政府购买机构养老服务绩效评价指标体系构建与实证应用*

杨倩文杨 硕王家合

(华中农业大学公共管理学院，湖北武汉，430070)

一、引言

目前，我国已进入深度老龄化时代。据统计数据显示，截至2020年，我国60岁及以上人口达2.64亿人，占总人口比重18.7%。养老机构达3.8万个，床位服务床位823.8万张，每1000名老年人仅拥有31.2张床位[1]。在我国财政压力紧张、养老服务需求量大幅增长、需求内容不断多元化的背景下，依托政府购买机构养老服务，利用市场机制，引入社会参与，通过构建多主体的竞争与合作关系，在提高养老服务供给效率、降低服务成本的同时优化养老资源配置，成为缓解当前繁重的社会养老压力的有效路径。2019年4月，国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》要求，充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，支持养老机构规模化、连锁化发展。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求，完善养老服务体系，深化公办养老机构改革，完善公建民营管理机制，加强对护理型民办养老机构的政策扶持，开展普惠养老城企联动专项行动。随着人口老龄化程度的加深，“独生子女家庭”老人数量逐渐增多，仅仅依靠资源、功能相对有限的家庭和社区养老模式难以应对严峻的养老形势。作为一种集居化、专业化的养老模式，机构养老在养老服务体系中的“补充”和“保障”作用日益凸显，政府购买机构养老服务也成为一种有效提升养老服务供给效率、缓解养老服务压力的重要方式。然而，政府购买机构养老服务的内容质量和实际效果还有待考证。整体看来，在大部分养老机构(尤其是公办民营、公建民营等公办养老机构)中，公共服务供需错位、资源配置低效等问题突出。目前针对政府购买机构养老服务绩效的评价方法尚不明确，评估机制有待完善。通过推进并加强相关绩效评价的研究，有利于规范政府购买行为、健全购买服务流程、完善机构运营、提升机构养老服务质量。因此，本文致力于探究政府购买机构养老服务绩效的评价方法，构建科学合理的绩效评价指标体系，在实践应用的基础上总结当前购买机构养老服务的薄弱环节，以期为探索政府购买机构养老服务绩效评价的新模式与新方法、精准提升购买机构养老服务的规范性与有效性提供参考。

二、“多主体 ”与“全过程”：政府购买机构养老服务绩效评价框架

(一)政府购买养老服务绩效评价

政府购买公共服务源于西方福利国家为应对行政资金浪费引起的财政压力以及公共服务垄断导致的服务效率低下等问题，而进行的公共服务供给方式的创新。政府把职能范围内的服务以出资购买的方式转移给社会，将公私合作、专业化供给投射至养老服务领域实践，总结多样化的政府购买养老服务模式。政府购买机构养老服务即政府通过委托、外包等形式与有资质的养老机构签订契约，由养老机构提供养老服务，政府部门予以资金支持并履行监管职责。当前我国政府购买机构养老服务主要有公办民营、民办公助、公补民用三种形式[2]。公办民营是指政府出资建设养老机构场所和服务设施，并以契约的方式将它们交由第三方进行管理运营，养老服务供给责任由政府和第三方共同承担[3]。民办公助是指由私人或企业以盈利为导向开办养老机构，政府根据机构服务供给的情况提供一定的运营补贴和建设补贴。公补民用则是政府通过向特定老年人(如“三无老人”等)发放养老券等方式，兜底保障部分特殊老人的养老服务供给。从上述主要模式可以看出，政府购买机构养老服务都是政府通过直接出资与间接补贴的形式，引入第三方承接组织，将政府的职能重点从服务供给转向服务考核与监管，从而提升行政资源的使用效率及养老服务的质量。

