“十四五”时期北京科技人才政策的战略转型

黄海刚 付 月

一、引言

立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，北京将强化“五子”联动作为“十四五”时期重要的战略任务，而大力推进国际科技创新中心建设位居“五子”之首。长期以来，北京一直致力于将高端人才吸引和集聚作为国际科创中心建设的重要任务和智力支撑，并通过各类科技人才政策促进这一战略目标的实现，在吸引国际高端科技人才上取得了较为显著的成效。以“十三五”时期为例，北京研发经费支出占GDP比例由5.78%增至6.31%，研发经费投入强度保持在6%，超过纽约、柏林等国际知名创新城市。其中，基础研究投入占比由2015年的13.8%提升至2019年的15.9%，科技人员由2010年的529811人增加到2019年的810195人，增长率达52.92%，高端科技人员集聚效应正在形成，科技人才支撑北京高精尖产业发展的作用显著增强。

另一方面，在全球科技竞争新格局的大背景下，北京在科技创新中心建设和高端人才吸引方面也面临着一系列挑战，不仅面临着来自其他城市的人才竞争，也面临更为复杂的国际科技人才流动壁垒。为进一步总结过去，尤其是“十三五”时期北京科技人才政策的实施成效，研究以2010年1月1日至2020年12月31日为时间窗口，选取北京市颁布实施的科技人才政策文本，以内容分析法进行量化分析，并从发文频度、政策工具和政策扩散等角度进行多维度解析，探究近十年北京市科技人才政策变迁、关注焦点及其趋势，为“十四五”时期人才政策的战略转型提供思路和方向。

二、文献述评

“十四五”时期，强化国家战略科技力量布局、激发人才创新活力是坚持创新驱动发展、全面塑造发展新优势的重要任务，科技人才政策不论在国家层面还是区域层面，都是优化、吸引和集聚高端创新资源的重要策略。当前关于科技人才政策研究的文献，从地区和省域层面来看，研究涵盖珠三角地区、江苏省、湖北省、河南省和国家自主创新示范区对比研究，探索地区人才发展模式与评价人才体系；从时间变迁来看，研究包括改革开放40年以来人才政策变化、70年来人才政策思想观念变迁以及科普人才政策25年来的演变与趋势等；从研究维度来看，研究从历史轨迹、发文主体、政策工具与适用目标，以及工具、目标和力度等不同维度开展；政策文本研究的方法也较为丰富，包括运用CiteSpace知识图谱进行计量分析、共词分析、构建人才政策评价指标体系等。

从已有研究成果来看，现有科技人才政策研究不断丰富和成熟，研究方法逐渐由定性分析向定量分析发展，能够对科技人才政策进行较客观的考察与评价。但当前研究涉及首都科技人才政策较少，且在时代背景和国家与地区发展需求不断变化的背景下，需及时对过往政策进行回顾梳理和探究，形成正反馈效应，以更好完善人才政策体系与未来发展方向。基于此，本文重点聚焦首都科技人才政策，以为今后北京市科技人才政策优化与设计布局提供参考与改进方向。

三、北京市科技人才政策文本数据与分析

(一)数据来源与研究方法

根据北京市科技人才政策内容丰富、非定量的特征，本文采用内容分析法对科技人才政策文本进行研究。内容分析法通过选择、分类和统计三个阶段，能够将政策文本的内容加以系统定量分析。该分析法在政策文本研究领域应用广泛，如研究农村人力资本投资在新农村建设战略到乡村振兴战略过程的政策演进，以及对养老产业政策从参与主体、政策工具和创新价值链三个维度进行研究。此方法为政策文本的定性研究向量化分析转变提供了可行性，能够降低传统政策研究方法的主观性。基于内容分析法对政策文本量化的研究基础，本文通过对政策工具与政策网络、颁布数量与实施主体、政策文本与社会现实目标的详细分析，研究近十年来北京市科技人才政策关注重点与发展趋势。

本文对北京市科技人才政策采用的数据窗口为2010年1月1日至2020年12月31日，政策文本数据来源于北京市人民政府网站，为提高搜索精准度，采用对发布文件标题中所含关键词加以搜索的方式，将“科技”“人才”“创新”“落户”“补贴”设为关键词进行广泛搜索，此过程中将国家层面和北京市区级层面的政策文献排除在外，以便更详尽地研究北京市级层面的科技人才政策。在手工搜集整理的241份政策文本中，对每份政策文本进行逐一阅读，按照与本文主题相关性进行筛选，剔除政策重复、与科技人才关联度较低的政策后，得到北京市级层面政府、科学技术委员会、教育委员会等颁布的通知、办法、方案、意见等文献形式的67份政策文本作为有效样本(表1)。

