课后服务治理的理论逻辑、现实境遇与实践路径

刘慧琴

(贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550025)

课后服务作为一种新型教育活动已经正式进入我国义务教育体系，成为建设高质量教育体系的重要环节[1]。推行课后服务是破解“三点半难题”的主要途径，优化课后服务工作，是切实满足家长和学生需求、办好人民满意的教育的基本保障。

2017年3月，教育部印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》指出，要建立家长申请、班级审核、学校统一实施的工作机制，充分发挥中小学校课后服务主渠道作用[2]。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，进一步强化学校教育主阵地作用，加强学校课后服务质量，全面规范校外培训机构培训行为，从严治理校外培训机构。随后，不少地区纷纷出台相应政策开展课后服务试点工作，但在实践效能上，学校全面负责课后服务的效果及带来的教育影响却有待商榷，主要表现为不同地区落实时间跨度大、实施细则差异明显、高质量的课后服务落地难等问题。在理论层面上，学术界对课后服务及其治理的相关研究有限，大多是借鉴欧美国家课后教育服务经验教训，反思我国课后服务工作困境。有些学者从社会参与、课后服务内容、课后服务渠道以及课后服务评价标准等方面提出对策，但缺乏系统性治理机制[3]。因此，重新对课后服务治理概念进行全面、准确界定，深入探究课后服务治理的现实困境，并从多元治理理论视角探索课后服务治理的实践路径显得极为重要。

一、理论逻辑：课后服务的内涵及其治理

(一)课后服务的内涵

课后服务并不仅仅是为中小学生提供简单的“看护”服务，而是一项开发学生潜能、促进学生全面发展的重要教育工作[4]。课后服务是城市化进程加速、家庭结构变迁以及教育改革发展到特定阶段而出现的一种新型教育活动。随着课后服务工作的开展以及人们对高质量教育需求的增长，课后服务逐渐被赋予更多的教育期待，家长希望儿童在三点半之后保障其安全的同时，能够接受高质量课后服务，实现儿童身心健康发展。

当前，由于部分地区不同学校承担课后服务的能力有限，课后服务虽然在形式质量上取得了一定的成效，但效能上依然与家长的期待存在差距。我们通过田野调查显示当前有相当大的一部分学生在三点半之后并没有选择校内课后服务，而选择形式多样的课后监管。课后监管根据属性不同，通常分为无人监管、他人监管、父母监管、市场托管、校内托管五种类别(见表1)。不同的监管类别具有以下特征：

表1 课后监管类别特征

其一，监管主体多元化。三点半放学后，学生主要去向分为回家、去父母单位、去课后托管机构、去培训学校、留在学校。调查发现，小学高年级学生独自回家无人监管，低年级学生回家大部分由老人监管，少量由父母监管，还有的或由培训机构或晚托班的教师或他人监管。监管主体的多元化对监管质量和教育实效会造成不利影响。

其二，活动内容参差不齐。无人监管状态下的学生往往以手机、ipad、电视等电子产品度过三点半后的空档期；课后托管机构通常变相地以学校知识讲授、辅导课后作业作为填充，教学内容因缺乏设计而参差不齐，达不到理想教育效果。

其三，教育途径多样。三点半后的“空档期”，学生接受的教育途径各式各样：有无计划性的玩耍式，有类似课堂延伸的书本知识训练；有固定形式的绘画班、书法班、音乐培训、思维课堂。这些活动，有的是基于学生兴趣爱好的主动选择，有的是迫于“无人监管，为保障儿童人身安全”的被动选择。

其四，教育效能弱化。蒙台梭利说过，“儿童精神的成长，需要充满爱的、有营养的外界环境的保护，适宜的环境必须能促进儿童天赋的发展”[5](P15-17)。老人监管或无人监管的状态，随意性较强，有些教育内容或教育方式甚至存在一定的负面影响，妨碍学生成长。有的课后托管机构师资力量参差不齐、课程设计不科学、缺乏课间游戏，仅仅是一个确保学生人身安全的看管机构，这样的机构育人效能是值得怀疑的。

