社会治理现代化中城市社区设置的困境生成与优化路径

彭庆军

(中南民族大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

1 文献综述与问题提出

恩格斯明确提出，“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民”[1]187。“地区”规模的刚性约束，要求必须发展和应用适当的治理单元[2]。除了极个别袖珍型国家，世界上的其他国家一般都需要将自身划分成若干基本单元进行治理。合理设置基本单元就成为国家治理的重要命题之一。

社会治理是国家治理的重要组成部分，城乡社区是我国社会治理的基本单元。近年来，随着城市化快速发展，乡村社区的大规模重组导致一系列社会矛盾，如2020年山东等地的“合村并居”曾引发学界、媒体乃至全社会的广泛关注与评议。事实上，早在2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅就联合印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，选择在黑龙江、安徽等地试点推进“以村民小组或自然村为基本单元的村民自治”。虽然试点取得了显著成效，但在全国普遍推广的条件还不具备，时机还不成熟[3]。与此同时，试点改革也引发了“三农”研究者对合理设置乡村治理基本单元的学术争论与反思。一方面，部分学者主张将自然形成的村民小组或自然村作为农村基层治理的基本单元，因为更小规模的自治单元将产生更高规模的自治效能；另一方面，诸多学者主张单元上移，认为随着现代化的发展，农村基层建制数量的减少与规模的扩大是必然趋势，开展以村民小组为基本单元的村民自治试点的理由、依据并不充分；另外，还有学者主张“单元协调论”，认为农村基层治理单元的调整主要考虑单元的能力、功能等综合要素[4]。

相比而言，作为城市社会治理基本单元，城市社区的重组调整更加频繁、问题更加复杂。近年来，在超大规模社区引发一系列治理难题的同时[5]，社区治理碎片化、“万能化”及不确定性风险增加也使得社区本身不堪重负。因此，社区规模的优化调整成为实现城市社会治理现代化的重要议题。通过梳理文献发现，探究城市社区的合理设置主要有以下三种观点。

一是大社区论。此类观点兴起于城市社会治理创新起步之际，主要基于国家与社会关系，认为城市社会治理基本单元的设置，既要考虑当前我国城市社会超大规模的现实，也要遵循构筑扁平化基层社会治理体系的改革思路。当时受“小政府、大社会”理论影响，部分学者主张撤销街道办事处，实施由区政府直接指导的大社区制[6]，认为实行“二级政府、二级管理”体制有利于破解社区治理的过度行政化[7]，有效保障社区居民的自治权利。后来的实践证明，“撤销街道办，建立大社区”并不适应我国国情。李媛媛等人研究发现，无论是铜陵的“一社一居”，还是贵阳的“一社多居”，都无法实现“去行政化”的初衷[8]。事实上，“大社区制”并不一定要撤销街道。近年来的实践显示，街道能力提升与社区规模扩张齐头并进，因为基于行政效率与治理成本逻辑，扩大治理单元规模可以降低治理成本，更好地引进专业服务，因此，近年来规模扩张成为社区调整趋势，当然也会带来社区自治弱化难题[9]。

二是次社区论。基于民众的日常生活、利益联系和情感需要，张大维等人认为，社区并非一定是有效的初级治理单元，范围相对较小的居民小组、院落、门栋等有形的社区社会空间以及各种志愿文体娱乐组织等无形的社区社会空间更容易使居民形成集体行动，提高治理绩效[10]；张扬金认为，治理单元由“社区”走向“邻里”更能有效提升社区治理水平和居民自治水平[11]；何绍辉进一步指出，单元下沉是城市社区治理的客观事实和必然趋势，“小区”而非“社区”应该成为城市社区治理的基本单元[9]。然而，我国城市社区并非纯粹的居民自治单元，基本治理单元下沉往往会强化社区行政化趋势，反过来增加社会治理成本。