表1 2010-2020年北京市人才政策汇总表

续表

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通过统计发文频度可以描述北京市科技人才政策近十年的阶段性特征。图1为北京市2010-2020年间颁布实施的人才政策发文频度，从累计颁布数量和年度颁布数量两方面进行刻画。可以看到，近十年来北京市颁布实施的科技人才政策数量虽有波动，但总体呈上升趋势，表明政府对于科技人才问题的重视程度不断增加。根据政策发文频度可以大致划分为以下三个阶段：第一，政策零散发布阶段(2010-2013年)。该阶段北京市对于科技人才的政策措施处于起步阶段，政策颁布较少，仅有2013年发布较为具体的高层次人才引进与培养计划。第二，政策数量波动阶段(2014-2017年)。在发文频度呈增长趋势的年份里，2015年北京市主要面向海外高层次人才引进、高等学校高水平人才培养以及毕业生就业服务，同时也完善了公共租赁住房补贴，为人才引进提供了良好的公共服务。2017年的政策主要集中于养老服务人才、种业人才、科技领军人才、“一带一路”国家人才以及以人才促进高精尖产业发展方面，这是北京市首次提出关于养老服务人才建设方面的政策，且该年我国“一带一路”建设取得突破性进展。同时，在2016年国务院提出的将北京建设为全国科技创新中心的基础上，2017年北京市政府出台促进重大创新成果转化落地政策，该年的政策多集中于科技创新与构建高精尖结构。第三，政策密集发布阶段(2018-2020年)。2018年是全面实施新一版北京城市总体规划的第一年。2020年政策加强了对高端技术技能人才的贯通培养及对外籍人才的需求，同时加快推进科研成果落地，人才培育和引进政策逐渐完善和系统化。在科研环境方面加强对知识产权的保护，完善职称制度，并改革积分落户制度。总体来看，自2017年以来，北京市科技人才政策逐渐丰富多元，除了对人才本身进行培养与引进，也增加了人才的各项配套措施，如住房、金融服务、科创平台等。

图1 北京市人才政策发文频度分布图

2010-2020年北京市科技人才政策的颁布主体达二十多个，人才政策的制定由多部门共同发力，体现了人才政策主体从单一向多元协同治理的演进。表2统计了十年来北京市科技人才政策颁布主体的情况。从单独发文量来看，北京市人力资源和社会保障局发文数最多，其次为北京市科学技术委、北京市教委和北京市政府。从联合发文量来看，排在前三位的分别是北京市科学技术委、北京市财政局、北京市人力资源和社会保障局。此外，北京市住房和城乡建设委员会、北京市经济和信息化委员会、北京市地方金融监督管理局等在政策发布过程中主要起到协调辅助作用，共同完善北京市科技人才政策体系。

表2 北京市2010-2020年科技人才政策发文主体统计(前10位)

(二)政策工具与主题词构造

政策工具的使用是实现政策目标的现实途径，借助政策工具是为了对科技人才政策进行更深层次的理解和评估，对人才发展现状进行指导。当前研究对政策工具类型有不同划分，依照政府权利介入程度划分为强制型、调节型、社会型和自愿型，依照“强制程度”划分为管制型、市场型和自愿型政策工具，更多文献依照Rothwell和Zegveld对政策工具的划分标准，本文同样采用此种分类标准将北京市科技人才政策划分为供给型、需求型和环境型。依照定义，供给型政策工具是政府对科技人才给予直接的服务与支持，对科技人才进行扶持和培育，如人才培养和发展、资金支持、技术服务、合作交流等。需求型政策工具的功能是减少市场不确定性，起到稳定与拉动的作用，以政策法规形式支持科技人才所在产业及其科研活动，引导科技人才进行产业创新、技术开发和成果转化，如科技创新、人才引进、队伍建设、科技创业等。环境型政策工具是政府为科技人才发展提供保障，以政策规制方式完善市场环境，提供良好外部环境，间接地吸引和引导人才发展，如金融服务、租房补贴和社会保险补贴、知识产权的保护，此外还有诸如积分落户、营商环境等措施。

