日本促进博物馆旅游发展新举措及其启示

刘 阳

（南开大学博物馆 天津 300071）

内容提要：博物馆与旅游业融合发展是文旅融合的重要途径，也是博物馆实现高质量发展的必然要求。近年来，在“观光立国”战略的引领下，日本采取革新博物馆管理体制，提升博物馆旅游服务能力，建设以博物馆为核心的文化集聚地，促进文化遗产活用等系列措施，以促进博物馆旅游的发展。日本这些新动向在一定程度上反映了全球博物馆旅游发展的趋势，也为我国相关政策的制定与执行提供了有益启示。

一、引言

2017年4月，时任日本地方创生担当大臣的山本幸三批评博物馆学艺员（在博物馆从事资料的收集、保管、展示等相关工作的专门业务人员），称：“学艺员是最大的毒瘤，完全没有一点旅游意识。不扫除这帮人不行。”这一发言在日本引起了轩然大波，包括博物馆协会在内的日本各界人士纷纷对其展开声讨。山本幸三被迫为此道歉，并向媒体解释道：“我的主要意思是学艺员们应该具备从旅游角度进行思考的意识。”[1]山本幸三的发言自然欠妥，但从中可以看出日本政府对博物馆旅游发展的热切期待。

事实上，日本政府近年来已出台诸多政策措施推动博物馆旅游的发展，本文拟通过对这些举措的分析与归纳，把握日本博物馆旅游发展的最新动向，进而为我国相关政策的制定与落实提供有益借鉴。

二、日本促进博物馆旅游发展的背景

1.“观光立国”成为国家战略

2003年1月，日本首相小泉纯一郎在第156次国会施政方针演说中首次阐述“观光立国”战略，并提出至2010年实现访日外国游客数量翻倍的目标[2]。同年7月，观光立国关系阁僚会议发布“观光立国行动计划”，宣布了243条施政措施，其中围绕港口构建博物馆群、推进田园空间博物馆的建设、增设多语种的博物馆标识和讲解等措施直接涉及博物馆发展[3]。

2006年12月，日本参议院通过《观光立国推进基本法》，明确地把旅游确定为21世纪日本重要政策的支柱，将旅游产业上升为国家战略的高度。为了推进“观光立国”战略的落实，日本于2007 年[4]、2012 年[5]、2017 年[6]先后制订了三期“观光立国”推进基本计划，不仅要求博物馆通过多语种化、夜间开放、无障碍服务等方式提升旅游服务质量，还提倡以博物馆为核心打造旅游胜地。促进博物馆旅游发展，已然成为日本推动“观光立国”战略落地的重要手段。

2.文化政策发生转向

“观光立国”成为国家战略以后，日本的文化政策亦发生转向，开始强调文化艺术的社会价值与经济价值。2016年4月，日本文化厅提出，应通过文化艺术资源的活用来增强经济活力（扩大文化GDP）[7]。2018年，日本文部科学省在《文部科学白皮书（平成29年）》中正式提出，“推行培育社会与经济价值的文化政策”[8]。同年，文化厅分别以“转向培育社会与经济价值的文化政策”和“新文化厅元年暨文化厅创立50周年——文化厅在改变”为当年预算报告的主、副标题，再次强调文化政策的转向[9]。

为推动政策的落实，日本政府于2018年3月审议并通过为期五年的《文化艺术推进计划》，在强调文化艺术多元价值的基础上，明确指出，博物馆不仅是文化艺术保存、继承、创造、交流、传播的中心，亦是地域生涯学习、国际交流、公益和旅游等活动的中心。2020年，日本国会（常会）第201次会议审议通过《文化旅游推进法》，进一步明确了博物馆在文化旅游中的作用和地位[10]。博物馆被要求成为旅游活动的中心，这是当前日本促进博物馆旅游发展的政策基础，亦是日本文化政策转向的必然结果。