(二)课后服务治理的必要性

“三点半难题”是教育改革、城镇化发展、家庭结构变迁过程中产生的不可逆转的社会性难题，催生了校外托管市场蓬勃发展，同时也衍生出学生交通安全、食品安全、市场利益、教育质量、教师负担等问题。因此，开展课后服务、优化课后服务质量是解决“三点半难题”的根本保障。课后服务治理推动高质量课后服务，是保障学生身心健康成长、缓解家庭教育矛盾、增强社会教育公共服务能力、缩小教育差距、促进教育公平的民生工程。

1.课后服务治理是迈向教育“减负增效”的根本途径

课后服务伴随教育减负而产生。减负并不是教育的真正目的，教育减负是根据学生成长规律，合理规定学生在校学习时间，减轻学生课业负担，设定充足的时间倡导学生体验丰富多彩的教育生活，实现学生“德智体美劳”全面发展，目的是实现教育上的增效。但是，对教育减负的误解以及“三点半现象”带来“校内减负，校外增负”现象明显，妨碍学生身心健康发展。一方面，“三点半”后的学生空档期与家长工作时间相冲突，“不要输在起跑线上”论，正好契合家长的“望子成龙”梦，于是，学生“三点半”后的间隙被家长安排了各种培训课程；另一方面，许多课后服务机构基于利益趋动，缺乏专业指导教师、课程设计不科学、饮食卫生不达标等，不适合学生的身心发展，因此，家长的需求以及市场的逐利性亟需课后服务治理。

教育减负不是简简单单地减少学生在校学习时间，而是减掉学习功利化目的给学生带来的负担，减少同质化学习内容，开展多样化、自主化、差别化的教育活动。因此，通过课后服务治理，政府整合资源、提供支持条件、鼓励社会组织创设多种教育模式，学校挖掘多样化的教育内容，让学生从自身兴趣爱好出发选择适合自身发展的活动项目，丰富学生业余生活，激发学生内生成长，实现教育“减负增效”效能。

2.课后服务治理是实现素质教育的应然要求

素质教育是以育人为根本目的，以提高国民素质为目标，实现人的道德素养、智慧潜能、体能素质、审美情趣、主动精神、创新能力等全面发展。而当前参差不齐的课后服务内容却偏离了素质教育要求，育人效能低下。

相关数据调查显示，城区内小学放学后无人看管、老人接管、课后托管和父母接送的学生比大致是2∶3∶3∶2[4-6]，一半比例的学生由于没有家长监管，沉迷于电子游戏，迷恋网络视频，在未经家长筛选的节目中遭受网络污染，这一现象应引起高度重视。作为孩子，如果得不到及时教育，在没有制度约束、惩罚机制的情况下，很容易做出野蛮举动，产生巨大的破坏力。放学后进入托管机构的小学生大概占三成。虽然在国家政策指导下，政府对校外培训机构专项治理整改工作初见成效，但是，依然有部分培训机构抓住家长的焦虑情绪，违规变相开展学科教学，其教育内容主要是辅导作业、继续着“课堂教学的延伸”，让学生感到枯燥、厌烦。下午三点半后正是中小学生劳逸结合的时光，在这段宝贵时光中，如若让学生感受到生活的丰富性，学生潜能将得以充分发展。正如刘铁芳教授所言：“个体成长的关键要素无非是两个，爱与丰富性，爱能成就积极的交往情境，激发生命活力，丰富性能显现开阔的思维空间，敞亮儿童的理智视野。”[6]

因此，课后服务治理，应基于不同年龄阶段学生身心发展的需求而有针对性地开展丰富多彩的课后教育实践，包含德育、美育、体育、劳动教育等，同时满足学生兴趣、性格以及成长阶段的学习所需，寓教于乐。这样的课后教育服务，不仅是对白天知识性教育的补充，更是实现学生身心发展的必然要求。

3.课后服务高质量是走向教育公平的根本保证

课后服务是均衡城乡教育发展的途径之一。公平是社会和谐稳定的基石，“形成惠及全民的教育公平”是《教育规划纲要》的第二个战略目标[7]，而保障公民依法享有均等的教育机会是教育公平的基本体现。

近几年，城镇化进程、市场经济快速发展，人民内部阶层分化凸显，家庭经济资本、文化资本、政治资本的占有量严重地影响着家长对孩子教育的投资偏好。当前，课后服务的质量决定着学生的课后选择，尤其是放弃参加校内课后服务而选择有偿课后服务，是拉大教育机会差距、加剧教育不公平的又一体现。家庭经济资本优越的学生对校内课后服务内容不满而选择课外有偿服务，拥有更多的教育机会；文化资本相对较高的家庭更倾向于创设家庭教育环境，增加学生的教育机会；而家庭经济一般甚至困难的学生要么选择校内课后服务，要么选择自我监管或无人监管的样态。此种情况下，学生间的教育机会因为家庭资本差异而逐渐拉大。