绩效评价是政府购买公共服务的重要组成部分。实施绩效评价有助于发现实际效果与服务目标之间的差距以及造成差距的原因，通过纠正偏离目标的行为不断缩小差距进而实现对购买服务整体过程的控制。国内外学者对服务绩效的研究主要集中于指标体系的构建。美国政治经济学家Ostrom等指出，在评估政府绩效时要将经济效率、适应程度、再分配的公平程度、责任落实程度、公平程度等指标作为重要评价标准[4]。Aristigueta认为，政府绩效管理的根本宗旨包括改进资源分配、完善官僚问责制、加强公众问责制和提升公共服务效率等[5]。波伊斯特将满意度引入政府绩效评价，同时关注效率和“投入—产出”等指标[6]。库珀认为，“回应性”“效率”“经济性”“有效性”“平等”等指标是政府购买服务绩效评价的重要标准，评价指标体系的构建要着重突出这类指标[7]。在养老服务绩效评价方面，Jongsay等通过构建养老机构质量和价格指标对比分析了澳大利亚2900家政府所有、私人营利和私人非营利的养老机构的绩效差异，研究表明，政府所有性质的养老机构往往能以较低的价格提供更高质量的养老服务[8]。胡光景认为，在构建养老服务体系时考虑实际国情，才能发挥绩效评价的效用[9]。吉鹏和李放采用逻辑框架法从政府购买养老服务的前置、过程和结果三个维度构建了包含养老服务需求、项目运行效率和服务满意度3个一级指标的绩效评价体系[10]。储亚萍和何云飞从“公众满意度”“服务效率”“社会公平度”“服务质量”“政府成本”五个维度构建评价指标体系，对政府购买居家养老服务绩效进行影响因素分析[11]。王成和丁社教围绕政府参与、服务机构和客户感知三个方面构建了政府购买居家养老服务质量评价体系，指出政府应通过强化财政调配、市场监管等职能，引导养老服务行业发展[12]。赵娜和方卫华借鉴服务质量差距模型构建了包含有形性、可靠性、反应性、保证性和移情性在内的机构养老服务质量评价体系，以北京市为例检验服务感知与期望之间的差距[13]。

综合国内外文献可以看出，学术界主要从经济、效率、公共性、合法性、回应性等方面对政府购买养老服务绩效评价进行探索，强调构建一套系统的绩效评价指标体系对养老服务的综合效果进行评价。现有研究极大推动了政府购买养老服务绩效的理论和实践发展，但仍存在一些不足：一是目前关于养老服务体系的研究大多聚焦于居家养老这一传统方式，针对机构养老这一领域特点和政府购买行为相结合的绩效评估方法、结果论证及机制完善的具体化研究较为缺乏；二是关于机构养老服务绩效评价的实证研究较少，大多数研究的重点在于根据单一理论或模型构建绩效评价指标体系，缺少基于多维度主体、过程关键要素组合的量化数据实证检验，指标体系的可行性与有效性有待考证。三是评价指标对主体责任界定不够清晰，指标整体覆盖面较窄，指标间关联性不强，缺少对政府规划统筹和信息公开、养老机构运行管理制度建设的责任关注与绩效考核，难以全面反映政府购买机构养老服务的真实成效和存在的问题。因此，本文将从“主体”与“过程”两个角度出发，构建一个包含多主体在内的政府购买机构养老服务全过程绩效评价指标体系，并将其应用于具体案例的分析，检验政府购买机构养老服务绩效现状，为改善政府购买机构养老服务质量提供理论和方法参考。

(二)“多主体”理念

政府在购买服务过程中与市场和社会主体建立“合同”与“契约”关系，公共服务实现了由单一主体向多元主体共同供给的转变，其中蕴含了“多元主体思想”。“多元主体思想”也被称为“多元福利主体思想”，诞生于二十世纪七十年代，其核心内容是社会福利的总和由市场、国家和家庭三方提供[14]。多元主体思想是由“政府一元”和“政府、市场二元”的治理模式逐渐发展起来的，在构建服务型政府的理念下，形成了“政府、市场、社会”协同治理的核心观点[15]。多元主体思想基于多中心治理理论，在购买公共服务领域更多意味着政府、市场和服务对象三个主体之间的协同合作。萨瓦斯在公共服务领域中划分出生产者、提供者和消费者三个主体，生产者一般是企业或非营利组织，而提供者是政府部门，消费者是服务对象[16]。多元主体共同参与能激活供给机制改革，促进政府、市场和社会之间的“较量”，进而有效提升服务的质量和供给能力[17]。夏涛认为，在政府购买机构养老服务的过程中，地方政府、养老机构、服务需求对象三个主体之间的协同合作是实现普惠性机构养老服务的关键[18]。