3.公立博物馆发展面临困境

20世纪70年代至90年代初，随着日本经济高速发展，日本博物馆也迎来了发展的黄金时期，多数都道府县和市町村都建立了公立博物馆。但是，随着日本经济泡沫的破裂和少子老龄化日益严重，近十年来日本多数博物馆的预算年年削减，尤其是公立博物馆，每年预算被强制性地削减10%或5%[11]。

在这种情况下，博物馆旅游的发展不仅能促进地方经济发展，彰显博物馆存在的合理性以争取地方财政支持，亦有利于通过旅游增收，实现运营资金的多元化，促进博物馆的可持续发展。因此，许多公立博物馆将发展旅游视为解决自身发展困境的有效手段。

三、日本促进博物馆旅游发展的新举措

1.革新博物馆管理体制

1951年，日本根据《社会教育法》的基本精神制定《博物馆法》，将博物馆定义为“收集、保管、展示有关历史、艺术、民俗、产业、自然科学等相关资料，以教育为出发点供一般公众利用，为助力公众的素养提升、调查研究、休闲娱乐而开展必要的事业，并以这些资料的调查研究为目的的机构”，同时规定“博物馆应向其所在地的教育委员会申请注册”[12]。也就是说，在日本，博物馆长期以来被视为社会教育的组成部分，博物馆的行政管理亦归口于教育部门。

在中央层面，日本博物馆的宏观管理一直由文部科学省负责，其中科技博物馆、水族馆、动物园等被定位为教育设施，由文部科学省本省直接管理；美术馆、历史博物馆被定位为文化设施，由文化厅负责管理。近年来，随着日本文化政策的转向，文化与其他领域的跨界合作越来越多，为保证文化政令的协调和统一，日本开始强化文化厅的职能。2018年6月15日，日本国会常会审议通过了《文部科学省设置法部分修正案》，将原本由文部科学省本省直接管理的社会教育相关的博物馆事务统一交于文化厅管理[13]。这样一来，不仅改变了原本割裂的博物馆管理体制，亦使得博物馆在一定程度上脱离教育行政的掣肘，以更好地拓展其包括旅游在内的多元化功能。

在地方层面，日本公立博物馆多数隶属于当地的教育委员会，而地方教育委员会是独立于当地政府的。近年来，随着“观光立国”战略的推进，日本地方政府迫切希望能够将博物馆与其他行政事业进行一体化管理，以充分发挥博物馆在服务旅游、振兴经济等方面的作用。在此背景下，日本文部科学大臣林芳正于2018年3月向中央教育审议会提出“人口衰减时代面向新地域建设的社会教育振兴方案”的咨询，要求中央教育审议会讨论将博物馆管理权由教育委员会移交至地方行政首长的可能性[14]。当年7月，中央教育审议会的咨询报告指出，作为一种特例，可以允许教育委员会根据当地实际情况将博物馆的管理权移交给行政首长，并强调博物馆不仅是一种旅游资源，也应该成为游客增进对日本及当地的理解和亲近感、促进游客与当地居民交流的场所[15]。

综上可知，日本革新博物馆管理体制主要从以下两个方面着手：一是改变原本割裂的管理体制，将全国博物馆的宏观管理统一归于文化厅，推动博物馆政策的协调统一；二是通过改变公立博物馆隶属关系，为博物馆与旅游、城建等其他领域的跨界合作扫除体制障碍。

2.提升博物馆旅游服务能力

2017年3月，日本制订了新一期的“观光立国行动计划”，其中明确提出，至2020年，要将访日外国游客数量从2015年的1974万提升到4000万（受新冠肺炎疫情影响，2020年访日外国游客数量仅为412万，新一期的“观光立国行动计划”亦因疫情推迟发布）。为达成以上的目标，日本政府采取的一项重要措施就是改造提升住宿、餐饮、导览及其他旅游相关设施。具体到博物馆，日本政府主要采取了以下三项措施。