如果校内课后服务内容丰富、有教育意义，课后服务项目质量高，“开展丰富的校内课外服务活动”在一定程度上切实保障家庭经济困难学生能在“三点半”后空档期享有科学、合适的教育内容，吸引更多的学生参与到校内课后服务中来。因此，课后服务治理是均衡教育资源、缩小教育差距、走向教育公平的又一途径。

(三)课后服务的治理主体

课后服务治理是一项系统工程，不是政府、学校、市场、家庭某一方或双方的独角戏，而需要多方共同积极参与。因此，课后服务治理主体是多元的，每个治理主体在治理过程中发挥着重要的功能。

其一，政府是课后服务治理的“主导者”。政府应从政策提供、制度设计与制度执行上发挥引导者、监督者、指挥者的角色功能，为学校、社会组织开展课后服务提供政策指导。其二，学校是课后服务治理的“主管者”。学校拥有教学场地、运动器材、实验设备以及专业师资，具备开展课后服务的便利条件。因此，学校应在课后服务目标、课后服务实践课程、课后服务实践形式以及课后服务手段上把握管理过程，提高课后服务质量。其三，家庭是课后服务治理的“支持者”。家长作为社会组织中的个体，在不同的领域有不同的教育资源。家长应树立正确的教育理念，加强与学校沟通，从精神层面、经费层面、社会资源层面为学校提供力所能及的支持。其四,社会组织是课后服务治理的主要“参与者”。社会组织参与课后服务不仅可以丰富课后服务活动项目，还能均衡不同地区的教育资源，弥补学校承担课后服务力量的不足。但当前在中小学课后服务治理实践中，政府、市场、学校、家庭及社会组织有效参与仍有不足，多元主体间缺乏协作共进，“三点半难题”依然存在，课后服务治理仍面临许多现实困境。

二、现实境遇：课后服务治理的突出难点

随着国家“双减”政策的落地，“三点半难题”在一定层面上得到缓解。但是，自从政策层面对课后服务的责任归属、质量要求、内容渠道等问题明确之后，其相关利益主体对课后服务提出了更高的要求和期待。加之课后服务的公共性与市场逐利性给课后服务治理带来了一定的难题，突出表现在课后服务治理主体责任边界不清、管理制度约束乏力、监督评价体系未形成、人财物保障不足等方面。

(一)作为责任主体的学校参与意愿低下、校外力量入驻难

在我国，课后服务责任归属问题一直是学界讨论的焦点。发达国家直接将课后服务视为政府责任，是政府提供给儿童的基本福利，并明确指出由政府出资、各级教育部门配合承担课后服务工作，且在经费、人员、政策方面给予重要支持。截止2021年前，我国尚未明确界定课后服务职责归属，因此，责权划分不清导致承担课后服务工作互相推诿、应付敷衍，增加了课后服务治理的难度。

首先，对课后服务权责归属认识观点不一、各利益主体各持己见是造成主体参与课后服务意愿低的主要原因。学校偏向于“市场责任说”，认为学校在师资数量、人员精力、教学场地、经费提供等方面都不能承担额外的课后服务工作，课后服务越过了学校责任边界[8]，学校八小时外的教育应由社会或家庭承担；而家长则认为三点半到五点半属于正常工作时间，这期间的教育属于学校教育的分支，学校应承担此责；而政府从“家校共育”视角认为家庭承担课后托管更利于学生身心发展，家庭承担课后服务是对学校教育的最佳补充。也有研究表明，课后服务是与学校义务教育紧密相联的延展性服务，属于公共产品，政府应发挥主导作用，学校承担有限责任[9]。因此，三者在“谁是课后服务教育责任主体”的问题上没有达成共识。

