内部审计视角下高校EPC总承包项目的风险防控研究

刘冬淼

（广东工贸职业技术学院 广东 广州 510510）

EPC总承包模式是指业主委托工程承包商，通过合同约定，由工程承包商负责勘察设计、采购、施工和试运行等项目，对施工工期、工程质量、成本造价负责并承担相应风险的一种建设模式。随着《广东省关于进一步提高高等教育毛入学率方案》的实施，广东省省属高校面临建设规模大、时间任务紧、资金短缺等问题。为解决上述问题，A高校决定采用EPC总承包模式。为确保工程建设顺利实施，A高校安排内部审计部门对工程进行全过程审计管理。内部审计部门根据自身实际及EPC模式的特点，制定审计方案，包括审计监督内容、审计方式、审计结果运用等，将审计关口前移，把基建工程风险防控放在审计工作的首要位置，提升工程内控管理程序的合理性和合规性，确保施工质量安全可靠，工程任务顺利完成。

一、EPC模式下内部审计在高校基建项目中的监督内容

A高校基建项目位于广州白云区某高校园区内，包含图书信息楼、实训室、体育楼、学生公寓等项目，项目投资总额约5个亿。A高校审计处按照学校部署要求，联合聘请的第三方造价咨询公司，对基建项目实施全过程审计管理。首先，A高校审计处从实际情况出发，明确审计思路，抓大放小，重点监督工程建设重要内容和关键环节，例如，深度参与工程前期方案的论证、招标文件审核、合同审核、施工图预算审核、设计变更和现场签证、工程隐蔽验收、建筑材料验收、竣工结算内容等。其次，A高校根据上级文件要求及学校自身实际，采取风险防控与事前、事中、事后审计相结合的工作方式，将风险防控理念贯穿于整个工程建设审计管理中，通过事前、事中、事后审计方式，督促工程管理相关部门落实责任，运用审计结果，促进风险防控方案不断趋于完善。

（一）监督规范项目建设流程

EPC工程项目一般分为工程前期阶段（准备阶段）、施工阶段、竣工验收和结算阶段。为保障工程项目建设合法合规，确保工程质量合格，按时交付使用，学校内部审计在工程建设各阶段进行监督，对各阶段各重要环节业务流程的规范性、完整性、有效性进行评价，及时完善业务流程内容，减少工程建设管理风险及廉政风险。

EPC总承包模式与传统模式相比，在工程承包范围、管理模式、质量责任、风险范围、招标流程等方面存在不同。在我国，由于EPC总承包模式这些年才开始兴起，与广泛运用的传统模式相比，在政策法规、内部控制、业务实践等方面存在不足。因此，运用内部审计的职能和业务能力，结合EPC总承包模式特点，深度参与工程建设，发现存在问题，及时堵塞漏洞，不断促进和规范项目建设流程是很有必要的。

（二）控制项目建设成本

EPC项目总承包采用限额设计、总价包干的计价模式，也有高校将EPC模式与传统模式相结合，采用总价包干外加用于调整价格的暂列金的计价模式，但工程总造价不能突破两者之和。学校内部审计部门结合EPC总承包模式特点，发挥内部审计职能，有效控制项目成本，确保工程顺利完工合规通过验收和工程结算。首先，EPC项目成本控制遵循概算控制预算、预算控制结算的原则，审计处作为造价审核的最后一道关口，需将审计工作前移，参与造价决策的各个环节，转变思维，由传统的事后审计转变为事前、事中跟踪审计，尽可能将价格风险降到最低。其次，设计优化在考虑经济指标的同时，也要注重考虑技术指标，确保优化内容符合质量要求和使用要求。再次，可能造成建设成本增加的变更及签证，也是审计重点关注对象，除了造价审核以外，还要关注项目变更及签证的真实性、合理性和必要性，严格把控设计变更和现场签证，确保结算价格不会超过预算价格。

（三）做好项目风险防控

内部审计部门应根据EPC总承包模式的特点，结合高校建设实际，建立适合高校发展的基建管理审计制度，明确审计职责和流程，防止发生越位、错位、缺位等审计监督风险。同时，内部审计部门需顺应时代发展，响应新时代对审计人员的要求，及时转变工作思路，从注重造价审核逐渐转向注重宏观管理，针对工程建设管理中可能出现的问题，制定有效的风险防控机制，努力发挥内部审计防范重大风险的作用。

二、内部审计视角下高校EPC项目的风险点

A高校审计处把工程建设风险防控作为审计工作重点，一方面是因为审计资源有限，审计处不可能做到凡事必审，平时工作精力更多放在关键环节和重点内容上，以基建管理部门自查、审计处抽查的方式制定风险防控方案，有利于审计工作目标的达成；另一方面则是考虑到采取风险防控措施可以一定程度遏制腐败的发生，既能保护干部，又能防止学校利益受到损害。

（一）项目前期方案论证不够充分

如果说地基是建筑物质量能够得到保障的根本，那么工程项目前期方案的论证则是项目造价能够得到有效控制的前提。实践证明，工程的初步设计对项目造价的影响可达项目总投资的80%。由于高校在基建方面存在局限性，高校的科研立项和初步设计大多聘请第三方专业公司负责完成，由于对学校的需求了解不充分以及出于谨慎性原则，建筑功能设计有时并不能满足使用方需求，经济指标也容易偏离市场。为了避免工程流标，概算的造价往往都会偏高，给学校造成经济负担。过度依赖第三方专业公司，基建管理部门对于投资估算的合理性、建筑功能设计与使用方需要的匹配性、设计方案的合理性和可行性没有进行严格把关，也没有组织专业人员进行方案论证，或者方案论证流于形式，都会给后期工程建设埋下隐患，不利于项目造价控制，也会留下索赔风险。