第一是推进博物馆的多语种化。早在2007年，日本第一次制订“观光立国行动计划”时就提出，要用多种语言标明展馆及藏品信息。2016—2017年，日本文化厅先后出台《文化财英语解说的理想状态》[16]和《关于“促进文化财国际化传播”的公告》[17]两项政策，博物馆多语种建设进一步提速。2017年，独立行政法人国立文化财机构所辖的东京国立博物馆、京都国立博物馆、奈良国立博物馆、九州国立博物馆宣布，今后所有常设展及临展均以日语、英语、汉语（简体）、韩语四种语言标记，并于当年7月联合招募了十位副研究员（汉语和韩语各五位），专职从事翻译工作[18]。

第二是鼓励博物馆夜间开放。2011年，日本文部科学省发布《博物馆设置及运营的理想标准》，其第十二条提出可通过夜间开放的方式满足游客的多样化需求[19]。2017年，日本第三期“观光立国行动计划”进一步强调，考虑到旅游者和商务人士对夜生活的需求，博物馆应推进夜间开放。其实在此之前，一些博物馆已开始推迟周五晚上的闭馆时间。2016年始，每年的7、8、9三个月份，东京、京都等大都市圈的国立博物馆和美术馆会将周五、周六的闭馆时间推迟至21点。每年4月末至5月初的黄金周假期，位于上野公园的东京国立博物馆、国立西洋美术馆、国立科学博物馆等国立馆亦会推迟闭馆时间至21点[20]。

第三是加强博物馆无障碍建设。2018年7月，日本文化厅发布《应对多样化需求的博物馆·美术馆管理改革指导方针》，对博物馆的无障碍设计又作出了更细致的要求。例如，在从车站等公共交通设施到博物馆的线路上，设置盲文导引设备；在馆内增加盲文导览手册和音频导览设施；设置轮椅专用厕所，并在厕所内增加紧急呼叫按钮及相应的盲文说明；培养学艺员无障碍服务的意识和技能等[21]。

3.建设以博物馆为核心的文化集聚地

在第一期和第二期“观光立国行动计划”中，博物馆仅被视为一种单纯的旅游设施，故其对博物馆的要求亦着眼于提升其旅游服务能力，尤其是接待外国游客的能力。2017年，日本在第三期“观光立国行动计划”中指出，要以文化遗产为核心推动旅游景区建设，并强调了博物馆在提升文化遗产旅游魅力中的重要作用。2018年，日本在《文化艺术推进计划》中正式提出，以地方美术馆和博物馆为核心，建设文化集聚区，推动地域文化资源的活用和一体化开发。

为此，2018年开始，日本文化厅启动“博物馆文化集聚地建设支援事业”，其宗旨在于通过资助以“美术馆·博物馆”为核心的机构联盟，打造文化集聚地（表一），以促进地方文化遗产活用、地方振兴、旅游振兴、基于多语种的国际传播及特色街区建设。申请援助的项目必须同时满足两个条件：其一是项目应与地域文化遗产的魅力提升和活用、博物馆信息传播能力的强化及相关专业人才培养相关；其二是项目实施应基于地方文化施设之间的联合，以及与艺术文化团体、艺术类非营利组织、大学、产业组织、旅游相关组织、城建部门、教育委员会等其他机构之间的联合。即项目实施的主体应该是以博物馆为核心、诸多机构联合组成的执行委员会。

表一//日本首期“博物馆文化集聚地建设支援事业”资助项目一览

4.促进文化遗产活用

1996年，日本文化厅发布《国宝·重要文化财展示管理要则》，规定国宝及重要文化遗产原则上一年可展出两次，展示时间不得超过60天（如褪色或损害危险性较高则不得超过30天）。但随着博物馆功能的不断拓展，这样的规定越来越难以满足游客多样化的需求。2016年的博物馆调查报告显示，许多博物馆认为对展示时间与次数的限制已成为制约文化遗产活用的重要障碍，并呼吁放松对材质耐久性较强的文化遗产的管制[22]。

