

图1 考试招生政策三维分析框架图

1. X-Y维度：政策主题与环节

当前我国考试招生政策已初步形成了以“促进公平、科学选才、监督有力”为基本价值导向的逻辑链(如图2)。该政策逻辑链是“十三五”时期考试招生政策颁布的逻辑基础，也是构建X-Y框架维度的重要依据。一方面，依据招生对象和层次，政策主题分为高校考试招生、中小学入学和高职院校分类考试三类。另一方面，综合分析相关政策发现不同政策主题下均涉及内部与外部两个环节，其中内部环节由招生计划、考试形式和内容、录取机制等环环相扣的多个环节组成，而“监督管理”作为外部环节贯穿于政策的整个过程。围绕基本价值导向，政策主题与政策环节共同构成了当前考试招生制度改革的逻辑链，为不同学段提供了政策保障和制度供给。本研究中，三维分析框架中的X-Y维度在“政策主题-环节”的基础上形成了二维网状架构。X与Y维度是具体政策内容的两个方面，相互连结，不可分割。其中，X维度为政策主题，主要涉及考试招生政策的对象和层次，包括高校考试招生、中小学入学和高职院校分类考试；Y维度为政策环节，主要体现不同招考主题中政策指向的内容，包括招生计划、考试形式和录取机制组成的内部环节和监督管理这一外部环节。

图2 考试招生政策逻辑链

2. Z维度：政策工具

政策工具是指政府为实现具体政策目标而运用的手段、方法和措施，其选择和使用会影响政策执行的效率与效果。学者们根据不同的标准对政策工具进行了划分，其中，豪利特和拉米什依据政府在提供公共物品和服务中的介入程度将政策工具分为强制型、混合型以及自愿型[7](P144)。其中强制型工具是借助行政力量强制执行，直接作用于目标受众的工具类型，具有权威性和规范性，如规制、直接提供、权威等工具。自愿型工具是个人、家庭、社区、市场等在自愿的基础上解决公共问题，政府参与度低，较为灵活，如个人家庭与社区、市场工具等。混合型工具兼有前两者的特征，如信息与倡导工具、诱因工具、补贴工具等。该政策工具分类方式对于研究和分析属于准公共物品和服务范畴的教育政策工具具有很好的适切性，本研究采用该理论对考试招生制度改革政策使用的政策工具进行统计分析。

(三)数据编码与分析

基于上文所构建的考试招生政策三维分析框架，确定内容分析基本单元为政策文本中的具体条款。首先，为避免政策文本存在综合使用多种政策工具的情况，将政策文本按照“政策编号-条款序号”的形式进行编码，共计整理出43项政策文本，125条政策条款。其次，根据三维分析框架的维度选择政策主题、政策环节、政策工具作为变量。并且引入“发布主体”这一变量，以更加深入地探讨政策文本的效力与协同度。再次，依据不同变量的内涵对文本进行编码，需要说明的是，由于政策条款的某些表述具有综合性，编码时采用了多项选择的方式。最后，运用SPSS软件对数据进行统计分析把握考试招生制度改革政策整体情况的同时，综合运用文献、调查报告、新闻报道等信息对数据分析的结果辅以实践层面的论证。

三、文本计量结果与分析

(一)政策工具供给涵盖高校考试招生等多个主题，但各主题政策工具供给比例不均衡，高职院校分类考试政策工具占比最少

“十三五”期间颁布的考试招生制度改革政策工具涵盖了高校考试招生、中小学入学、高职院校分类考试三个主题，呈现出多样化态势，但政策主题所占的比例各不相同。其中，高校考试招生占比最高，为47.2%；对中小学入学的关注也较多，占比31.8%；高职院校分类考试的政策工具数量相对较少，仅占21.0%。可见，高校考试招生作为大规模的全国性统一考试，在考试招生中有着重要的地位，政策的关注度也较高；而高职院校分类考试由于改革难度和阻力大等多种原因处于政策关注的“弱区”。