（二）招标文件内容设置不够严谨

招标文件一般包含招标公告、投标人须知、评标办法、合同条款及格式、发包人要求、投标文件格式等内容。首先，根据EPC模式的特点，选择一个好的承包商对工程质量保障和造价控制至关重要。基建管理部门和招标部门应充分考虑不同项目的需求和特点，设置相应条件，选择符合项目要求的承包商，而不是千篇一律，所有的项目招标要求和条件设置没有明显区别。其次，招标阶段是工程廉政风险的高发期。由于某些原因，评分标准的设定带有明显倾向性，评标文件的合理性和合规性没有进行严格审核，招标程序的合规性也没有得到有效监督，都会留下廉政风险。再次，合同文件的条款设置，特别是合同专用条款，如工程款支付条款、施工图预算的编制要求、工程分包的审批、设计变更和现场签证、法律纠纷处置方法等方面的完整性、合规性和合理性是否考虑充分。在EPC模式下，对于业主来说，合同是约束总承包方，维护学校利益的重要手段之一。有缺陷的合同将给工程建设带来隐患，可能使业主方从主动变被动，产生很多不必要的纠纷，增加学校利益受损的风险。

（三）设计变更和现场签证依据不够充分

EPC项目出现结算超预算的情况，一部分原因是边设计边施工，工程建设整体把控不到位；还有很大一部分原因是工程项目的设计变更和现场签证过多或不合理。发生设计变更和现场签证，除了施工设计考虑不充分、客观存在的原先不可预见的因素外，更多时候是因为施工单位为了节省成本和增加经济效益而特意增加的内容。如果业主不严格把关，对变更和签证的真实性、合理性、充分性、可行性等进行论证审核，而是听之任之，过于相信总承包方的意见，很可能控制不住造价，造成结算超预算的风险。

（四）基建管理内控制度不够完善

基建管理内控制度是工程建设监管的重要手段，可以有效防范项目风险，维护学校自身利益，确保工程建设顺利实施、程序合规、质量合格、工程造价合理等。随着工程建设由传统模式逐渐向EPC总承包模式转变，在转变工作思维的同时，也要根据EPC模式特点对相关内控制度进行修改和完善，以便于指导工作实践，避免制度执行与实际工作相矛盾，出现无规可依或依据不足的情况，产生违规风险，阻碍工程进度。此外，由于每个学校的实际情况不同，不同项目在建设过程中会遇到不同问题。因此，内控制度不能千篇一律，也不能一项制度解决所有问题。也就是说，基建管理内控制度是一个需要不断完善的体系。此外，很多时候，基建管理部门担心制度越完善，工程建设内部审批会越繁琐，增加他们的工作量，所以对制度的梳理与完善积极性不高，造成内控制度过于陈旧或存在诸多不足，失去对工程建设管理的指导意义，容易导致工程管理风险和廉政风险。

（五）内部审计力量比较薄弱

一直以来，高校内部审计人员以财会专业为主，工程专业和法律专业较少。随着高校基建规模不断增长，校内审计原有架构已无法满足工程建设监督需求。在内部审计人员不足，且缺乏工程类专业人员的情况下，学校只能聘请第三方造价咨询公司对工程项目进行监督审核。由于没有工程专业人才，学校更多时候只能依赖第三方造价咨询公司给出的建议，对于第三方造价咨询公司工作成果的真实性、合规性、合理性难以做出客观评价，无法从根本上维护学校利益。

三、EPC模式下高校基建项目风险防控的建议

（一）完善工程建设管理内部控制

高校内部审计部门作为监督部门，应根据EPC总承包模式的特点，结合学校工程建设实践，提出审计建议，督促基建管理部门不断完善相关基建管理内控制度，明确工程建设工作流程，使工程建设有制可依，确保内控制度与工程实践相匹配，使其具有现实指导意义。例如，EPC项目前期方案论证需要经历哪些环节，重点环节需要注意哪些问题，明确不同功能需求建筑物的投资标准（主要是建筑物的单方造价），确保前期方案论证充分，避免初步设计与使用部门实际需求不匹配的问题，后期出现不必要的设计变更及现场签证，造成工程投资失控、工程结算超预算。

（二）制定项目风险防控审计规划

当前，广东省省属高校普遍存在内部审计人员不足的问题，在内部审计进行工程全过程跟踪审计的情况下，按照常规做法，凡事必审是不现实的，内部审计应该将主要精力放在重点环节和重要内容上。例如设计变更和现场签证、隐蔽验收程序的合理合规性，以及送审材料的合规性及完整性，制定送审清单。此外，学校还可以按照上级部门关于基本建设的指导文件，结合学校自身实际，制定风险防控措施。例如，根据广东省教育厅《省属公办学校基本建设项目管理风险防控要点》的通知，内部审计根据学校需求制定风险防控自查表及工作要求，以基建管理部门自查与审计抽查相结合的方式，达到查漏补缺、促进完善、有效防范风险的目的。自查表详情如下表：

表1 XXX项目风险及防控自查表

（三）加强审计人员业务能力培养

当前，广东省高校内部审计工程类专业人员较少，除了招聘工程审计人员充实审计队伍外，还应有目的、有针对性、有计划地对非工程审计人员进行培训，在充实理论知识的基础上，以工程建设为契机，理论和实践充分结合，逐渐培养出理论扎实、经验丰富的工程审计人才。当下，高校内部审计不再是简单的财务收支、预决算、财政专项审计等财务审计，内部审计全覆盖已经成为一种趋势，因此，知识结构丰富多样，能应付各种审计，是当下时代对审计人员的迫切要求。此外，一个人的力量是有限的，培养一支专业的工程审计队伍，对于工程建设的监督评价可以说是事半功倍。