在此背景下，2017年5月19日，日本文部科学大臣林芳正向中央文化审议会提出咨询，要求对未来文化遗产保护与活用的理想状态展开系统研究，并成立“未来国宝·重要文化财（美术工艺品）等保存与活用理想状态调查委员会”负责此项工作。以该委员会的调查报告为基础，2018年1月29日，日本文化厅宣布对《国宝·重要文化遗产展示管理要则》进行修订。新规定将保护状态良好的石质、陶质、金属类文化遗产的年可展示时间延长至150天，即使是其他材质的文化遗产，如果事前与文化厅签署相关协议，保证其在下次展示前可以得到足够的休整时间，也可以将年展示时间延长至100天[23]。

与此同时，相关调查显示，日本每年仅有1.5%的国宝/重要文化遗产可以获得展出机会，东京、京都、奈良、九州四座国立博物馆所藏的大量珍贵文物沉睡在库房的同时，大量地方博物馆却面临无物可展的困境[24]。为提高文化遗产的利用率，2018年7月1日，独立行政法人国立文化遗产机构成立了“文化财活用中心”，其主要职能之一便是推动国立博物馆藏品的外借工作。“文化财活用中心”与东京国立博物馆联合推出的《东京国立博物馆收藏品借出促进项目》，每年可接受地方博物馆1项大规模借展申请（借出21～50件藏品）和5项小规模借展申请（借出1～20件藏品），并由“文化财活用中心”承担借展藏品包装、运输、撤展、保险、人员差旅等相关费用。截至2021年10月，该项目已接受彦根城博物館、斋宫历史博物馆、大阪历史博物馆、福岛县立博物馆近二十多座地方博物馆的借展申请[25]。

四、对中国博物馆旅游发展的启示

日本促进博物馆旅游发展的诸多措施获得了博物馆人的积极响应，日本博物馆协会不仅通过其所主办的刊物《博物馆研究》策划了“博物馆与旅游”（2015年第9期）、“博物馆与多语种化”（2018年第1期）、“博物馆与旅游（2）”（2020年第2期）等研究专题，还将“博物馆与旅游”作为2017年度日本博物馆协会研讨会的主题之一，从政策与制度、博物馆间的合作、文化遗产的保存与利用、多语种解说等多个角度讨论如何推动博物馆旅游的进一步发展[26]。不过，亦有日本学者对此表示担忧，例如，菅根幸裕认为新政策意味着博物馆将以营利为导向，这与博物馆作为教育机构的属性是相悖的[27]；小笠原永隆强调，盲目拓展旅游等新职能会导致博物馆业务过载的情况进一步加剧，以至于调查研究等本职工作反而被忽视[28]。

随着博物馆观众中游客的比例越来越大，博物馆面临的挑战不仅是单纯的功能拓展和业务过载，而且也是对博物馆整个价值链的调整乃至重构，以实现博物馆与旅游业在资源整合、功能拓展、产品开发、营销推广乃至技术支持、资本运作、人才培养等各价值模块的系统融合[29]。日本促进博物馆旅游发展的举措涉及博物馆价值链的多个环节，可为我们带来以下几方面的启示。

1.加强统筹协调，推动立法建设

与脱胎于教育行政的日本博物馆管理体制不同，我国博物馆的宏观管理体制是在文物保护事业的框架下逐步形成的。正如日本文化厅和地方政府曾经难以对教育行政体系内的博物馆进行有效管理一样，我国文物行政管理部门亦无法对教育、国防、民政、宗教等非文化和旅游系统的博物馆实施直接管理，多头管理体制是中、日博物馆旅游发展要共同面临的挑战。

对于我国而言，当前并不具备对博物馆的隶属关系及宏观管理体制彻底改革的条件，较为现实的解决方法是通过加强立法建设，利用法律法规来规范和协调不同系统博物馆之间、博物馆与旅游业各主体之间的关系。日本早在1952年就制定了《博物馆法》，但我国至今尚未出台专门性的博物馆法律，即便是由国务院发布的、效力位阶最高的《博物馆条例》，依然无法对隶属关系不同的博物馆进行有效管理，以至于有专家直言《博物馆条例》对非文物系统的博物馆没有作用[30]。因此，效仿日本制定法律效力更高的《博物馆法》，不仅是健全博物馆法律制度体系的需要，也是实现对不同隶属关系博物馆的有效管理、统筹协调博物馆旅游相关政策与举措的需要。