均衡的政策主题结构和工具供给是政策实施的重要制度保障,缺乏足够合理有效的政策工具可能会导致具体政策内容的不完善，从而影响考试招生制度改革的整体推进。当前，高职院校分类考试政策工具供给尚显不足，具体表现在：招生体系存在政策空白点、相关机制不健全等问题。比如，“百万扩招”的招生模式要求高职考试的权力逐步下放，但目前省级政府、各院校等主体在招生自主权方面缺乏针对性政策文件，导致考试招生过程中存在不同程度的混乱。又如，高职院校分类考试作为与普通高考并列的独立招生考试体系[8]，需从构建完整的职业教育培养体系的站位去理解[9]，其改革应当与其他层次的考试招生改革、人才培养改革等保持协同。然而，在《国家职业教育改革实施方案》中明确提出分类考试改革后，人们关注的重点仍仅是分类考试本身，其他相关层级的教育系统，特别是高校与普通高中并未做出及时的、相应的反应，加上传统职业教育的闭塞性，导致分类考试政策无法与高考政策、普通高中改革等衔接，难以联动各级各类教育体系更深层次地推进整个招考制度的改革。

(二)政策工具在招生计划、考试形式和内容、录取机制等内部环节上分配比例均衡，但对监督管理等外部环节的关注不足

在考试招生制度改革的各政策环节中，政策的内部环节，即招生计划、考试形式和内容、录取机制等环节政策工具的供给和使用相对均衡，但监督管理等外部环节缺乏关注，仅占18%(如表2)。诚然，内部环节与考试招生制度改革紧密联系，与政策对象和主体有直接的利益关系，是政策关注的热点；而监督管理作为考试招生的外部环节，由于直接相关的主体范围小容易被忽视。但监督管理环节在考试招生制度改革的过程中亦发挥着重要作用，它在一定程度上影响着政策实施的公平性与科学性，其政策工具运用不足会导致相关政策出现“漏洞”，不利于政策目标的实现。譬如，高校考试招生制度改革政策重点关注了招生录取、考试流程等违法行为的监督，但忽视了政策推进过程的有效反馈和具体落实情况的监督[10]；就近入学政策中明确了政府要对学校进行合理布局的义务，但未阐明执行主体不执行该政策的后果，导致监督不力[11]。

同时分析发现，在监督管理环节中还存在政策主题失衡现象。具体表现为，在监督管理环节中，高校考试招生的相关政策涉及频率最高(占59.1%)，而中小学入学和高职院校分类考试两个主题中出现频率相对较低(均占20.5%)。可见，在外部环节上，高校考试招生仍受到核心关注，中小学入学和高职院校分类考试则缺乏相应的政策工具供给。考试招生制度改革是一项系统性工程，没有中小学入学与高职院校分类考试的同步调整和整体推进，高校考试招生改革也难以落实。政策执行中，监督管理环节的政策工具失衡会导致中小学入学、高职院校分类考试出现执行偏差等问题，阻碍政策目标的达成。

表2 “十三五”时期考试招生制度改革各主题与环节政策工具使用情况

(三)政策工具兼顾强制型、混合型、资源型，但各类工具使用的比例不平衡

从整体来看，“十三五”期间的考试招生制度改革政策工具中同时兼顾了强制型、混合型、自愿型三类政策工具，例如，对于阻碍考试招生改革步伐的单位和个人，必须通过命令、禁止[12]等强制型政策工具来保证考试招生的顺利进行；为了加强考试招生各项改革的宣传和引导，政府采用自愿型工具，通过鼓励[13]等方式调动学生、社会等主体的积极性；政策执行中充分使用混合型政策工具，实行阳光监督、公开信息[14]，以确保信息的交流。

但具体来看，不同政策工具的使用频率却存在显著差距，体现出明显的聚类现象：强制型政策工具使用频次最高，使用次数为114次，占比为79.1%；混合型工具次之，共计23次，占比16.0%；自愿型使用次数最低，仅使用了7次，占比为4.9%，这三类工具的使用比例形成了鲜明的对比。总体来说，考试招生制度改革政策的实施主要是通过强制型政策工具来实现的，体现了政府主导、“自上而下”单向性的工具特征。

