乡村旅游发展顶层设计：政策演变与展望——基于2004—2020年“中央一号文件”的政策回顾

文 枚，张连刚，陈天庆

（西南林业大学 经济管理学院，云南 昆明 650000）

十九大提出全面实施乡村振兴战略，实施产业振兴，加快推进农业农村现代化。这不仅是中央政府对“三农”工作作出的重大决策部署，而且也是根据中国经济社会发展趋势和农村演变发展态势作出的重大举措，更是着眼于解决农村发展不充分、城乡发展不平衡的有效途径。乡村旅游作为乡村振兴的重要产业，是实施乡村振兴战略的重要抓手[1-3]，也是实现精准扶贫[4]和实施精准脱贫[5]的有效途径之一。近年来，中国乡村旅游进入快速发展阶段[6]，成为乡村振兴重要推动力，也是传承传统文化的重要途径[7]。现有相关研究表明，中国乡村旅游在提高农村劳动力就业率[8]、农村产业结构调整[9]、实现乡村转型发展[10]、激发农村活力[11]、稳定农户生计[12]等方面发挥重要作用。根据中国农业农村部公开数据显示，2019年中国乡村旅游接待游客约32亿人次，营业收益规模达8 500亿，乡村旅游从业人数超1 200万，直接带动800多万户农户受益。相较于2015年，营业额将近增长了2倍，带动农户受益提高了31个百分点①2019年的数据来源于中华人民共和国农业农村部：2020年9月17日《全国休闲农业和乡村旅游大会强调 加快乡村休闲旅游业恢复发展 推进产业提质升级高质量发展》全国休闲农业和乡村旅游大会强调 加快乡村休闲旅游业恢复发展 推进产业提档升级高质量发展(moa.gov.cn)。http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202009/t20200917_6352290.htm。2019年乡村休闲旅游接待游客约32亿人次，营业收入达8500亿元，直接带动吸纳就业人数1200万，带动受益农户800多万户。2015年数据来源于2016年中国休闲农业年鉴 /农业部农产品加工局（乡镇企业局）主编.北京：中国农业出版社，2017.1。第9页全国休闲农业概况中第二段：截止到2015年年底，全国休闲农业和乡村旅游接待游客超过22亿人次，营业收入超过4 400亿元，从业人员790万人，其中农民从业人员超630万人，带动550万农户受益。。由此可见，乡村旅游在中国乡村振兴战略实施过程中已经发挥重要作用。

然而，现有研究也表明，中国乡村旅游的发展面临着不少困难和发展问题。资金不足、人才短缺[13]、同质化严重[14]、基础设施不完善、低水平竞争、产业融合不足[15]、公地悲剧[16]、冲击乡村传统文化[17]等问题制约着中国乡村旅游高质量发展。对此，2004年以来，中共中央、国务院颁发的17个“一号文件”虽然没有系统发布乡村旅游的发展政策，但相关内容也是根据中国乡村旅游发展的具体实践而制定，具有极强的政策导向性。然而，在乡村旅游快速发展的背景下，中央“一号文件”关于乡村旅游的政策内容主要关注点是什么？“一号文件”涉及乡村旅游的政策呈现出哪些演进特征？做了哪些关键性的调整？回答这些现实问题，需要进一步深入领会乡村旅游的政策走向，并根据当前中国乡村旅游发展实际和发展趋势，提出未来中央“一号文件”在乡村旅游政策方面可以完善的政策建议，从而有利于促进中国乡村旅游高质量发展，为中国乡村振兴战略顺利实施，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接奠定良好的物质基础。

目前，已有文献主要从乡村旅游参与乡村振兴[18-19]、旅游扶贫[20-22]、促进区域经济增长[23-24]等角度展开研究，从时间维度、空间维度、文化维度和情感维度进行探讨[25]，从目标层、准则层、指标层等层次[26]分析乡村旅游的可持续性。这些研究有助于从不同的角度加深对乡村旅游认识，为政府推进乡村旅游投资提供重要依据。然而，乡村旅游的发展始于顶层设计。已有文献缺乏对乡村旅游阶段性背景和最新形势的结合，更鲜有学者开展专门的乡村旅游政策文本分析。基于此，本研究以“一号文件”为切入点，对2004年以来颁发的17个“一号文件”进行认真梳理，探析乡村旅游政策的演进趋势和关键内容调整，并展望乡村旅游未来的政策走向。本研究的边际贡献在于集政策广度、政策深度、政策力度、政策内容于一体的分析思路，从关键词数量、政策文本关键内容的角度定位进行分析，以期为后续研究提供借鉴，以此推动乡村旅游的发展。