2.对接旅游产业，细化服务标准

提升旅游服务能力是日本历次“观光立国”推进基本计划对博物馆的首要要求。在我国，博物馆已成为重要的旅游目的地，博物馆的服务水平亦大幅度提升。例如，中国国家博物馆的“复兴之路”展可以提供中、英、日、韩、法、西、俄、阿（阿拉伯）八种语言的语音导览；南京博物院专门为视障人士建有可听、可摸、可操作的博爱馆。

不过，我国博物馆在为游客提供讲解、餐饮、购物、停车等服务时，也面临着服务标准不够细化的问题[31]。在服务标准方面，我国既有《博物馆开放服务规范》（GB/T 36721-2018）这样的国家标准，也有北京市《博物馆服务规范》（DB 11/T 1517-2018）等地方标准，但这些标准侧重于规定博物馆应当提供何种服务，而未对服务操作环节提出更细化的要求。例如，不同规模的博物馆每日最大接待量是多少，卫生间应配备多少个，餐饮安全如何监管，这些问题在现有标准体系内无法得到明确的答案。因此，我们有必要在当前标准体系的基础上，进一步制定博物馆服务规范的实施细则，从量和质两个方面细化服务标准。与此同时，还应积极推动博物馆旅游服务标准体系与博物馆定级评估标准体系相融合，以增强旅游服务标准的规范性和导向性。

3.设立专项基金，确保主体地位

在博物馆旅游发展过程中，日本尤其重视博物馆的主体性地位，强调以博物馆为核心建设文化集聚地，不仅设立“博物馆文化集聚地建设支援事业”专项资金，还明确要求每个受援助的项目均须指定一座博物馆作为整个项目的核心（表一）。在我国，虽然各级政府亦设有旅游发展专项资金，但这些基金并非专门服务于博物馆。对于单靠财政拨款运作的国有博物馆和行业博物馆，单靠自身的力量根本无法实现更大范围内的资源整合，这极大地限制了博物馆经济功能及旅游功能的发挥。

与此同时，个别博物馆在发展旅游的过程中一味迎合旅行社的需求，放弃自身的功能定位，亦忽视观众的参观体验，甚至将旅行团视为最主要的服务对象及提升观众数量的关键因素。出现这些问题的根源就在于博物馆在拓展旅游功能时丧失了自身的主体性地位。博物馆绝不应仅满足于加入到旅游业的价值链中，而应根据自身的需求，尝试对旅游业的价值链重构。

4.开展定向扶持，促进文物借展

在少数大型博物馆的藏品沉睡在库房得不到展示的同时，诸多中小博物馆却面临着无藏品可展的困境，这是中、日博物馆旅游发展过程中所共同存在的问题。在我国，从各类博物馆联盟、博物馆展览联盟的成立，到馆际联展、巡展的常态化，再到总分馆制的探索，无一不是为了解决以上问题。这些合作机制固然是富有成效的，但不容否认的是，在具体的合作过程中，省部级博物馆多居于中心位置，而基层博物馆通常处于被支配的地位，这并不利于后者的可持续发展。

相较而言，“东京国立博物馆收藏品借出促进项目”的运营完全是围绕着中小博物馆展开的，该项目由中小博物馆自主申请、自主策展，“东京国立博物馆和文化财活用中心”只负责提供藏品、资金、程序等方面的支持。作为借鉴，我国一方面可以尝试整合省部级博物馆的优质藏品资源，使其面向基层博物馆开通文物借展专项服务，开放藏品数据，简化借展程序，提供业务指导。与此同时，可通过设立专项的补助基金，为基层博物馆包装、运输、撤展、保险等借展业务的开展提供资金支持。总而言之，唯有通过藏品、人才、资金等全方位的支持，基层博物馆才有可能通过文物借展实现自身的可持续发展及与本地旅游业的深度融合。