政府购买机构养老服务过程主要涉及民政部门、养老机构和享受机构养老服务的老人群体三个主体(1)严格意义来讲，政府主体还包括财政部门等。在政府购买机构养老服务实践中，大多是政府的民政部门直接组织购买项目立项、实施和监管工作，本文从简化的意义上以民政部门作为政府主体代表。。在整个购买过程中，民政部门向养老机构购买服务并履行监督职能，养老机构承接并提供服务，而机构内老人表达自己的需求并对服务进行反馈和评价。本文基于多元主体思想，构建了“民政部门—养老机构—机构内老人”的政府购买机构养老服务“多主体”理念框架(见图1)。

图1 政府购买机构养老服务的“多主体”理念

(三)“全过程”逻辑

政府购买机构养老服务是政府通过投入资金与养老机构建立“契约”关系，将养老服务生产事项委托给有资质的养老机构，按照一定的制度和标准对服务提供过程进行监管，对服务效果进行评估并支付相关费用的养老服务供给模式。政府购买机构养老服务是一项多环节、系统性的复杂工程，科学有效的绩效评价应涵盖主要主体并贯穿于购买的全过程。各学者基于公共服务理论或过程框架对服务绩效进行了测量和评价。如Carter等运用系统论理念把公共服务绩效划分成投入、过程、产出、结果四个方面[19]；胡税根等从“投入—产出—效果”模型出发，构建了省级文化行政部门的公共文化服务绩效评估指标体系，并对绩效评估的结果进行统计[20]；张学研和楚继军基于“投入—过程—产出—结果”逻辑框架，设计了政府购买体育服务绩效评价体系[21]。在文献分析的基础上，考虑到政府购买机构养老服务主要涉及政府投入、过程实践、服务产出和结果考量四个环节，政府购买机构养老服务绩效评价指标体系的构建可以依据“投入—过程—产出—结果”的思维逻辑进行。在公共部门绩效管理中，“投入”指政府为保障公共服务供给所进行的财政性投入、政策性投入等各种投入的总和，具体包括政府消耗的人力、物力、财力和信息等资源，以及政府决策、制度方案建设造成的行政成本；“过程”指公共服务生产中服务提供方进行的一系列规划、组织、协调、监控等管理活动，侧重对服务项目执行、管理情况的评估；“产出”是服务提供方输出的公共服务，主要测度服务产出水平和服务目标完成度；“结果”指公共服务对委托人和服务对象产生的直接或间接的影响，着重测量公共服务满足公众需求的程度及整体的社会影响[22]。

三、政府购买机构养老服务绩效评价指标体系的构建

(一) 指标体系的初步构建

政府购买机构养老服务是一个包含多主体协同、全过程衔接的服务供给行为，本文根据评价目标及“多主体”理念，结合实际参与主体，将民政部门、养老机构和机构内老人作为评价体系的一级指标。在确定主要参与主体的基础上，结合相关政策及文献，着眼于政府购买服务运行全过程，将“投入—过程—产出—结果”各环节内化于参与主体之中，根据绩效评价各阶段主要内容及各主体在不同阶段的职责任务明确二级指标构成。“投入”对应的主体为政府民政部门，本文依据民政部门在购买机构养老服务项目中直接的资源投入及其他可行性建设开支，设置资金投入、信息公开、制度建设、方案流程4个二级指标。“过程”阶段主要考量项目承接方即养老机构的运营管理能力、服务项目的执行情况，包含设施环境、护理人员和项目管理3个二级指标。“产出”用来测度购买公共服务行为的目标实现程度，结合机构养老服务实践主要指养老机构提供的服务，本文从老人改善情况、累计服务老人数量和服务目标达成情况考察养老机构产出。“结果”指购买服务产生的实际效果及可持续影响，此环节涉及政府和服务对象两个主体。对政府而言，“结果”主要通过项目成果产生的经济效益、社会影响力及对政府公信力的影响来衡量；对服务对象而言，“结果”主要通过机构内老人的满意度和公平感这两个较为典型且关乎社会和谐稳定的评价指标来衡量，满意度即机构内老人对实际提供的服务方式、内容和质量的满意程度，公平感指机构内老人对享受服务和资源分配的公平感知程度。三级指标是在隶属关系与相互独立的考量下对二级指标的分解，具体的设定的方法是：首先，通过搜集民政部门、财政部门及国务院办公厅等政府官方网站发布的关于政府购买养老服务的政策文件，重点梳理绩效评价要求；其次，查阅已有的理论文献，统计使用频率较高且具有代表性的指标；最后，结合政府购买机构养老服务绩效的基本要素、内涵特征和价值取向对相关的政策文件和理论成果进行综合归纳，提炼选取33个三级指标。整合各层级指标，得到预选的第一轮指标体系(见表1)。