公共政策能够体现政府意志，影响社会和经济活动，是政府治理能力的表现。而在政策文本中，出现频率较高的词语往往具有一定的政策核心内容的代表性，通过探析政策文本中高频词的语义内涵，能够了解政策对象与政府关注点。本文以每一篇政策文本作为一个分析单元，在按照时间顺序排序和进行编码的政策文本中提取表征能力较强的词作为主题词，在对所有样本政策文本进行通读的基础上，手工筛选出与北京市科技人才政策相关的主题词并形成词库，借助Nvivo 11软件对词库中的主题词进行词频统计，为确保主题词的代表性和高频性，要求主题词的频数不低于9，最终筛选出代表北京市2010-2020年间科技人才政策文本的主题词45个，并按照政策工具类型对主题词进行了划分，表3列示了主题词及其词频统计。

表3 北京市科技人才政策类型高频主题词统计

对筛选的主题词进行供给面、需求面和环境面三类政策工具的分类后，按照各类政策工具主题词词频占总词频的比例进行划分。其中，环境类政策工具占比最高，为41.96%，需求类政策工具次之，占比39.88%，供给类政策工具占比最低，仅占所有政策工具的18.16%。从以上粗略的统计描述可以得知，2010-2020年间北京市科技人才政策主要集中于对科技人才在基础配套设施与服务、稳定与吸引科技人才及相关活动方面，而在对科技人才直接培养与扶持方面的政策文件较为欠缺。

基于科技人才政策文本的内容分析共词矩阵网络，以主题词共现强度构建共词矩阵，即统计主题词两两出现在同一篇政策文献中的频次形成N×N的对称矩阵，使用Ucinet 6作出北京市科技人才政策的中心度可视化知识图谱(图2)。其中，每个节点代表一个主题词，节点大小以degree(点度中心度)进行衡量点的中心度指数，表示其在语义网络中的功能强弱，也即节点越大，其与越多的主题词共同出现在同一篇政策文本中。节点间连线表示两个主题词之间联系的疏密关系，线条越粗表示两个主题词之间联系越紧密。从分布结构来看，科技创新节点最大，处于主题词关系网络核心地位，表明科技人才政策关注的首要核心点是科技创新，分布在科技创新周围的是知识产权和成果转化，其次是人才培养和科研院所，对于理解政策文本中的主题词具有支撑作用。再者是创新创业、公共服务、科研机构、人才引进、服务平台和队伍建设，在语义网络中也比较突出，属于政策文本中具有代表性的主题词，这些主题词大多为环境型和需求型政策工具。位于网络边缘的主题词有贯通培养、技能培训、技术服务和社会保险补贴，表明其在政策制定中是被忽视的主题。

图2 北京市科技人才政策主题词关系网络图

进一步地，对可视化图谱进行中心性测量，更清晰地展示表达节点之间的层次关系(表4)。科技创新、知识产权、成果转化和人才培养的点度中心度较高，对应网络关系图中的核心位置，表明科技人才政策中不仅关注科学技术创新及对人才培养支持方面，也比较重视科技人才的科研环境，对科研成果转化与落地也有一定要求。网络中心势反映了节点的集中趋势，45个主题词的网络中心势为22.04%，数值较小，表示在67份政策文本中各主题词分布较为均等，但总体上各主题词间联系较为分散。

表4 北京市科技人才政策主题词点度中心度

(三)政策效力评价：基于北京与上海的对比分析

与北京建设全球科技创新中心相对应，2020年，科技部正式批复长三角国家科技创新中心，由上海市牵头协同苏浙皖共建。科创中心作为国家重大发展战略，其建设需要汇集人才，调动城市智慧力量，从而实现区域协同发展和协同创新。北京和上海作为我国两个重量级的中心城市，在“创新发展”和吸引高端人才方面的政策上具有一定的相互参照性。因此选取上海作为北京科技人才政策效力的比照对象，收集北京和上海的宏观经济数据，考虑城市发展、产业结构和科研环境多方面因素来评价两城科技人才政策效力。

为了保证指标体系的科学合理与代表性，结合政策工具和政策主题词筛选政策效力评价指标(表5)，评价城市人才吸引力。按照供给面、需求面和环境面维度构建政策效力评价指标，供给面按照政府对科技人才的直接资金支持，选用研发经费支出与投入强度指标衡量，由于科技人才主要集中于高技术产业，因此加入高技术产业研发经费与专利申请数，检验政策效果，同时，选取第三产业占比考察比较北京与上海的产业结构。需求面从市场角度选取研发机构与高技术产业研发机构数指标，从成果转化方面选取有效发明专利和专利授权数指标。环境面指标首先选取地区生产总值衡量地区发展水平，并从教育、医疗、养老和住房四方面选取指标衡量，同时也考察了政府对于科技研究的财政支出。