一、研究方法与设计

本研究根据17个“一号文件”中乡村旅游的词频数，将2004—2020年乡村旅游政策分为2004—2007年、2008—2014年和2015—2020年3个阶段，然后采用内容分析法探析中国乡村旅游政策的演进趋势。内容分析法有利于克服定性研究的主观性和不确定性。具体操作如下：首先，将“一号文件”中与乡村旅游相关的政策内容遴选出来，按时间顺序分别归类到分析框架之中；其次，将文本内容条目化；最后，提取关键词并编码。然而，仅仅通过分析内容条目和关键词的频次变化，无法从整体上把握乡村旅游政策的演变过程。本研究有别于已有政策分析文献的方法，通过政策的实施力度、词频变化情况和政策内容三个方面，形成一种较为完备的政策文本内容分析新思路。具体如下：

在政策实施力度方面，将政策实施力度分为A、B、C三个档次，分别统计相应的条目内容。A 档的政策实施力度最大，主要通过“特别”“积极”“大力”“重点”等表述方式体现；B档的政策实施力度中等，主要采用“发展”“加大”“扶持”“改善”“丰富”“打造”“鼓励”“建设”等表述方式；C 档的政策实施力度较小，“费用补助”“优惠政策”“有条件的地方”“实施计划”“实施工程”“预留规划用地”等表述方式。

在词频分析方面，以“旅游”为关键词在相应的内容条目中进行统计，搜索得到43次。然后，依次删除与“乡村旅游”不相关的关键词。最终，筛选出符合主题的24个关键词频。

在政策内容方面，按政策内容分为乡村旅游的政策支持、乡村旅游的发展载体、乡村旅游的发展形式和乡村旅游的基础设施建设等四个方面，然后进行纵向对比。

为避免文本分析过程中的因个体主观因素产生偏差，借鉴李丽莉等[27]、李飞等[28]的方法，在统一编码规则的基础上，由两名人员对“一号文件”中关于乡村旅游政策内容按照政策条目和政策实施力度进行独立编码，然后将分类结果放到一起对照。此外，本研究采用计算编码者编码一致性水平的方法来度量内容分析的信度①信度=2M/(N1+N2)，其中M代表完全相同的编码数量，N1代表第一位工作人员的编码数量，N2代表第二位工作人员的编码数量。。表1的结果显示，编码一致性系数达到了可接受水平0.80以上，表明绝大部分编码结果是一致的，显示了良好的信度。对于少数不一致的编码，通过集体讨论达成一致。最终，从中央“一号文件”中整理出13个条目，并进一步提炼和归纳出关键词。

表1 政策文本编码的一致性水平

二、“一号文件”关于乡村旅游政策供给的演进特征

17个“一号文件”是中央政府与时俱进，根据不同时期的“三农”问题形势变化而不断调整和完善的成果。这个过程中体现了中国乡村旅游政策演绎的阶段特征。

图1反映的是“一号文件”中“乡村旅游”词频数量及分布时间情况。总体来说，词频分布具有以下两个特征。第一，从增长趋势来看，虽然2011年、2014年和2020年出现断崖式缺失，但整体上呈不断上升的趋势。第二，从数量上来看，2017年达到最高，占比25%。表2反映的是“一号文件”中“乡村旅游”政策实施力度。可以看出，中央政府对乡村旅游的政策实施力度总体上不断加大。整体来看，A档政策力度增加较为缓慢，呈现“0—0—2”的增长趋势；B档政策力度增加最快，呈现“0—2—12”的增长趋势；C档政策力度增加较快，呈现“0—0—5”的增长趋势。具体而言，2004—2020年乡村旅游政策供给的演进可以分为以下三个阶段：

图1 2004—2020年“一号文件”中“乡村旅游”词频出现情况

起步阶段（2004—2006年）。此阶段，中央“一号文件”中没有提及乡村旅游，关键词“乡村旅游”出现的词频和政策力度均为0（图1，表2）。中央“一号文件”没有直接提及乡村旅游问题，可能与当时中国乡村旅游发展缓慢有一定的关系。这一时期，乡村旅游发展的主要形式是农家乐等模式，发展规模较小，发展质量较低，未能引起中央政府对乡村旅游发展的高度重视。因此，中央政府并未在“一号文件”中提及乡村旅游。