(二)指标的筛选

为了增强指标体系的科学性与规范性，采用专家咨询法对第一轮指标体系的结构与要素进行调整和完善。本文选取从事政府购买服务和养老机构服务研究的专家学者及工作人员共50人作为咨询对象(专家构成见表2)，采取线上和线下的形式发放问卷，通过问卷结果对首轮指标体系进行科学筛选。问卷采用李克特五分制的形式来衡量专家对各个指标的态度，其中5分、4分、3分、2分、1分分别代表所评指标“非常重要”“较为重要”“一般”“不太重要”“不重要”。累计发放问卷50份，有效回收问卷50份。为保证指标筛选的科学性，本文选取专家们认为“较为重要”和“非常重要”的指标，将4分作为各个指标的临界值，保留平均值在4分及以上的指标，删除平均得分低于4分的指标。

对已回收的50份问卷进行分析归纳，在33个首轮指标中，有4个指标的平均得分低于4分。基于得分结果，在首轮指标体系中将这4个指标剔除(见表3)，保留剩余的29个指标，形成最终的政府购买机构养老服务绩效评价指标体系。

表1 政府购买机构养老服务绩效评价第一轮指标体系

表2 第一轮指标体系咨询专家构成

表3 平均得分低于4分的三级指标

(三)基于层次分析法的指标体系权重分配

考虑到实用性与简洁性原则，本文采用层次分析法(The Analytic Hierarchy Process)对政府购买机构养老服务绩效评价的指标权重进行计算。具体步骤操作如下。

1.构建递阶层次结构模型

依据“多主体”与“全过程”的绩效评价框架，建立由目标层、策略层、指标层组成的结构模型(见图2)。目标层即为政府购买机构养老服务绩效这个核心目标；策略层涉及主体与过程两个方面，具体包含民政部门、养老机构、机构内老人3个主体一级指标，以及根据“投入—过程—产出—结果”绩效评价全过程划分的11个二级指标；指标层是绩效评价最基础、最具体的内容[23]，结合理论和实践成果将策略层进一步细化，经筛选后得到人均资金投入、购买服务信息公开及时程度等29个三级指标。

图2 政府购买机构养老服务绩效评价层级结构模型

2.构建判断矩阵

本文采用问卷调查法对20位专家学者进行了意见征询(专家构成见表4)。指标调查表问卷采用“1-9标度法”，专家对各个指标之间的重要性进行比较。每份问卷包含15个判断矩阵，20份问卷共计300个判断矩阵。通过归纳整理收集到的问卷，使用层次分析法对各级指标进行赋值，得出综合判断矩阵。

表4 指标权重调查专家构成

3.指标权重的计算和一致性检验

通过对判断矩阵列向量归一化、行向量求和、向量再归一化等步骤求得各级指标的权重。以一级指标为例：

(1)对矩阵A进行归一化处理得到权重ω

首先将每一列的向量进行归一化处理，可得：

将列向量归一化后的矩阵各行相加，对所得数值再次进行归一化处理，得到以下结果：

通过计算得到的一级指标权重向量：

ω=(0.6333，0.1062，0.2605)