在政策执行中，政策工具结构失衡而导致的低效化主要体现在三个方面。一是不利于各层级执行部门发挥能动性，因地制宜地解决问题。当前我国考试招生制度改革在录取、考试、招生等方面尚在试点探索和逐步调整改进阶段，过多地使用强制型工具可能会导致部门缺乏灵活性，造成政策僵化，乃至执行链条的断裂，不利于激发地方和基层的改革热情。二是不利于多元利益主体参与改革。考试招生制度改革政策涉及的利益主体多元、关系复杂、诉求多样，包括政府、目标高校、生源学校、教师、学生以及其他潜在的利益相关者(如图3)。过多强制型政策工具的使用使得政府成为强势的利益相关者，其他利益主体处于相对“被动”状态，影响其政策执行者的主动性和积极性。三是不利于政策主体自主权的落实。考试招生制度改革是凝结政府、学校、学生等多元利益主体诉求的公共治理活动，需要落实不同主体的自主权，而不是政府单向度的控制管理，最明显的案例就是高校考试招生改革。高校作为高考的输出口，理应享有自主权，这是高等教育发展的内在要求，也是一种世界性的历史传统[15]。尽管当前高校招生政策据此进行了部分调整，但长期以来采用“计划思维”来管理高校，不肯或不能轻易地在统一考试模式、限制招生比例、规定录取标准等核心环节下放权力[16]，高校自主权改革并不彻底，从而出现2020年江苏文科状元白湘菱由于历史选修科目只有B+而无缘国内顶尖名校的事件[17]。

图3 考试招生制度改革政策利益相关者分析图

(四)发文机构规格高，政策等级效力强，但发文主体较单一，政策协同力不够

“十三五”期间，由中共中央和国务院颁布的考试招生制度改革政策总体呈上升趋势(如图 4)，特别是2020年新冠疫情爆发后，以中共中央、国务院为发文主体的政策明显增加(占比约41.7%)，政策等级效力不断提升。中共中央、国务院成为政策供给的重要力量，政策发文机构规格高，体现了国家推进考试招生制度改革的决心。

图4 “十三五”时期考试招生制度改革政策发文主体情况

政策协同是指通过不同政府部门的协调配合，解决“跨界性”的政策问题，推动跨部门的政策目标的实现。考试招生制度改革关系多方利益，涉及各级各类教育，牵涉多个政府部门，主体极为多元，改革难度很大，是一个复杂的系统性工程，必须要充分考虑部际之间的政策协同，以保证齐心协力达成政策目标。 “十三五”期间，20.9%(如图5)的考试招生制度改革政策为多部门联合发文，如由教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部4个部门联合颁布的《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020年)》，体现了高中阶段教育的改革需要教育、发改委、财政、人力资源等多个部门各司其职，通力合作。但总体来看，政策发文主体仍以单一部门为主，共有34项政策，占比79.1%，远高于多部门联合发文。政策发文主体的单一可能会使部分政策存在局限，出现相关主体职责不明晰、政策职能交叉或空缺、相关主体合作与沟通机制不完善、不同部门之间发生“利益壁垒”[18][19]等问题，造成政策执行的碎片化，影响政策的系统推进。

图5 “十三五”时期考试招生制度改革政策联合发文情况

四、讨论与展望

面向“十四五”，进一步深化考试招生制度改革，需要丰富和完善政策主题、政策环节等方面的政策工具供给，优化政策工具结构，提升部门间的协同效力，逐步建立起符合时代要求的高质量考试招生制度体系。