其次，学校有效实施各种育人活动的能力有限，难以保障课后服务时间。2021年7月，“双减”政策虽然规定进一步强化学校教育主阵地作用，在制度层面上划分了课后服务的责任主体，学校应发挥主体作用，保证课后服务时间。但在现实层面，由于《中小学一日学习时间卫生标准》等制度支持以及长期的三点半放学的意识，学校主体还没有全盘接受开展课后服务的职责意愿。外界的保障支持不能在短时间内到位并解决学校治理“三点半难题”的现实，造成校内课后服务质量不高。比如，学校开展课后服务活动的师资不够，开展课后服务的课程项目较单调，开展课后服务活动的额外经费难以保障，学校开展课后服务的意愿低下，影响课后服务的教育效能。有调查显示，农村地区课后服务质量较低，存在一定的“学科导向”[10]。同时，“双减”政策施行以来，一些欠发达地区政府没有衔接好学校与市场的分工，市场没有与学校形成长效的合作机制，市场机构进驻学校难度大。而学校没有市场的辅助，独自开展课后服务的实力不足，进一步削弱了学校作为独立主体开展课后服务的意愿。

(二)管理制度执行有偏差，课后服务教育功效甚微

2021年7月，中共中央办公厅出台“双减”政策，各地区纷纷依据制度实践，在一定层面上进一步规范课后服务机构的管理模式。但由于利益主体的价值认识，在政策执行过程中出现偏差，导致课后服务质量效能与国家层面所期望的目标存在明显差距。

首先，在顶层设计的规章制度层面，政府以政策方式规范课后服务，从宏观上指导、协调和监督课后服务治理[11]。大部分地区以《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》为治理指南，但该文件是从宏观层面倡导学校充分发挥中小学课后服务主渠道作用，教育行政部门加强协调配合工作，无法做到结合不同省市、地区、校情提出具体措施。因此，不同地区、不同级别部门缺乏相应的制度指导甚至片面解读“双减”政策，是课后服务治理的根本障碍。部分地区片面解读“双减”政策，没有真正意识到“双减”政策的“减负增效”，而出现片面甚至错误执行政策的现象：比如，一些学校未建立相应的作业管理考核制度，“双减”后变成了无作业或者是重复以前的作业；校外培训机构虽取消了周末班，但却将培训课程安排在放学后，有的甚至占用学生睡眠时间，进一步加重了学生负担；没有切实落实“双减”政策以规范校外培训机构，治理校外培训乱象还处在摸索阶段，校外培训机构培训材料管理办法还不完善[12]。

其次，在制度具体操作执行层面，现有的法律法规难以惩治课后服务推行的懒政现象，而以家长为主导群体的社会监督力量又无法抑制这种现象。当前我国针对课后服务治理还没有国家层面立法，只有部分地方政府根据本区域实情出台相应的立法实践方案，但不足以形成全国性共识。在学校层面，许多欠发达地区的课后服务实践工作处于探索阶段，开展课后服务的方案不详细、课后服务的内容单一，未将学生身心发展规律、个性兴趣需求与课程内容设计有机结合。学校课后服务效果评估考核体系尚未建立、教师承担课后服务的薪酬补贴机制尚未完善等问题，是课后服务治理面临的困境。

(三)监督评价体系尚未形成，课后服务质量良莠不齐

随着“双减”政策的施行，各大省市中小学积极开展校内托管为主、校外参与为辅、政府购买社会服务等创新性课后服务实践，但依然没有完全解决“三点半”难题。主要表现为校内托管服务单一化与市场托管丰富性形成对比，造成家长对校内托管不信任，依然趋向于市场托管机构，造成课后服务质量良莠不齐，突出表现如下：

一是政府对市场培训机构课后服务监督不足、惩治力度薄弱，无法保障培训机构提供适切的教育服务。当前，政府对市场培训机构课后服务的监管主要是对机构办学资质进行审查，而对其办学内容是否系统科学、专业师资是否达标等审核不足。虽然国务院在2018年下发的《关于规范校外培训机构发展的意见》相关条例中指出应依法依规对校外培训机构进行审批登记、开展专项治理、强化日常监管、切实规范校外培训秩序，2021年7月的“双减”政策进一步强调应建立校外培训监管机制，进一步加大校外培训监管力度，但是由于政府监管人员数量和精力有限，无法对各种类型的校外培训机构进行监督与查处。

二是监管机构缺乏对校外培训机构培训内容的科学甄别，没有科学的教学内容大纲作为依据，监管人员对培训机构的培训课程是否违背教育教学规律、是否违背素质教育要求的判断比较模糊，监管随意性强。尤其是“双减”政策颁布后，一些培训机构通过变更名称、转入“地下”等方式逃避法律责任，造成监管困难。