三是“扩”“缩”共进论。此类观点基于以上两种路径所造成的困境，试图在二者之间找到一个平衡点或者突破口。郎友兴等人认为，在街道与社区之间建立“联合社区”可以强化国家对基层社会的有效管理，在社区以下建立“邻里坊”可以推进自治与促进居民参与，通过“扩”“缩”共进对社区治理单元进行修缮性重构，由此提升社区治理水平[12]。 熊竞等人认为，为了破解社区治理空间过大问题，通过在街道与社区之间增加一个非行政性层级的基本管理单元，既可以缩小社区治理规模，又可以通过基本管理单元再造推动社区治理能力再生产[13]。这种“扩”“缩”共进试图从实践上将社区作为管辖单元与自治单元分离开来，但社区作为居民自治单元不仅具有法理支撑，而且从实践上看，仍然无法避免“扩”的行政化倾向，即“联合社区”“管理单元”由虚变实，成为新的行政层级。

上述研究充分关注到了我国城市社区治理体系的复杂性以及城市社会治理基本单元合理设置的紧迫性。然而，对社区作为城市社会治理基本单元的探讨仍显不足。一是从理论上看，实现城市基层社会治理的现代化不能简单地从社区规模的“扩”与“缩”去思考，而应基于社区作为基本单元的内在困境及其生成逻辑重点思考如何寻找基层治理中不同主体之间新的整合与联结机制[14]。二是从技术上看，以往有关城市社区设置的研究多集中于城乡规划研究所探讨的居民小区而非基层治理意义上的社区[15]，缺少从社会治理基本单元视角的技术进路。

总之，以治理单元的规模调整回应社区治理的复杂性，是新时代提升社会治理成效的一种重要路径[16]。在“压力型体制”和属地化管理原则下，在推进乡村治理单元改革试点的同时，如何合理设置城市社区，还有待在现有研究基础上深入探究其现实困境及其生成逻辑与优化路径。

2 作为社会治理基本单元的城市社区设置困境

我国是超大规模社会，人口百万的城市在我国只能算是中小城市，但城市社区的法定规模一直较为稳定。近年来，随着基层治理现代化的推进，社区规模的优化调整虽不断深化，但还存在以下困境。

2.1 单元实际规模远超法律限制

就城市社区的法定规模而言，自1954年颁布《城市居民委员会组织条例》以来，一直没有太大变化。1989年颁布的《城市居民委员会组织法》只是将原来的“一般地以一百户至六百户居民为范围”调整到“一百户至七百户为范围”。2018年新修订的《城市居民委员会组织法》对此规定保持不变：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”实践中，因为社区不是正式的行政区，其设立、撤销和规模调整等不受行政区划相关法律的强制调控，一般由各地方自行制定的《城市居民委员会组织法》实施办法加以具体规定，只需要由街道办事处或乡镇人民政府提出，报不设区的市、市辖区、县人民政府批准，并报上一级人民政府的民政部门备案即可。因此，随着城市化的推进特别是商品房社区的发展，各地普遍扩大了居委会的管辖范围，大部分在1 000户至3 000户之间(见表1)，远超法定的“100户至700户”规模，且社区调整重组频繁，难以形成稳定的生活共同体。

表1 部分城市社区规模控制标准

续表1

以北京市为例，30年来社区居民委员会的设立标准历经变更，社区规模不断扩大。1990年规定为100户至700户，2000年增长到1 000户左右，2011年变为1 000户至3 000户。2020年，北京市社会建设工作领导小组办公室等联合发布《北京市社区居民委员会设立标准》，提出以社区内住宅套数作为基本标准，社区规模一般在2 000户6 000人左右，不超过3 000户9 000人[17]。目前全北京市共有3 236个社区，1 000至3 000户的大规模社区2 168个，占比67%；超过3 000户的大规模社区617个，占比19.1%。其中，70个社区规模在5 000户以上[18]。这意味着即使按照新的标准，全北京近20%的社区规模过大，需要重新调整。

2.2 单元规模过大诱发系列风险

随着我国城市化发展，特别是卫星城建设和商品房市场的发展，我国城市社区实际规模不断扩大，出现了两类超大规模社区，容易诱发系列治理风险。一是包括经济适用房、动迁配套商品房、廉租房、公共租赁房在内的保障性住房建设所形成的超大型居住社区。据调查，这类超大型社区一般位于近郊区，居民大多家庭困难、就业率偏低、通勤距离远，对公共服务依存度相对较高，因而他们所居住的社区也往往难以引进市场化的物业管理或进行业主自治，更多依靠基层政府和社区居委会的支持[19]。这类超大型社区由于内生治理能力弱，政府对这类社区的治理成本相对较高。二是房地产开发建设所形成的超大型社区。这类社区依靠汽车横向扩展和电梯垂直生长成为“大型城堡”，面积通常超过数十公顷，居住人口超过万人，个别社区人口甚至达到数十万人。这类超大型社区容易产生空间风险、安全风险、治理风险等一系列难题，催生出一种“小政府、大社区”的超大规模社区治理结构，给城市发展带来了巨大的挑战[5]。特别是一些基于物权、事权、财权的纠纷，非常容易引发大规模群体事件，造成社会不稳定风险。