即政府民政部门、养老机构、机构内老人三个维度的权重值分别为0.6333、0.1062、0.2605。同理，可求得各级指标的权重值，具体结果见表5。

表5 政府购买机构养老服务绩效评价指标权重 单位：%

(2)计算特征值(n表示数列项数)

(3)计算一致性指标CI

(4)计算一致性比例CR

经查表，RI值为0.520，可得：

可见，CR<0.1，由此，该判断矩阵能够通过一致性检验。本文使用相同的方法计算出二级指标和三级指标的权重值和CR值，结果显示，所有矩阵的CR值均小于0.1，判断矩阵均通过一致性检验。

四、信阳市A区政府购买机构养老服务绩效评价的实证分析

(一)研究区域及研究对象概况

信阳市统计局提供的人口数据显示，2020年信阳市60岁及以上人口约120万人，占全市总人口数量的19.27%，该比例高于全国60岁以上老龄人口比重(18.7%)0.47个百分点；信阳市65岁及以上人口占比15.2%，高于全国65岁以上老龄人口比重(13.5%)1.7个百分点[24]。可以看出，信阳市老龄人口基数大、比重高，老龄化问题显著。此外，由于城乡差距、经济发展水平不均，该市部分地区的老人面临着“未富先老”的压力。为完善养老服务体系建设，信阳市政府先后出台《信阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《信阳市人民政府办公室关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《信阳市老龄事业发展和养老体系建设“十三五”规划》等政策文件，在市场准入、政府补贴、税费减免、人才培养、老年护理等方面给予政策支持。A区政府在出台的《A区人民政府办公室关于印发A区政府购买服务管理办法的通知》中明确将公办养老设施管理与维修服务、养老服务和服务机构评估、老年人身体状况评估、管理人员的培训、公益性养老项目的实施与管理和其他政府委托的基本养老服务等五项内容纳入基本养老服务购买的清单；在绩效管理方面，该通知指出，要健全细化服务项目绩效评价指标体系，将服务对象满意度作为一项重要评价指标，对养老服务的质量和资金投入等情况进行评价。信阳市投入专项资金用于购买养老服务，为符合条件的老人提供医疗、养老等服务，并对养老机构在资金、运营上加强管理和监督，形成了多层次、多样化的养老机构发展格局，促进机构养老服务高质量发展。因此，信阳市机构养老服务模式具有一定的创新性与典型性，对其辖区内的政府购买机构养老服务绩效进行分析，有助于总结经验，优化实践。

本文选取信阳市A区四家存在政府购买行为的养老机构作为实证检验对象。GR养老福利院和CZ社会福利院都是典型的公办民营养老机构，由政府出资构建和监管，由第三方运营管理。主要资金来源于市政府和区政府拨付，少部分资金为“经营性收入”，来自向入住机构的老人收取的“代养服务”费用。GR养老福利院入住的老人多为退伍军人，CZ社会福利院主要对“三无老人”和残疾老人提供养老服务。XFJY养老服务中心是一家公建民营养老机构，由地方政府划拨专项用地并投入约500万元资金用于机构基础设施建设；在运营补贴上，地方政府按照每位老人每年720元的标准给予资金支持；在资金来源上，除建设补贴和运营补贴外，该机构针对不同情况的服务对象设置了六种层次的收费标准，取得经营性收入。JJH老年公寓是一家民办公助养老机构，运营资金主要来源于老人护理费，地方政府给予一定财政补贴和政策优惠，对公寓中的“三无老人”提供财政“兜底”扶持。通过对这四家养老机构进行为期三个月的实地调研，本文获得了养老机构及政府购买的相关信息，并对A区民政部门工作人员、养老机构管理人员和机构内老人分别进行了访谈和问卷调查。