三是缺乏有效的评价体系。大部分课后培训机构的教学内容、教学手段没有专业部门参与考核，教育效果的评估主体是家长和学生，许多培训机构为了迎合家长的“唯成绩论”需求而使课后服务内容成为超纲教学、提前教学。甚至有些培训机构的教学视频资料存在很大问题，专门面向中小学生的教育APP也出现过度娱乐化、低俗化、不雅内容泛滥等问题[13]。对于学校已开展的校内课后服务，有的由于职责模糊且没有列入学校教学质量考核范围，学校及教师将之视为是额外性、赞助性的支持内容，在认识上随意应付。服务内容缺乏专门的课程设计，缺乏对承担课后服务教师的必要激励，久而久之校内课后服务异化成了对学生的看护服务，而差异性、丰富性的教育实践根本无法有效开展。调查发现，许多小学低年级学生在校内托管期间是自由活动，高年级的学生以在教室做作业为主。

(四)政府的人财物支持力度弱，课后服务的质量保障难以为继

人类行动的动机源于利益资源，利益具有满足主体物质需要和精神需要的价值。由于政府对校内课后服务在人财物及制度层面支持力度不足，难以充分激发各教育主体参与动力，是课后服务治理的直接难题。

在人力上，由于政府对教师编制控制严格，使许多学校无法配备专门的课后服务监管教师，如若长期由任课教师兼任课后监管工作，不但延长了教师的工作时间，加大了教师的工作量，还会给教师造成额外的精神负担。而一些社会服务机构尽管想与学校合作，但没有相应的政策支持校外培训机构入驻学校，所以，培训机构或社会教育组织专业人员因为各种原因也很难进入学校承担课后服务课程教学。

在财力上，一些经济欠发达地区的政府能单列拨付支持课后托管服务经费有限，学校经费不足，不能聘请专职教师或者对本校教师额外劳动给予物质补偿，无法持续地激发教师全身心地投入课后服务教学的动力。

在基础设施上，学校虽然较社会培训机构在场地、设施方面有优势，但是，在课后服务固定时间段，全校学生如果同时间使用，肯定会造成场地拥挤、器材不足等现象。同时这些资源利用产生的损耗没有额外的财力补贴，学校承载能力有限，专项经费不足，购买力有限，久而久之，学校也不愿意承担课后托管任务。

在制度支持上，政府没有专门为学校配备课后服务专职教师，社会教育培训机构如果入驻学校的课后服务需要具备哪些资质条件？这些社会培训机构在哪些层面上可以与学校协作？与学校协作的话利益分配是怎样的？如此，利用社会培训机构入驻学校，增强学校课后服务的力量，政府没有明确的政策引导，制度层面上的支持薄弱，导致政府、学校、市场、家庭应对“三点半难题”互不依赖、孤立面对，没有形成统一的合力，进一步拉大了教育不平等。

三、实践路径：课后服务治理的长效机制构建

课后服务关涉到儿童每一天课后2-3小时教育活动，其重要性不容忽视。一些发达国家对中小学课后托管服务已经形成了“内容丰富化、性质福利化、制度常态化”的治理模式体系[14]。很值得我们借鉴。近几年，我国也在政策层面逐渐规范课后服务机构的设立与管理程序。尤其是“双减”政策的颁布，各地政府纷纷开展校内托管、弹性托管、规范校外培训等多种方式进行教育改革，取得了一定的实效，在一定程度上缓解了“三点半难题”，但是，政策落地也遭遇诸多难题。因此，需要形成以政府主导、学校主管、市场参与、家庭协助的多元主体联动的课后服务治理模式，提升课后服务质量水平。政府主导指的是由政府制定相应的规则，激励学校和市场参与课后服务的积极性，通过制度规范课后服务过程的各个环节，减少学校课后服务的形式主义，避免市场培训机构课后服务的利益驱动阻碍教育功能。学校主管指的是充分发挥各中小学主渠道作用，在政府的支持下，整合社会资源，完善课后服务教师教育管理制度、规划课后服务教育内容、丰富教育实践、建立课后服务评价体系，使课后服务教育实践成为课堂教育的补充，发挥其内生动力，实现五育并举的育人功能。家庭和社会机构应从参与意识上、参与方式上、参与深度上实现有效参与，为学校补充相应的人财物等。具体路径如下(见图1)：