2.3 单元幅度增加衍生次级单元

对于任何一个组织而言，组织规模离不开管理“幅度”与“层级”两个维度。随着横向上管理幅度的增加，纵向上必然会衍生出新的层级。社区是“后单位制”时代我国社会的重要组织单元，是事实上的行政区划单位[20]，且实践中社区居委会确实是一个正式的基层治理实体。根据行政区划理论，“基层地方行政单位的设置，大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发，考虑历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单元能有效管理的地域、人口而确定”[21]341。当前，诸多地区在村庄合并后，就产生了诸如“片区”“管理区”等新的非正式次级治理单元。近年来，随着城市网格化、精细化、技术化治理的推进及社会治理重心下移，规模上不断扩张的社区再次被“区格化”，衍生出小区、网格、楼栋、院落等“次社区式”治理单元。然而也存在以下问题：一是社区是城市社会治理的法定基本单元，诸如小区等“次社区式”治理单元目前并不具备法定资格；二是小区业委会这样的“次社区式”治理主体本身还普遍存在成立难、运转难、换届难、监督难等一系列治理难题[22]；三是社区是居民群众自治组织，设置次级单元可能会加剧社区居委会行政化倾向，进一步增加社区治理的行政成本。

2.4 多种单元交错增加社会矛盾

社区是城市社会治理的基本单元，但不是唯一单元。在我国城市基层社会治理中还存在其他管理单元、服务单元和自治单元。当前，不同单元之间比较突出的矛盾主要有两类。一是社区居委会与小区业委会之间的矛盾。社区既是群众自治单元，又是管辖数个居民小区的辖区单元。依据我国《物权法》和《物业管理条例》，居民小区实际上是一个物业自治单元，业主大会及其选举产生的业主委员会是业主自治组织。近年来，这种社会治理基本单元与居民群众共有产权单元之间的不一致，导致作为居民自治组织的社区居委会与作为业主自治组织的小区业委会之间的矛盾不断激化，甚至对簿公堂。二是社区的主要职责是社会治理和公共服务，但许多职能部门主管的公共服务单元与社区所辖边界并不一致且经常变动。譬如，由于教育资源分布不均，教育部门主管的“划片就近入学”经常导致同一小区、同一社区对口不同的学校且变动频繁，由此导致社会矛盾增加，严重影响社区群众的获得感、幸福感和满意度。

2.5 单元边界不清催生治理死角

社区规模一般包括人口规模与地理空间规模。从理论层面上看，以自然地形地貌为基础，以道路交通网为界，按照街区范围进行社区设置是较优的选择，但现实情况往往要复杂得多。目前，除了许多普通社区的空间范围不规则以外，还存在以下特殊难题。一是地理边界不接壤，部分城市社区之间存在“飞地”。因为自然地理因素，这在南方大城市中更加突出。“飞地社区”的产生通常是行政区划界线的历史遗留问题所致，但行政区划界线调整不仅在法定程序上更加严谨复杂，而且在“行政区经济”和“土地财政”影响下，因为涉及各行政区之间的根本利益而愈发难以调整。二是有些城市“插花地”无“社区”归属。“插花地”整治曾是武汉、深圳等城市的老大难问题。这些“插花地”的产生，一般是由于功能区(如开发区、旅游风景区、新城区等)的管辖范围与行政区的界线不一致所致。2020 年疫情防控中武汉市所暴露的无社区归属的小区就多出现在行政区域界线附近[23]。近年来，随着城市基层治理改革的推进，以上两类社区的数量在逐渐减少，但社区所辖边界与街区范围有时并不一致。整体而言，社区边界仍然不规整。