表2 “一号文件”关于乡村旅游政策实施力度

缓慢推进阶段（2007—2014年）。此阶段，政策数量虽不断增加但增速较慢，关键词“乡村旅游”出现总次数为4次，占总词频的16.67%（图1）。政策条目数量在A档和B档上各2个（表2），相较于起步阶段政策力度虽有所加强，但仍有所不足。由于2011年和2014年的“一号文件”主题分别是以水利建设、农村深化改革为主，因此，这两年乡村旅游发展政策进入空档期。这主要是因为，在这一阶段，乡村旅游在很大程度上促进了非农就业和农户增收，因此乡村旅游的快速发展未能引起中央政府的足够重视。虽然“一号文件”中“乡村旅游”频次和政策条目增速较慢，但中国乡村旅游产业却迅速发展。如图2所示，2014年旅游人次达16亿人次，营业年收入为3 700亿元，比2008年增加3 140亿元。从乡村旅游发展数据和乡村旅游政策供给情况对比后可以看出，该阶段乡村旅游的政策供给不能很好地适应乡村旅游的发展实际。

图2 2008－2019年中国乡村旅游接待人次和营业收入变化情况

快速推进阶段（2015—2020年）。此阶段，中央“一号文件”关于乡村旅游的政策出台力度不断加大，乡村旅游由最初解决“三农”问题的“附属品”，转变成为实施乡村振兴的支柱性产业。从图1可以看出，2015—2020年期间，关键词“乡村旅游”出现的频次为20次，占总频次的83.33%，达到政策数量的高峰。政策条目力度也不断增强（表2），相较于缓慢推进阶段，A档政策条目由2个增加到3个；B档政策条目由2个增加到12个；C档政策条目由0个增加到5个。这不仅体现了中央政府在政策制定上的持续性和重要性，而且契合了乡村旅游发展阶段的形势变化和客观需要。“一号文件”中“乡村旅游”频次和政策条目增速较快，这与乡村旅游快速发展密切相关。一方面，这是由于上一阶段乡村旅游的政策供给不能满足乡村旅游的实际发展，而使得这一阶段中央“补偿式”政策增加。另一方面，在全面建设小康社会的大背景下，中国乡村旅游也在飞速发展，乡村旅游在农村脱贫攻坚过程中发挥了重要作用。同时，中国乡村旅游在快速发展的同时也存在不少问题，这些问题都需要中央政府出台相关文件加以规范。

三、“一号文件”关于乡村旅游政策的关注重点

（一）乡村旅游发展的资本政策支持

1.资金支持

乡村旅游提质升级需要大量的资金投入，尤其是中西部地区，基础设施落后，很难吸引外来资金的投入。随着乡村旅游的不断深入发展，乡村旅游发展的资金供求矛盾愈发突出。为了加快乡村旅游的发展，中央“一号文件”提出，要加大对乡村旅游发展的资金支持力度。表3显示，“一号文件”有关乡村旅游资金支持政策主要表现在三个方面：第一，中央财政资金支持力度不断加强。2015年“一号文件”提出，要通过制定金融扶持政策促进乡村旅游发展。第二，中央财政的资金支持渠道不断拓宽。2017年和2019年“一号文件”提出多渠道筹集资金，即建立资金保障体系，以社会融资和市场集资为主，以政府财政资金引导为辅的方式解决乡村旅游资金短缺问题。第三，注重乡村旅游发展资金的整合。农村资金整合是解决农村资金分散、不好使用、不能使用的问题。发展乡村旅游产业、乡村旅游基础设施和公共服务设施等，这些都需要巨大的资金支持。分散和数额小的资金难以为乡村旅游发展提供有效的资金支持。因此，中央“一号文件”提出，要注重和加大对涉农资金的整合，集中用于乡村旅游发展、农村人居环境整治等方面。

2.税收支持

灵活的税收支持政策使乡村旅游释放更多活力，助推乡村旅游产业升级，促进乡村旅游高质量发展。中国乡村旅游发展初期主要以“农家乐”为主要经营模式，虽然“农家乐”对税收贡献不大，但为数不多的税款对“农家乐”而言却是较大负担，制约着“农家乐”等乡村旅游发展。因此，2015年“一号文件”指出要通过落实税收优惠政策促进乡村旅游发展（表3）。然而，乡村旅游的税收优惠政策如何落实，还需要进一步明确和细化。另外，正如2016年中央“一号文件”所提出的，“采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业和乡村旅游业发展”，这已经成为各个地方政府支持旅游发展的重要手段。然而，这种政策对于有一定经济实力的地区更有利，这些地区可以采用先发展后补贴获奖励的方式推动当地乡村旅游发展，而对于那些经济基础本来就很薄弱的地方就难以奏效。没有一定的经济实力，就难以在乡村旅游方面获得较好发展，没有较好发展也就难以获得奖励或补贴支持。因此，该政策容易形成乡村旅游发展的“马太效应”。如何更好地根据各地实际，提出更加有效的税收优惠或财政支持政策，就需要“一号文件”进一步明确。