图1 课后服务治理长效机制

(一)完善顶层设计，筑牢课后服务治理的长效基石

完善的制度和规范，能够给人们带来安全感和动力，而制度的缺失、监督漏洞容易引起“利益自我最大化”“责任模糊化”。课后服务治理，必须依靠精细化的制度约束、系统化的监督手段，规范各利益主体的行为。因此，从明确职责、加强监督两个方面规范课后服务的教育目标、教育内容、教育效果，是课后服务治理的基本出发点。

一是完善制度规范，明确教育责任分担。首先，政府部门要从法律上明确课后服务的本质属于教育公共服务体系，具有公益性及公共性。从政策上为课后服务活动的开展提供支持，指导学校健全和完善课后服务制度，使开展“课后服务”法律化、合理化，逐步将课后服务规范为一项社会公共福利事业。其次，厘清政府、学校、家庭在课后服务中的具体责任。政府切实担起宏观规划的职责，家庭负起实效参与、情感陪护、成本支付的职责，学校负责承担课后服务的具体事务。使课后服务各主体职责清晰、权责明确，真正让大多数家庭和学生受益[15]。再次，完善并创新各级制度。明确政府经费补贴项目、补贴比例、补贴形式，出台政府支持市场培训机构入驻学校的标准，鼓励学校与市场机构合作的政策支持，完善学校开展课后服务考核评估体系等。

二是筑牢监督天网，规范课后服务形式，完善儿童监护监督制度。对教育服务实践最有效的权力制约是开展有效评估[16]，因此，政府应充分发挥监督者角色。首先，对校内课后服务的内容、形式进行不定期抽查，制定课后服务效能评价标准，定期进行评估考核。其次，政府应科学设置课后托管机构标准，严格把关社会课后托管机构成立的审批程序，严惩查办管理质量低下、托管要求不达标的托管机构。再次，我国课后服务领域仍缺乏基本的立法保障，尚需以立法的形式保障儿童课后受教育权利和福利[17]。比如，细化儿童监护监督措施，强化儿童监护人的责任意识。

(二)强化过程实施，搭建课后服务治理的精细化框架

课后服务并不是单一的托管教育，而是多样化的关注学生自由成长的综合教育。不仅有基础的托管看护、保障学生人身安全，还要根据学生个体差异、年龄、性格特征，设置多样化、丰富性的适合学生不同需求的教育发展功能。因此，课后服务治理的重点措施是强化过程实施、搭建精细化的治理框架。过程内容涉及课后服务的课程内容、参与方式、参与时段三方面。优化过程内容包括设计丰富多彩的活动课程，包括杜绝以辅导作业、提前预习的应试教育模式。课后服务治理不能将活动内容当成课堂教学的补充，而应加强德育、美育、体育、劳动教育等课程融合。活动课程的参与方式应强调差异性,根据学生的个体差异，尊重学生的兴趣特长和学习意愿，让学生自主选择，着力挖掘学生潜力，兼顾学生个性化发展与创新性教育。活动课程的设置时段上尽量实现静态课程与动态课程均衡结合、无缝衔接，让每一个学生都能参加一项自己喜爱的课程。

强化过程管理包括对课后服务内容实施监督、考核和评估。活动过程监督体现为校内监督和校外监督，学校应根据制定的课后服务管理办法，严格执行各项活动内容，根据活动内容、活动过程，落实每日、每周的监督责任主体。定期开展“家长对课后服务工作反馈会”，作为家长参与的一项重点工作。政府管理部门应不定期对学校进行日常检查，及时纠偏、落实整改，并对开展课后服务效果质量进行考核和评估，设置实践课堂、文娱课堂等新考核指标，同时政府管理部门可以考虑将课后服务开展效果作为学校教学质量评估的一个指标，进一步督促学校开展有保障、有质量的课后服务工作，真正从具体行为、管理实践上解决“三点半”难题。

(三)完善支持体系，夯实课后服务治理的保障基础

教育是准公共产品，个体教育水平的提高不仅给自身带来利益，同时具有巨大外部效益，促进社会整体发展[18]。课后服务教育也属准公共产品，具有公益性，因此，政府应鼓励学校、家庭、社会积极参与到这项公益性事业中来，共同为课后服务提供人力、财力、物力支持，夯实课后服务治理的保障基础。