表5 政策效力评价指标

根据指标体系搜集北京和上海2010-2020年的宏观经济数据，数据来自于北京和上海各自的统计局。由于各项指标量纲不同，因此采用非线性归一化处理数据。采用主成分分析法，根据碎石图(screeplot)确定主成分个数，利用主成分载荷计算各个指标的线性组合，实现降维分析。

表6展示了北京和上海2010-2020年从环境面、供给面和需求面进行的综合政策效力评价水平。从时间维度来看，两座城市的三种政策工具效力都在不断增强；横向对比来看，北京市的科技人才政策效力大小为环境面>需求面>供给面，与前述研究吻合；城市间对比发现，北京与上海在环境面与供给面的政策效力评价差异不大，表明两座城市在政策体系中对于科技人才的公共服务与直接资金支持的政策力度相仿，但在需求面北京的政策效力平均水平为8.952，远高于上海的4.733，表明上海对于科技人才的扶持与吸引以及科技成果转化方面次于北京。

表6 北京与上海政策效力评价与对比

四、进一步探究：市级层面政策的扩散效应

公共政策扩散具有学习、竞争、强制和模仿机制，在现有研究中，公共政策扩散的四种模式为自上而下、自下而上、区域和部门之间以及政策先进地区向跟进地区扩散模式。考虑到区级层面的政策可能是对市级层面人才政策的延续与细化，通过研究区级层面特别是中关村国家自主创新示范区的人才政策能够更加清晰地了解北京市对人才发展的规划，总结北京市科技人才政策侧重方向与规律。

从区级层面科技人才政策来看，中关村科技人才政策可分为两个阶段，第一个阶段(2016-2018年)为发展起步阶段，科技人才政策较少，政策关注点主要是从中关村总体创新布局到聚焦关键产业、建立创新依托平台等。从2016年中关村发布的科技人才政策来看，政府提出构建高精尖经济结构，支持科技人才如海外人才、雏鹰人才等创新创业。2018年中关村的科技人才政策关注点在于推动产业创新，促进金融科技发展，强调人才储备、人才结构性优化以及人才聚集的规模效应。第二个阶段(2019-2020年)政策逐渐丰富多元，更加关注重大前沿项目、金融深度融合和创新服务与环境，通过人才政策来促进高精尖产业发展，培育科技型企业，加快融入全球创新性网络。

为进一步探究北京市级政策与区级政策可能存在的扩散效应，统计2010-2020年北京市级层面与中关村颁布实施的科技人才政策数量(图3)，除2012、2013和2020年外，北京市和中关村两个发文主体的数量大体呈现同方向变动。

图3 2010-2020年北京市与中关村科技人才政策发文数量

从时间维度和发文主体行为来看，2017年12月北京市政府提出加快科技创新，紧接着中关村管委会发布政策提升技术创新能力。再如2019年12月北京市政府提出促进科技成果转化落地，2020年10月，中关村管委会发布强化高价值专利运用以促进科技成果转化的措施，这体现了北京市和中关村的科技人才政策自上而下的政策扩散模式。但以2016年为例，中关村管委会首先发布支持优秀人才资金管理办法，随后北京市政府颁布人才发展体制机制改革等一系列针对科技人才的配套措施，以此来看，北京市级层面的科技人才政策与中关村国家自主创新示范区的科技人才政策，并不是单一的政策扩散模式，而是相互影响，联系紧密，具有政策跟踪与学习的效应。

五、结论及建议

(一)结论

2010-2020年北京市科技人才政策经历了三个阶段，且不同阶段呈现不同的政策关注点。2013年之前以短期人才引进与培养项目为主，科技人才政策处于初步发展阶段；2014-2017年关注多元化人才支持与培养，如海外高层次人才、高端领军人才和“一带一路”国家人才等，注重人才发展机制，并从租房补贴等方面保障人才发展；2018-2020年政策着力点包括科创中心和人才队伍建设，优化高精尖经济结构，促进成果转化落地，并以住房保障、知识产权保护等全方位保障科技人才发展，政策体系较为成熟。整体来看，北京市科技人才政策由单一线性向多元体系不断完善发展，以人才强国战略为指导思想，以创新驱动发展，力争将北京不断建设成为更加适宜科技人才发展的城市。