(一)着重关注高职院校分类考试改革

高职院校分类考试作为高职院校招生的主渠道，“十四五”时期需要特别加强政策支撑与引领以深化分类考试改革，增强职业教育的适应性，提高职业教育吸引力。第一，针对考试形式、招生对象等问题突出的领域加强政策工具供给。一方面，调整考试形式，真正落实综合评价。鉴于当前高职院校考试的文化考试较为基础，职业考核流于形式的问题[20]，建议高职院校分类考试可以在参考高校考试招生的基础上，结合自身的专业特性采取科学的考核内容，合理划分各科的分数权重。另一方面，进一步扩大招生对象，完善招生的多元化。当前高职院校实际录取的新生多为学生年龄和学习背景统一的传统学生，忽视非传统学生(非应届生，如成年人、中途辍学等学生)的开放入学。在这一方面，我们可借鉴英国“先前学习认定”(Accreditation of prior learning)制度，将学生的经验和知识作为入学和修课的重要依据，不仅关注考生的背景，更要对学生的经验进行考核，扩大非传统学生的招生，实现不同生源的平等入学。除了非传统学生，院校招生也可面向普通教育的学生，建立学分互换制度，在招生对象上实现职普融通。

第二，以高职院校分类考试政策的改革为突破口，增强各层级、各领域的协调性。首先，调整高职院校的入口要求，将技术能力高、职业基础好的中职学生作为重点招生对象，形成中职院校与高职院校的对接。其次，拓宽高职院校的出口，改革应用型本科教育与专业学位研究生教育，给高职院校的毕业生提供接受高层次教育的机会，提高高职与大学的衔接性。最后，高职院校分类考试改革要与高校考试招生、高中教育改革联动，通过推进高考模式、录取方式、教学等高中教育系统的改革以带动高职院校分类考试改革。

(二)加强监督管理环节政策工具供给

全方位的监督管理是考试招生制度改革政策公平公正价值实现的重要路径。一方面，政策工具供给上应注重高校考试招生、中小学入学、高职院校分类考试不同政策主题的平衡，尤其要加强对中小学入学、高职院校分类考试的关注，出台针对性的监督政策，实现监督内容的优化组合。另一方面，政策工具供给上需要完善和创新责任追究制度，保证问责体系的完整性。在考试招生的过程中要建立起严格的责任追究制度，政策制定中不仅要明确不同主体的责任与学校纪委督察部门的监督责任，而且要对政策执行失真、偏差等后果进行申明。

(三)优化调整不同类型政策工具的使用结构

考试招生制度的政策工具应体现出丰富性与均衡性，使政策效力达到最大化。首先，适度调整强制型政策工具的使用。政府在统一考试招生的基础上，可通过拓宽需求表达的渠道、完善决策参与机制、逐步下放考试招生自主权等方式弱化强制型工具的使用，进一步落实不同主体的自主权，明确自身定位，强化服务职能，形成政府、高校、中小学、社会相互融和的新局面。其次，重视市场等自愿型政策工具的使用。市场与竞争机制作为自愿型政策工具，有助于激发改革的活力，因此，政策制定可以适度引进市场与竞争机制。如推进考试机构进行社会化改革，实现招生生态的多样化：成立多个考试命题机构参与高考命题，创新考试内容和形式，而高校主要负责学生的录取，通过自主选择命题机构，制定评价标准，以此实现招生主体层面的“招考分离”。

(四)促进部门协同提升政策合力

考试招生制度改革作为一项系统性改革工程，政策的制定需要部门联动以发挥政策合力。一方面，政策主体涉及的各部门应在共同目标的指引下，明确各自的职能。职能的确立必须以共同的目标为前提，不同层级的政府、同一政府内部的不同部门在制定与执行时应当取得目标上的一致，向着共同方向努力。政策职能的确定需要多个部门协同参与，明晰各部门的利益诉求与工作职责，避免不同主体之间出现分工的矛盾与冲突，防止出现职能交叉或空缺的现象。另一方面，政策主体应在刚柔并济的策略下，建立协同关系。由于不同政策主体在职责权限、价值取向等方面存在差异，在政策制定过程中可能会出现各自为政的分立情况,因此，以合作与协同为核心的主体关系是提高政策协同性的关键。其一，塑造柔性理念。价值理念对改革实践有着指导作用，相关主体要建立新型责任感，增强多重身份的认同，将考试招生制度改革的最终目标作为共同奋斗目标，打破部门主义的思想禁锢，把整体利益而非部门利益放在首位。其二，建立刚性机制。通过健全机构内部责任机制、建立部门间协调机制、将部门协作指标作为核心要素纳入改革考核机制等方式，促进部门间协同。