首先，鼓励多元主体参与，补充课后服务师资队伍。杭州模式采用的是建立课后服务“签约教师”制度，非常值得借鉴。针对校内教师，在遵从个人意愿的基础上，由学校甄选有课后服务能力、精力的教师与学校签约“课后服务教师”，同时由政府牵头支持，鼓励学校向社会教育培训机构、公共文化事业单位招聘具有教育培训资质的兼职人员[19]，这样，一方面有利于稳定课后服务教师队伍，另一方面政府与学校协商完善社会服务人员薪资制度，鼓励具有专业背景的家长、社区的热心公益志愿者、从文化系统退休的专业人士参与到课后服务教育中来，人尽其才。因此，学校应通过多途径宣传，吸引人才，进一步补充课后服务人力资源。

其次，建立科学的政府补贴机制，提高课后服务薪酬激励。当前大部分地区倾向于将课后服务划分为公共福利产品，由政府提供免费享有，参与课后服务人员的薪酬极其低下，不利于发挥其积极主动性。因此，建议完善政府财政补贴机制，政府可以根据地区经济差异、根据生源数调整经费补贴，针对课后服务教师设置具有长效激励的薪酬模式，完善薪资奖励制度，提高教师课后服务劳务补贴。为提升课后服务质量，可以基于当前存在的财政补贴有限的事实，在一些城市学校，在调查民意的基础上鼓励家长合理分担运行成本，学校可根据托管人数，统一规定人员费用，也可以根据学生参与课程的不同，针对参加的课程内容和数量，实行有效收费，对参与课后服务的教师给予适当补贴。这样，课后服务师资有保障，教师的参与度也会提高。

再次，参与课后服务单位多方协调共享项目场地，拓展课后服务活动空间。在充分利用现有校内、校外公益资源的基础上，政府应注重项目、场地的批复和建设。一是鼓励学校加强与校外培训基地、科技文化旅游单位联系，建立定期持续合作机制，充分利用公益资源。比如，由学校教师带领学生到这些机构参观研学、进行社会实践，不仅增长学生见识、开阔视野，同时在观摩实践中培养学生的社会技能及动手能力，进一步提高公共教育服务资源的利用率。二是注重教育场地项目的批复和建设工作，由政府牵头，鼓励学校建设专门体育场所、劳动技能训练室、文体娱乐活动场所等，鼓励社区建设图书室、青少年活动中心等。

(四)注重文化建设，培育全员参与课后服务的生态环境

课后服务治理不是简单地改变学生放学后无人监管问题，而是如何有效发挥课后服务的教育发展功能。因此，应提升公民素养、转变主体意识、清晰角色定位、孕育主体责任明晰、培育全员协力参与、团结一心的绿色文化生态环境是课后服务治理的前提保障。

首先，增强公众参与课后服务的意识。纠正公众对教育责任、教育观念本身的认识偏差，加强公众对课后服务教育功能的认识，课后服务是素质教育最有力的补充，与“课堂教育”一样同等重要。引导公众认识教育的责任主体是多元化的，应是政府、学校、家庭、社会的共同协作。将教育问题甚至社会问题归结为学校教育的失败，这是教育权责不清的表现。因此，对教育责任和教育本身的正确认识可以引导社会公民积极参与到课后服务中来。凝聚全社会的力量、关注课后服务的内容及形式，共同为开展有质量、有保障的课后服务贡献力量。

其次，厘清政府、学校、家庭、社会四者角色权责。政府应按照“改革者、执法者、监督者和协调者”四位一体的思路进行角色定位，尽可能减少对学校管理的过度规划和行政指导。在多主体协作治理中，政府不再是发布行政命令的“旁观者”管理，而更多地依靠协议、契约进行“参与互动式”管理[20]。学校应充分发挥教育主阵地角色，充分利用其便利条件，将课后服务教育视为学校教育的一个分支，实现学校主管。通过创设校园场域环境、完善教师激励机制，鼓励教师积极参与到课后服务中来、开办有特色的家长专题培训。各教育主体应营造全员热爱教育、反思教育、奉献教育的良性文化生态，吸引社会各界专业人士积极参与到课后服务教育中来。