表3 “一号文件”关于乡村旅游资金、税收支持的政策内容

3.土地支持

随着城镇化进程的推进，中国农村发展进入新的阶段，大量农村劳动力进城务工，导致农村宅基地闲置，农村社会经济结构发生变化，给乡村旅游发展既带来机遇也带来新挑战。因此，如何盘活闲置宅基地、村民集体建设用地、“四荒地”（下称三块地）等土地资源，更好地解决乡村旅游发展用地问题值得深入思考。2015年以来连续四年的“一号文件”都提及要优化土地利用政策以支持乡村旅游等发展（表4）。这既说明土地在乡村旅游发展中的重要性，又反映出土地问题成为制约中国乡村旅游发展的重要因素。乡村旅游在发展过程中需要迫切解决建设用地紧缺等问题。因此，在发展乡村旅游过程中，有必要充分利用好现有的各类可以利用的土地，发挥现有各类土地的经济价值。

表4 “一号文件”关于乡村旅游土地支持的政策内容

（二）乡村旅游的发展载体

乡村振兴战略的全面实施为乡村旅游的发展提供了良好机遇。乡村旅游已成为不少地区农村经济发展的重要支柱产业。现阶段，乡村旅游在快速发展的同时也面临着困境。为推动乡村旅游业的高质量发展，解决旅游产品同质化、初级化、低水平竞争等问题，乡村旅游合作社和乡村旅游企业应运而生，成为提高乡村旅游专业化和集约化的重要经营主体[29]。乡村旅游合作社和乡村旅游企业可以聚集有限的资金、人力、技术、土地等生产要素，形成风险共担、利益共享的经济共同体。为了给乡村旅游合作社和乡村旅游企业创造良好的外部环境，2017年“一号文件”（表5）明确提出，要扶持或鼓励发展乡村旅游合作社或乡村旅游企业。这是中央“一号文件”首次提出通过乡村旅游合作社和乡村旅游企业这样的载体发展乡村旅游。这说明，中央政府认识到乡村旅游合作社和乡村旅游企业等经营主体对乡村旅游发展的积极作用，以此解决长期以来中国乡村旅游发展存在的散、乱、小等问题。然而，乡村旅游合作社与乡村旅游企业两种组织形式也存在较大差异，如何发展这两类组织，如何在推动乡村旅游高质量发展的同时更好地保护农民的权益，这些问题都需要在未来的中央“一号文件”中加以细化和明确。

表5 “一号文件”中关于乡村旅游合作社的政策内容

（三）乡村旅游的发展形式

乡村旅游形式多样化是推动乡村旅游提质升级的重要选择。2015年以来，中央“一号文件”（表6）对乡村旅游的发展形式较为关注，呈现出三个特征：第一，引导和扶持发展具有历史、地域、民族特色的旅游村镇。2015—2017年中的三个“一号文件”都指出要培育具有特色的旅游村镇。这改变了以往注重旅游景区打造的乡村旅游发展模式。第二，注重推动以乡村旅游为载体的三产融合发展。2017年的“一号文件”明确提出，要建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、“三产”深度融合的特色村镇。传统的乡村旅游是以第三产业为发展重点，忽略了乡村旅游的三产融合问题。“一号文件”关于以乡村旅游为载体的三产融合发展模式转变，必将进一步推动乡村旅游发展形式创新，进而有利于推动乡村旅游高质量发展。第三，明确指出要加快培育和丰富乡村旅游的发展形式。除了传统的休闲观光游，2018年的“一号文件”提出要鼓励建设一批森林人家、康养基地、特色民宿等。不仅如此，该“一号文件”还提出要加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业。“一号文件”关于乡村旅游发展形式关注重点的转变，有利于进一步引导乡村旅游发展方向，促进乡村旅游多元化发展。

表6 “一号文件”中关于乡村旅游发展形式的政策内容

（四）乡村旅游基础设施建设

总体而言，中国乡村旅游基础设施建设较为薄弱，尤其是中西部落后地区。由于经济落后、基础设施建设水平低等问题，中国中西部地区乡村旅游资源得不到有效的开发。长期以往，基础设施建设成为制约中西部地区乡村旅游发展的重要因素。加大基础设施建设投入，助推乡村旅游高质量发展，是2015年以来“一号文件”（表7）关注的重点内容之一，具体体现在两方面。首先，在建设内容上。乡村旅游基础设施建设内容既包括改善农村公路、宽带等基础设施，还包括建立和完善乡村旅游的公共服务设施。另一方面，在投入机制上。中央政府不仅加大财政资金的投入，而且还鼓励和引导社会资本参与乡村旅游基础设施建设。据相关数据统计，中国政府在2017年用于乡村旅游的基础设施投资金额为5 500亿元，比2015年增加2 900亿元。