3 城市社区设置困境的生成逻辑

作为社会治理基本单元，城市社区是社会治理现代化的基础，“是国家与社会的联结场域，是构成社会的基础细胞，更是国家治理的有机载体”[5]。随着城市化的进一步发展，城市社区的合理设置更加紧迫。要优化设置城市社区，还得深入探究以上困境的生成逻辑。

3.1 “社”与 “区”的理论张力

在我国，“何谓社区”与“社区何为”一直是社区治理研究的基础性问题。2000年12月发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确提出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”但同时又指出，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。也就是说，我国社区是“社”与“区”的复合体。然而，这二者之间存在一定的理论张力。

首先，“社”具有社会交往的规模刚性。理论上看，社区作为“社会生活共同体”，其设置必须遵循社会自治逻辑。基层群众自治制度是我国《宪法》规定的基本政治制度之一，城市社会治理基本单元的设置，必须以便于群众自治为原则。因此，基于群众自治的规模和社会交往刚性，城市社区法定规模扩大难有理论支撑。费孝通曾明确指出，“社区建设的目的之一就是建设一个守望相助、尊老爱幼、知理立德的现代文明社会”[24]。规模过大，人们相互之间缺乏有效的交往、交流、交融，就无法形成紧密的社会生活共同体。当然，随着现代交通工具的发展和通讯工具的改善，人们的交往空间大大拓展，社区的规模也可以相应扩大。然而，一方面，正是由于这种现代交通与通讯的改善，使得传统的以邻里交往为主的社区精神衰落；另一方面，即便是在当今互联网时代，虚拟社区中的线上交往也无法代替现实社区中的面对面交流。正是基于社会交往的规模刚性，试图通过调整《城市居民委员会组织法》中有关社区规模的规定就难获支撑。因此，从法律上看，我国城市社区的法定规模一直变化不大。

其次，“区”具有效能限度。社区作为“辖区”，其设置必然遵循行政效能逻辑。社区不是正式的法定行政区划单元，但它是单位制解体后国家自上而下建构起来的，其主要目的在于实施社会管理[25]；它有相对固定的管辖边界，从法律上被定位为居委会的管辖范围，该空间边界依循了公安户籍段的管辖区域[26]。因为面对新的利益矛盾、社会结构和组织形态，国家必须建立以社区为基本单元的新的社会调控、整合和沟通体系，并应努力把社区转化为国家政治建设和政治发展的积极资源[27]。随着城市基层社会治理任务增多和社会治理重心下移，社区的“辖区”属性必然不断增强，其管辖边界与事项范围随之不断拓展。特别是“属地管理”作为基本原则被不断强化后，社区的空间边界在治理实践中演化成为责任边界。当前，社区不仅管辖居住区，而且延伸到辖区内一切企事业单位的党建、安全、卫生等诸多事务。因此，作为“辖区”，其撤销、合并、规模调整等必须考虑治理成本与效能问题。

总之，作为社会治理“基本单元”，城市社区是“社”与“区”的复合体，既有社会属性也有行政属性。社区的社会属性要求保证社区成员间具有一定的亲和力，而社区的行政属性又要求社区的行政成本和各项服务配套设施具有一定的规模效应。社区规模过小无法产生规模效应，规模过大又会损害社区作为居民“社会生活共同体”这一基本属性。

3.2 “社”与“区”的建构矛盾

相比于乡村社区的自然成长性，城市社区具有更强的人为建构性。改革开放以来，我国城市经济社会快速发展，城市社区数量不断攀升：一是传统的单位转变为社区；二是城区急剧扩张促使大量“村改居”涌现；三是新建商品房社区成倍增加；四是保障性住房社区不断增加。不同类型的社区纵横交错，调整优化困难重重，这与“社”与“区”之间的建构矛盾有关。

一是“社”的建构严重落后于“区”的建构。作为社会治理基本单元的建构方式，我国的社区发展和治理规划起步较晚，目前还处于刚刚起步阶段。2016年底，民政部、中央组织部等十余个部门联合印发《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》，首次明确提出要依据城乡规划和土地利用总体规划合理确定城乡社区综合服务设施的数量、规模、选址布局、建设方式、功能划分等。此后，各地开始重视城乡社区治理和服务规划。2018年，成都市出台全国首个市级城乡社区发展治理总体规划，首次在分类治理的基础上，提出了各类社区的人口规模和空间规模标准(见表2)。此前城市社区的布局与规模设定，一般都隐含在城市发展规划当中，具体而言，最主要的是隐含在城乡规划所属的城市居住区规划当中。