(二)研究方法与数据来源

实施科学的绩效评估需在规范构建评价指标体系、确定指标权重的基础上对指标进行量化，获得准确的数据，以验证指标体系的合理性与可行性。前文构建的政府购买机构养老服务绩效评价指标体系包含目标层、策略层和指标层三个层级，指标层代表了解决问题的可执行方案和措施，通过对指标层数据进行量化计算，可得到绩效结果。为了增强指标的客观性与实用性，在确定三级指标时，本文尽量选取权威统计得到的定量指标，数据主要来源于信阳市A区统计局提供的统计年鉴以及辖区内各级人民政府公布的2020年工作总结材料。无法直接统计的定性数据则通过问卷和访谈的方式获取。

问卷调查和访谈的对象主要涉及民政部门行政人员、养老机构工作人员以及机构内老人。问卷采用李克特五点量表法，邀请被访者对各指标进行评分。主要采用定类和定序两种量表对定性指标进行测量。定类量表可用来衡量指标的类别，具体是对“是”和“否”两种类别进行打分，例如对于“服务目标”是否达成，选择“是”记5分，选择“否”记1分；定序量表则通过等级的划分确定指标次序，例如对于“护理人员专业化程度”，“非常专业”记5分，“专业”记4分，“一般”记3分，“不专业”记2分，“非常不专业”记1分。通过对民政部门、养老机构和机构内老人进行为期三个月的实地调研后，共获得有效问卷610份，其中民政部门有效问卷13份，养老机构有效问卷29份，养老机构内老人有效问卷568份。各层次访谈对象构成如表6所示。

表6 访谈对象构成

(三)评价结果与分析

在整理调查问卷获得一手数据的基础上，计算各个单项指标的平均得分，再根据指标体系权重计算各指标的加权分数(见表7)。根据综合评分方法，计算政府购买机构养老服务绩效的整体得分。

对目标层整体绩效值E的计算公式为：

其中，E是政府购买机构养老服务整体绩效值；Wj是第j个子系统的权重值；Aj是第j个子系统的绩效值；n是一级指标中子系统的数量。将表5中策略层A的A1、A2、A3得分累加，计算出信阳市A区政府购买机构养老服务绩效评价的得分：

E=2.666+0.438+0.931=4.035

可知，信阳市A区政府购买机构养老服务绩效评价得分为4.035，由于满分为5分，因此整体绩效良好。在一级指标中，民政部门得分最高，其次是机构内老人，养老机构得分最低。从二级指标来看，“制度建设”“资金投入”“满意度”等三个指标得分较高，而“设施环境”和“护理人员”“项目管理”三项指标的得分最低。具体到三级指标上，“购买服务政策完善程度”“老人对机构养老服务质量的满意程度”和“人均资金投入”三项指标得分最高，而“养老机构服务环境的舒适程度”“购买服务信息公开及时程度”和“护理人员薪水待遇”三项指标的得分最低。

依据绩效评价结果可以看出，信阳市A区政府购买机构养老服务绩效整体水平良好，地方相关政策制度较为完善，资金投入和使用情况良好，服务对象的满意度较高。但对比也发现，A区政府购买机构养老服务存在一些明显的问题，有很大的提升空间。首先，购买主体民政部门在信息公开方面绩效得分较低，购买服务的内容目录、资金使用、投标者的情况等信息的公开不及时、不完全。其次，养老机构设施环境有待改善，护理人员薪资待遇较差，整体项目管理水平有待提升。据调研发现，部分养老机构基础设施薄弱，宿舍电器设备和休闲娱乐设施陈旧，机构内应急医疗设备严重不足、特护专区较少、医疗配套设备欠缺，很多休闲娱乐设施、图书阅览室长时间处于关闭状态。养老机构整体环境舒适度欠佳，老人住宿空间较拥挤，宿舍卫生条件有待提升，餐饮种类较为单一。在护工待遇方面，据访谈得知A区护理人员月工资收入在2000～3000元之间，工资待遇水平普遍偏低。护理人员大多为女性，年龄主要集中在35～45岁。虽然该群体都是“持证上岗”，但缺少持续性的培训，对残疾、失能等特殊老年群体无法提供专业化照顾。最后，不同性质养老机构获得的服务资源不同，导致不同供给主体的服务能力存在差异[25]，机构内老人对服务结果的公平感知程度较低。