北京市科技人才政策综合运用环境类、需求类和供给类三种政策工具，对科技人才的发展进行全面指导、规划与保障，具有协同治理效应，但对政策工具的使用侧重不同。北京市科技人才政策较为频繁使用环境类和需求类政策工具，结合政策工具占比和高频词图发现，政府更加关注科技人才所需的公共服务与基础设施，强调需求端的拉动效用，在支持引导科技人才进行科技创新、保护其知识产权和促进成果转化方面重视程度较高，而供给类工具使用较为欠缺，在具体的政策内容中政府对科技人才合作交流、人才培养等方面关注较少，未显示出供给型政策工具对科技人才直接支持的激励效应。

对比时间窗口内北京市与中关村发布的科技人才政策内容，发现两者科技人才政策影响模式区别于从上级政府到次级政府简单的政策扩散，而是存在政策扩散与学习的双向效应。总体来看，北京市政府主要把握科技人才政策的顶层设计与战略方针，而中关村政府则是根据所需科技人才特点精细化政策措施，更加强调以人才为支撑促进成果转化与项目落地，为高精尖产业和技术集群储备提供全方位专业服务，聚焦科技创新与前沿技术，为产业园区营造良好创新创业环境。

(二)建议

推动高质量发展，实现“十四五”良好开局，发挥科技人才政策的支撑性、战略性作用，北京科技人才政策需要进行必要的战略调整和政策优化，为此提出以下建议：

高端科技人才是北京“十四五”时期高质量发展的重要支撑，因此需坚持人才政策与科技、产业等政策的协同联动，加强科技人才政策顶层设计，从全局角度统筹科技人才政策的各方面、各层次、各要素，做到主体协作，一体推进，以将北京建设成为国际领先的人才都市。具体来说，要在“五子”联动发展过程中，涵养人才生态，充分调动科技人才创新性，耦合人才、科技创新与产业发展协同机制，在高质量发展中实现叠加效应。综合运用行政力量与市场规律，在新一轮科技人才政策制定与规划中适应数字经济发展目标，匹配新经济发展阶段，重点吸引数字贸易、双碳发展、人工智能、5G、大数据、区块链、云计算等前沿领域的相关人才，实现科技人才的全球布局。

作为创新主体，如何吸引和使用人才是相对复杂的政策议题。人具有自然属性、经济属性和社会属性，关照人的这“三重属性”，就需要合理使用需求型、供给型和环境型政策工具体系。基于人的自然属性，需完善科技人才保障机制，重点关注科技人才落户、医疗、养老、子女教育等问题，加强城市公共服务与基础设施完善，改善优化营商环境，营造有温度的生活和工作环境，吸引和留住人才；基于人的经济属性，应大力推进高精尖产业发展，积极布局国家实验室等前沿研究力量和机构，为创新人才提供具有竞争力和吸引力的职业发展机会，将北京打造成为重要的“人才机场”(talent airport)；基于人的社会属性，要重点依托首都特有的城市包容性、国际性以及文化、教育资源集聚等先天优势，吸引人才聚集，营造更加适宜科技人才释放创新潜力的创新氛围。

在政策扩散过程中，政策学习和模仿能够降低政府成本，但过度的政策学习会导致政策趋同，北京市和中关村应根据不同政策立足点，对首都人才以及国家科创中心人才进行不同的政策创新，做到既有政策借鉴又有政策针对性。依据“十四五”规划和2035年远景目标，明确未来发展方向，北京市应整体把握科技人才发展脉络与规律，全方位保障科技人才发展与配套措施，加强人才发展的政府投入与市场机制融合，激发科技人才创新活力，以创新引领智慧经济，提升首都国际科技创新中心创新能力和生态构建。中关村应依托市级层面政策，更加精准细化对科技人才不同领域和层次的需求，夯实技术创新底座，聚焦高精尖产业与新兴产业前沿技术，推进高端人才创业基地建设，营造区域创新创业环境，提升中关村在数字经济领域技术引领、产业引领、应用引领、集群引领、生态引领和规则引领地位，与市级政策形成良性互动，提升原始创新策源能力，实现重点领域关键核心技术突破，加快实现国家科技自强自立。

① “五子”联动是指大力推进国际科技创新中心建设、加快“两区”建设、全力打造全球数字经济标杆城市、以供给侧结构性改革创造新需求、以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。