表2 成都市社区规模标准

二是“社”的建构与“区”的建构标准难统一。严格意义上讲，传统上我国并无“社”的建构标准，只有“区”(即“居住区”)的建设标准。我国城市居住区规划起步较早，已有一套较完善的体系和标准，主要涉及土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划等。在实行“多规合一”前，相关权力分属在不同的职能部门，总体上都没有深入考虑社区发展与治理规划。另外，一方面由于城市化快速发展，城市行政管理已经逐渐形成了“城区—街道办—社区”的组织体系；另一方面，正是因为城市化的快速发展，需要保证规划的灵活性与可操作性，所以2018年以前的城市居住区规划多采取“组团—片区—控规单元”的规划编制体系。这种在片区基础上划分控规单元的规划，无法与社区建设体系相一致。因为除单位型社区以外，其他几种类型社区的形成一般与城市建设同步，其规模和边界都是按照当时的城市建成区范围而定。特别是在以往“组团—片区—控规单元”的规划编制体系下，一些社区在人口和空间规模方面无法与控规编制单元相适应，使得社区的部分设施很难通过规划予以落实[28]。

三是“社”的社会空间建构与“区”的物理空间建构偏好不同。从社区治理规划角度而言，城市社区作为“社”，更主要偏向于社会空间建构，即如何通过便利的公共服务设施等布局，有效激发社区活力，促进社区团结。从城市规划角度而言，城市社区作为“区”，更主要偏向物理空间规划，主要考虑的是节约土地、绿色安全、经济适用等因素，对于后期的社会治理成本与效果考虑较少。2018年，新的《城市居住区规划设计标准》规定，居住区规模主要采用“街坊—生活圈”模式分级控制(见表3)，尽管明确了5分钟生活圈居住区即宜设“社区服务站”(含居委会、治安联防站、残疾人康复室)，但居住区并非一级治理单元，且居住区规模远小于社区规模。

表3 居住区分级控制规模

总之，社区治理规划属于社会空间规划，必须充分考虑社会治理成本和效益。社区规模过大，会导致社会治理成本增加，社区悬浮于居民。城市居住区规划本质上是城市物理空间规划，必须充分考虑土地资源的不可再生性以及城市土地财政压力。社区规模过小，无法实现城市经济效益的最大化。目前，我国城市社区治理规划刚起步，还无法囊括城市居住区规划，而城市居住区规划也无法完全涵盖城市社区治理规划。特别是对于新建大型商品房社区而言，后期的社区治理矛盾往往受制于前期的居住区空间规划而成为难以化解的困境。

3.3 “社”与“区”的结构压力

理论上讲，社区从结构扩展上看，“社”偏向于横向联系，“区”倾向于纵向发展。但在实践中，由于我国城市基层治理体系的碎片化以及社区自身的碎片化[29]，作为最基层的治理单元，无论是作为“社”还是“区”，都面临着外在的纵向结构压力。一般而言，纵向压力传导到最基层的“辖区”，通常只能依靠扩大“社”的横向规模来消化，但“社”的横向规模天然地存在规模限度。

首先，社区规模过小，无法承载过多的“条条”压力。在条块体制下，权力的部门分割一方面使各部门都设法自设管理和服务基础单元，另一方面又因社会治理重心下移需要工作抓手，千方百计将触角伸向最基层的社区，从而加重了社区居委会的负担。近年来，通过明确社区工作事项准入清单、社区工作职责清单等推进社区减负，在某种程度上减轻了社区因规模过大所带来的治理负荷，但“条条”过多所导致的治理体系和治理事务的碎片化，又特别需要社区作为基层治理基本单元来加以整合兜底。如果社区规模过小，则整合兜底的行政成本过高，社区规模扩张成为理想选择。