表7 政府购买机构养老服务绩效加权分数

五、结论与建议

本文基于“多主体”和“全过程”绩效评价框架构，采用专家咨询法和层次分析法构建了政府购买机构养老服务绩效评价指标体系，并以信阳市A区四家养老机构为例进行实证检验。研究结果显示，信阳市A区政府购买机构养老服务整体绩效良好，但在政府信息公开、养老机构设施环境、护理人员薪资待遇、项目运营管理、老人公平感等方面依然存在困境，需要在完善评估机制、加强信息系统平台建设、培养专业护理人才、优化养老资源配置等方面采取措施予以改进。为科学规划和开展政府购买机构养老服务绩效评价工作，有效推进政府购买机构养老服务规范化发展，本文提出如下建议。

一是完善政府购买机构养老服务绩效评估机制，充分发挥其激励与监督功能。科学完善的绩效评估机制是政府购买机构养老服务有效开展的前提，也是保障服务质量的基础。当前针对购买机构养老服务的评估制度尚不完善，科学的评估标准和指标体系较为缺乏，因此应建立专门的评估机制。在绩效指标的设计上加强对养老机构管理能力的考评，同时注重纳入服务满意度和公平性等社会价值指标。采用先进科学的评估方法，严格按照评估流程进行事前、事中和事后全周期评估。绩效评估的最终目的是为有效推进购买机构养老服务工作，因而应促进绩效评估与激励奖惩、监督管理相结合，将评估结果与资金预算挂钩，提升各部门推进相关工作的积极性。通过评估结果精准识别问题，加大对项目运营管理、硬件设施及环境的监管力度，促进养老机构服务供给能力的提升。

二是强化信息化平台和系统建设，以智慧养老提升养老服务效能。实现信息及时、透明公开既是增强政府公信力的手段，也是强化企业和社会组织竞争以提高养老服务质量的重要方式。政府需要不断加强养老信息化平台和系统的建设，细化公开内容，将相关政策文件、资金投入情况、招投标信息等进行公示，并定期对相关信息进行及时更新，确保各养老机构、服务对象以及社会公众都能够通过固定渠道了解购买方式与流程的详细信息。此外通过平台和系统为服务对象提供需求表达和服务选择的机会，实现政府与企业、社会组织、公众关于购买机构养老服务问题的交流，形成多元化需求集合，促进机构养老需求与供给的精准化衔接。

三是培养专业化养老护理人才，构建多层次的服务供给模式。购买机构养老服务的效果在很大程度上取决于护理人员的专业能力和工作责任态度。但当前护理人员缺失严重、专业化水平不高、从业资质审核和监督机制不健全等问题凸显。最直接的解决办法是提高护理人员的薪资待遇水平，加强对该群体的资质审核与监督。在实际中可以将政府补贴与资质审核挂钩，根据养老服务护理人员的资质等级发放补贴，等级越高的机构获得的补贴越多，此举可为推动护理人员专业能力自我提升提供外部驱力。从长远来看，需要加强养老服务教育培训，完善技能提升标准和职业标准，培养更多的养老服务护理人才。鼓励职业学校开设养老护理专业，增加养老护理基础知识、心理健康、医病养护等专业课程；以标准规范为依据，明确养老护理职业的准入条件、技能等级划分标准、职业发展通道和行为监管评价细则，同时将多元化的养老服务需求分层次融入护理技能培训和等级评定，构建全方位、立体化的机构养老服务模式。

四是优化养老资源配置，促进服务公平性提升。合理配置养老资源是实现养老服务均等化的首要着力点，具体可以从加强硬件设施建设和完善软环境两方面入手。以老年人口数量为基准，优化养老场所、设施空间分布，对现有的设施进行无障碍升级改造，加强老年人宜居环境的建设。完善养老资源分配制度，规范资源分配方式和流程，有效保障不同性质、不同区域养老机构获得相应的资金投入和优惠补贴，确保资源分配全流程的公平、公正，切实保障和提升机构养老服务资源的可达性与公平性。