表7 “一号文件”中关于乡村旅游基础设施建设的政策内容

四、政策展望

中国乡村旅游在“一号文件”的政策指导下，实现了飞跃发展，成为最具活力最有潜力的旅游新业态之一。“一号文件”有关乡村旅游的政策极大促进了中国乡村旅游的发展。根据中国乡村旅游发展的现状及对未来发展方向的研判，本研究认为中国乡村旅游未来的发展政策应着重于以下几个方面。

（一）继续加大乡村旅游发展的政策支持

1.细化乡村旅游的财政补贴范围

在“一号文件”中要进一步明确什么样的乡村旅游经营主体才能享受到财政补贴以及享受到多大程度的财政补贴。这样，“一号文件”才可以更好地引导乡村旅游发展。对社会效益高、辐射能力强的乡村旅游合作社和乡村旅游企业等直接给予一定的补贴，重点支持乡村旅游合作社和乡村旅游企业开展基础设施建设等方面工作，充分发挥财政资金的杠杆效应。

2.加大对乡村旅游合作社和企业等经营主体的税收优惠力度

对于农民受益高、经济效益好的乡村旅游合作社和乡村旅游企业，可以减免增值税和营业税。同时，可以提高乡村旅游经营主体纳税额上限，实施定向减税政策。此外，地方政府也可以根据乡村旅游发展的实际情况，制定更加灵活和针对性的税收优惠政策。

3.加强对乡村旅游发展的土地支持政策

在确保粮食安全的基础上，探索并完善“三块地”的所有权、承包权和经营权的三权分置办法，鼓励和引导乡村旅游合作社或乡村旅游企业利用好“三块地”发展乡村旅游，赋予他们在“三块地”使用方面更大的自主权和灵活性，从而提高社会资本发展乡村旅游的积极性。

4.加大培养乡村旅游人才的政策支持力度

一方面，强化内部培训，对乡村旅游合作社和乡村旅游企业已有的管理人员进行培训，提升管理能力和经营能力，并建立乡村旅游人才库。另一方面，鼓励高校和职业院校开设乡村旅游相关的专业课程，培养一批乡村旅游专业人才和管理人才。支持高校毕业生从事乡村旅游服务和管理工作，并将乡村旅游人才培养计划纳入到各级人才培训计划。

（二）重视和鼓励乡村旅游合作社发展

乡村旅游企业的决策权和收益权主要集中在投资人手中，农民只能获得土地出租收入，无法获取利益分红。而乡村旅游合作社是以农户为主体的经济社会组织，该组织可以更好地让农户分享旅游发展收益，促进农户增收。一方面，鼓励有条件和有合作社发展基础的乡村成立乡村旅游合作社；另一方面，鼓励现有的乡村旅游合作社做强做大，提高乡村旅游合作社规范化发展程度，引导乡村旅游合作社高质量发展。此外，鼓励有实力的乡村旅游企业入股乡村旅游合作社，发挥各自优势，实现合作共赢发展。

（三）重视乡村旅游发展形式创新

结合当地的旅游资源，在“求异和创新”上下功夫，充分利用民族文化、乡土文化和地域风情特征，推广具有异质性的乡村旅游内容，积极发展农耕体验、研学旅行、康体养生、自然教育等旅游形式，延长农业产业链，促进农村“三产”融合发展。与此同时，借助互联网平台，助推乡村旅游向终端型、体验型、智慧型、循环型转变[30]。

（四）加强乡村旅游基础设施建设

一方面，加快乡村旅游硬件基础设施建设。整合美丽乡村建设、农村人居环境整治等重大工程项目和乡村振兴建设相关配套资金，完善交通、卫生、网络等基础设施，提高乡村旅游的便利性、易达性和舒适性。另一方面，推进乡村旅游软件基础设施建设。打造线上旅游平台，通过短视频、直播等新媒体传播方式，推荐乡村旅游产品，增强旅游者的线上体验感。利用云计算和大数据，根据乡村旅游游客需求，推出定制化旅游路线和高端乡村旅游线路，满足游客的差异化和个性化需求。