其次，分割化的部门公共服务需要规模效应。按照新的规定，在居住街坊(300～1 000户)内应配套建设基本生活服务设施；在5分钟生活圈内，应配套建设社区服务设施，包括托幼、社区服务及文体活动、卫生服务、养老助残、商业服务。然而，许多公共服务是部门化的，这些便民基础设施和公共服务设施要充分地发挥效用，必须有一定的人口规模支撑。特别是一些收费的准公共设施，如幼儿园、卫生服务站、社区养老服务中心、社区食堂等，没有一定的规模支撑就无法有效运营。如果转为公办，又会严重超出地方财政的承受能力。另外，当前大部分部门化的公共服务供给一般采用项目制方式，规模过小的社区在项目竞争中没有任何优势。

再次，条块分割容易引发社区地域边界不规整。公共权力的碎片化不仅会影响社区的规模，还会导致社区地理边界的不规整。在我国条块体制下，除了权力的部门分割外，还有权力的地域分割。特别是随着属地管理原则的强化，地域边界既是权力边界、利益边界，也是责任边界。但由于城市规划、开发的权力基本上与主要从事基层社会治理的街道和社区无关，有时导致现实中同一个小区(特别是超大规模商品房小区)横跨城市主干道，甚至出现同一个小区分属两个街道办、横跨两个行政区的极端情况。分属不同的行政区意味着不同的资源配置、公共服务和属地责任，小区内部冲突在所难免。而为了发展经济打破行政区划限制而设置的功能区(如高新区、开发区、风景区等)往往横跨不同的行政区域，一些地处行政界线附近的小区或偏远地区的回迁安置小区等，由于“托管”“代管”不及时，甚至会出现长时间无社区管辖的情况。另外，由于许多新设功能区的主要任务是发展经济，相关社会治理和公共服务配套跟不上，特别是优质义务教育、医疗卫生等公共资源不足，也容易引发社区服务与社区边界不一致。

总之，社区设置困境的产生不仅与我国社区所内涵的基本属性与基本功能之间的内在张力有关，还与我国城市经济社会发展阶段以及我国条块化的城市管理体制有关。在社区治理体系现代化建设中，只有行政管辖的空间范围是确定的，社区成为行政化的空间单元，但社区内部的服务单元、生活单元与利益单元不仅治理内容上相对独立，也一直处在不确定状态之中[17]。随着社区作为“辖区”属性与功能的增强，社区规模的扩张不可避免，而随着我国经济社会发展的转型以及社会治理重心的下移，未来社区规模的扩张又必然有限度。

4 城市社区设置的优化路径

作为“社”与“区”的复合体，我国城市社区人口高度密集，且高度原子化、流动化与多样化。这种“社”与“区”之间的矛盾以及共同面临的结构性压力，从根源上讲，也是改革开放以来我国经济社会快速发展的结果。要有效化解这些矛盾与压力，还须以中国式社会治理现代化理念推动城市社区合理设置。

4.1 以基层党组织规模为基础确定社区规模

在我国，社会治理现代化离不开中国共产党的坚强领导。因为我国社区不仅是城市社会治理的基本单元，是巩固党执政基础的重要基石，还是党和政府联系群众、服务群众的神经末梢。在城市基层党建中，社区是我们党通过“主体补位”和“组织化撬动”进行“二次社会建构”的建制性单位[30]，是政党引领社会的主场域[31]。换言之，社区不仅是城市社会治理的基本单元，也是我们党联系、服务、动员、组织城市居民的基本政治单元。作为社会治理基本单元，城市社区的合理设置必须考虑社区作为基本单元政治功能的有效发挥。

党的十八大以来，党建引领下的城市社区治理和服务体系建设成为重点与亮点。一方面，通过区域化党建设立“社区大党委”，实现了“横向到边”的党组织全覆盖；另一方面，通过重心下移形成了“纵向到底”的“社区党委—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”社区基层党组织网络，社区作为城市基层社会治理中基本政治单元的功能得到充分发挥。然而，社区党委作为党的基层组织，要充分发挥其政治引领作用，其规模也有限度。《中国共产党章程》虽没有明确规定基层组织规模，但党员人数是基本要求之一。党章规定，在街道社区等基层组织“凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”“党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会”。同时，根据党的其他规定来看，党的基层组织事实上是有规模限度的。

一是2018年中央印发的《中国共产党支部工作条例(试行)》规定：“党支部党员人数一般不超过50人。”“正式党员不足3人的单位，应当按照地域相邻、行业相近、规模适当、便于管理的原则，成立联合党支部。联合党支部覆盖单位一般不超过5个。”这些规定不仅限制了每一个支部的总规模，对于联合支部的覆盖幅度也有明确要求。

二是2019年修订的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和2020年印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》，对于机关和国有企业设立基层党委、党总支、党支部的党员人数，都有明确要求。一般党员100人以上的，设立党的基层委员会；50人以上、100人以下的，设立党的总支部委员会；正式党员3人以上的，成立党支部；正式党员7人以上的党支部，设立支部委员会。党员人数不够但确因工作需要，经上级党组织批准，也可以设立党委和党总支。尽管城市社区作为基层自治组织不属此列，但在实际设置中也是参照此标准进行的。

三是2020年修订的《中国共产党基层组织选举工作条例》规定：“党的基层组织设立的委员会一般由党员大会选举产生。党员人数在500名以上或者所辖党组织驻地分散的，经上级党组织批准，可以召开党员代表大会进行选举。”“代表的名额一般为100名至200名，最多不超过300名。”

以上规定充分说明，党的基层组织规模一般都设定在合理范围内。总体而言，如果从社区普遍按照区域(网格或楼栋)以及重要治理主体(小区业委会、物业公司等)分设党支部来看，作为基层党组织，一个社区党委领导的党支部如果超过一定规模，则必然影响其作为基层党组织功能的有效发挥。因此，如何合理设定城市社区的规模，必须首先考虑党的基层组织的规模限度。

4.2 以科学规划为先导优化城市社区空间

较之西方发达国家，我国的城市规模普遍较大且人口高度密集。近年来，由于前期城市居民小区建设规划与后期社区治理相脱节，导致城市社区空间治理矛盾和成本增加。因此，要合理设置我国城市社区，还得从社区的规划、建设、治理、评价各环节进行系统考虑，特别是需要将后期的社区治理融入前期的城市居住区规划之中。

首先，坚持分类规划控制，普通居住型为主社区宜严控户口规模。统筹处理好空间、规模、产业三大结构以及生产、生活、生态三大布局。作为基层治理基本单元，成都市将所有社区分成城镇、乡村、产业三大类型和老旧社区、新兴社区等8小类，分别设置不一样的规模标准进行控制，具有参考价值。因为城市社区规模过大，则可能造成社区过度行政化、管理辖区化、活动文艺化等诸多弊端。现在各大城市中每个社区的工作人员一般在10人左右。规模大、工作人员少，维护常态治理尚且困难，遇到疫情防控等非常态治理则更加艰难。

其次，停止批建超大规模小区和组建联合社区。城市规划不能仅考虑经济成本、行政成本，还要考虑社会成本与政治效应。一是社区规划应遵循“平时便于通行，急时便于封闭”的原则，疫情时期小区封闭式管理是非常态，并不能证明此前建设开放式小区完全失败，超大规模封闭小区造成的城市交通拥堵等问题仍待解决。二是土地出让可以大地块，但居住小区建设不可大规模。前期开发效益与后期治理成本必须综合平衡考虑。从一些大型封闭小区的实践来看，开发商为了降低开发成本，小区内往往缺少整体规划的商业设施和文化设施，碎片化的服务设施以及较低水平的服务项目，无法满足居民群众的需求。三是不能单纯为了节约办公场所与人员经费而组建联合社区。在中心城区人口高度聚集的社区，土地的确是非常紧缺的资源，但社会治理的重点是人。人们日常社会交往和社会心理上所能承受的居住人口密度存在一个合理范围，如果社区内人口密度过低，则有一种孤独感；如果密度过高，则有一种“拥挤感”。

再次，以城市道路为界线，合理调整社区所辖地理边界。《城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”因此，一般社区界线的调整不涉及市区行政区划的调整，相对较为容易。至于涉及跨行政区划界线的开发区、高新区等准行政区划单元界线附近的社区边界难题，则需要更高层级政府在这些功能区的前期规划开发过程中优先考虑社区治理要素，及时规范调整。

4.3 以居民小区为范围确定社区管辖边界

尽管在区域化党建引领下，社区规模大有利于获取更多治理资源，且可以通过信息化技术手段适当扩大社区规模，但社区有职无权，难以统筹协调各类主体及平衡分配各种资源。在属地管理机制下，社区容易重“区”轻“社”。如果能从前期规划到后期治理上，做到新建社区管辖范围与居住小区范围基本一致，则能有效避免社区规模过大导致的系列风险。

首先，社区与小区范围保持一致，有利于实现产权单元与治理单元一致。在社会主义市场经济体制下，社会治理基本单元的设置，要充分考虑产权的基础性影响。农村村民自治单元之所以能在自然村基础上较好地开展而在行政村层面出现诸多难题，最主要的原因在于农村集体所有制的共有产权基础是自然村。与乡村社区相比，城市社区居民的生产与生活是脱域的，他们相互间生产生活交往较少。目前，有效联结并引发治理冲突的领域主要在居民小区。因为我国的小区是高度聚集性的，且居住小区是一个产权共同体，居民之间有直接的共同利益。

其次，社区与小区范围保持一致，有利于推动以产权单位为基础的业主自治和以居民群众自治为基础的居民自治的交叉融合。“居业矛盾”是当前城市基层社会治理的最大难点之一。从法理上讲，社区居民委员会是群众自治组织，小区业委会是业主自治组织。我国相关法规和政策规定，小区业委会的成立等受社区居委会的指导，但没有规定具体的指导权限，从而导致“居业矛盾”频发。另外，相关政策措施的实施条件还不成熟。如政策倡导的“推进在业主委员会中建立党组织，符合条件的社区‘两委’成员通过法定程序兼任业主委员会成员”等，由于社区所辖小区多而工作人员有限，符合条件的兼任人员不足。如果能使小区范围与社区边界保持一致，则相关措施的实施会顺利得多。

再次，社区与小区范围保持一致，有利于打造共建共治共享的社区治理共同体。社区作为基层社会治理的基本单元，既是一个治理共同体，更是一个社会生活共同体，需要在基层党组织的领导下调动各治理主体的力量，形成人人参与、人人共享的社区治理格局，但它主要解决的是居民的基本物质生活和文化心理需求，比较贴近居住小区的概念，考虑到规范的延续性和适用性，城市社区在规模上也宜接近居住小区的人口规模[28]。

5 结论与讨论

社区作为居民的美好家园与生活共同体，决定其规模的基本要素是人口与地域；作为一个城市社会治理基本单元，决定其规模的还包括治理体制、治理任务、治理能力等诸多要素。近年来，随着网络通讯等技术条件的改善、财政能力的增强以及治理能力的提高，城市社区得到了优化调整，特别是对一些规模过小的社区进行了合并重组，规模过大的社区进行了切割拆分。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出：“合理确定村(社区)规模，不盲目求大。”城市社区应该如何合理设置，还有待进一步的理论探讨与实践探索。

社区概念虽来自国外，但实践中的社区治理必须根植于我国实际。自单位制解体以后，我国城市社区伴随着经济社会的飞速发展而成长变迁。作为社会治理的基本单元，社区不再仅仅是生活共同体，而是具有了三重基本面相。一是作为自治单元，社区是伴随着社会主义市场经济发展而兴起的新型单元。国家期望单元范围内的相关利益主体能够形成共建共治共享的社会共同体，成为人们美好生活的家园。二是作为治理单元，它是国家治理等级规模体系与百姓日常生活生产交际范围在地域层面最基层、最基本的重合部分[32]，也是贯彻自上而下决策、实现国家治理社会的重要载体[25]。三是作为基本单元，它是社会治理的“细胞”，其“基层”特质决定了其规模限度与基本功能。因此，城市社区的合理设置必须基于社区作为社会治理基本单元的多重属性，跳出传统的社区规模的“扩”与“缩”的思维定势。

从实践上看，随着城市基层治理体系和治理能力现代化的推进，近年来机关企事业单位在职党员干部力量下沉社区，使社区治理队伍得到了极大充实、社区治理能力也得到了极大提升，这在一定程度上缓解了当前我国城市社区的设置困境。然而，社区治理作为社会治理现代化的基础性工程，如何优化城市社区设置，还必须从政治、经济、社会等诸多方面进行综合考虑，特别是如何深入挖掘中国式现代化中的成功元素，继续充分发挥我国社区治理体系中党的领导的政治优势、共建共治共享的体制优势、居民小区的产权利益共同体优势等，破解我国城市社区的设置困境，还需要进一步研究探讨。