农村宅基地不动产登记问题研究

胡巍

【摘要】农村宅基地是我国法律保护的农民集体财产。2016年，国家安排部署农村宅基地“房地一体”确权登记工作以来，各地各部门采取有力措施，大力推进农村宅基地“房地一体”确权登记发证工作，取得积极进展。农村宅基地不动产登记是践行以人民为中心发展思想，有效提升群众获得感、幸福感、安全感的有效举措。“民之所呼，必有所应”，农村不动产确权登记，从百姓需求出发，从百姓最关切的问题出发，切实的保护了群众的合法权益，解决了产权问题，对维护社会稳定发挥着重要的作用。但同时也遇到一些疑难问题，比如“户”的认定、自发移民、规划等手续缺失、多（高）层多户农民住宅确权登记问题等，因相关政策依据缺乏，时间跨度长、化解难度大，直接影响农村宅基地确权登记整体推进。结合工作实际提出若干化解措施，希望对化解农村宅基地疑难问题提供参考。

【关键词】农村宅基地;登记问题;策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.01.055

引言：

宅基地使用权和房屋所有权确权登记应按照“一户一宅”要求，确权登记到“户”。各地在确权登记实务中，大多以公安户籍信息作为“户”的认定依据，这种认定方式对于登记机构来说操作简便。但是完全按照这种方式，会导致很多村民的权利得不到保障，比如个别地区落户需要宅基地证书，而登记机构确权登记需要户口簿，互为前置，村民的权益得不到保障。因此，在实践中，应灵活掌握，根据当地分户建房的要求，对于分家析产合住或另行分开居住的农户，结合村民自治方式予以认定。

1、农村宅基地确权的作用和意义

1.1可以使农民获得宅基地使用权及房屋所有权的不动产权证

对房屋的取得不仅仅是占有了房屋就行，因为这属于不动产，按照我国法律的规定，办理了不动产登记才能在法律上取得房屋的所有权，也就要求当事人要办理不动产权证。宅基地使用权及房屋所有权的不动产权证将赋予农民更多的财产权利。

1.2可以避免一系列土地矛盾与纠纷，使得宅基地上的房屋更加有保障

宅基地的使用權在确权登记颁证后，就能够很好的避免因为宅基地使用权问题从而引发的相关纠纷。重要的是在证书领取后，宅基地上的房屋更加有保障了。容易起争执的一点就是宅基地边界不够清晰，要是严重的话，某些人会因权属问题引发矛盾，发生争吵、斗殴的行为。

1.3消除了外出打工者的担心

宅基地使用权在确权后，就明确了每家每户宅基的四至尺寸与面积数值的大小。宅基地要是得到了确权，那么常年在外面的打工者心里就会感到十分踏实，主要是因为这样一来计算各种的补偿费用有了很明确的依据。

1.4能够参与宅基地相关的增收变现

近些年，我国不断完善了与宅基地有关的制度，还进一步探索出了关于宅基地的有偿退出机制。农民闲置的宅基地房屋可以适度出租，如果农户想在城市买房则能够参与国家推出的有偿退出机制，并且可直接变现。

2、农村宅基地不动产使用权确权登记问题

2.1宅基地权属纠纷问题

只有纠纷解决，权利人才能行使其权利。首先是取证困难。大部分宅基地权属纠纷都是由于土地权属证明文件缺失，或者虽然持有土地权属证明文件，但文件上载明的宅基地边界四至与争议方实际使用的宅基地尺寸不一致，导致争议一方或双方当事人在建房时因边界不清而引发的争议。这类争议时间长，土地使用权变化大，因而取证困难。其次是周期长。由于宅基地权属纠纷需要经过行政机关先行处理的前置程序，纠纷当事人对行政机关处理决定不服的，才能向法院提起行政诉讼，而法院只能对行政机关做出的处理决定予以维持或撤销。如果法院将处理决定撤销，则行政机关需重新做出处理决定，这可能是一个无限循环的过程。宅基地权属争议双方当事人在该过程中会消耗大量的精力、财力、物力，而诉讼是一种高风险的活动，其最终并不一定能够获得满意的结果。再次是启动难。宅基地权属纠纷存在时，参与处理的部门相互推诿的情况时有发生，导致使当事人启动处理程序困难。最后是标准杂。宅基地权属的各个处理部门处理标准不统一。就同一起纠纷，不同的处理机关、办案人员会有不同的处理意见，导致纠纷当事人无所适从，从而引发当事人的不满情绪，很多当事人因一时冲动而进行上访。

2.2一户多宅问题

在确权登记工作中，发现一些地区普遍存在一户多宅与面积超标等情况，部分农村居民新建住宅后，没有依据相关政策及时拆除原有住宅，或对祖辈留下的房产进行继承，这样就会产生一户多宅。很多农村居民法律意识淡薄，过去在农村住宅赠与、买卖没有签订相应的合同或协议，且购买或赠与行为具有较久的时间跨度，难以确定其权属关系，增大了登记发证的难度。近年来，农村社会经济发展加快，农民的收入水平随之提高。由于缺乏完善的法律法规，导致部分村民在重建重修原有房子时占用公共土地，存在严重的建筑超高或面积超标等问题。

2.3管理方式和技术手段匮乏，

未经过相关业务的专业培训，基层工作人员在进行现场放线和绘图作业时只能依靠经验，缺乏相应的专业技术指导;二是先进的技术手段匮乏。如在农村宅基地的日常管理中，所有的档案资料都是靠传统的纸质档保存，没有相应的系统软件，从而大大地增加了基层的工作量，且不便于长久保持。

2.4农户缺乏足够的重视程度

农户的配合与支持是农村房地一体确权登记工作顺利推进的基础。由于农村不动产价值体现不明显，在实践中存在农户不愿申请、不愿配合、不愿认罚等情况。由于一些地区前期没有深入实施宣传工作，大部分农户文化程度不高，不能充分认识农村房屋确权登记的重要性，导致参与度、配合度不够。部分村民没有妥善保管用以登记审批的材料，丢失了一些关键证明资料。一些村民存在一户多宅或面积超占等情况，担心遭到处罚而产生抵触心理，不能及时提交相应材料;也有一些村民长期在外务工，不能及时进行签字等，导致整体工作进度受到影响。

2.5农村土地确权存在不确定性问题

农村土地三权分置改革的重要工作是对土地经营权和土地承包经营权进行确权登记，这也是实现土地经营权流转与抵押的前提。基于农村三种土地权利的关系问题，土地经营权确权并不容易。我国农村传统上属于熟人社会，同一村集体内部的土地分配以及权利归属相对比较简单，土地承包经营方之间相互熟悉，基于熟人社会的约定俗成和口头协议很少会产生民事纠纷。而在土地经营权的流转与抵押中，土地经营权归属已经不限于熟人社会，明确的土地经营权归属是避免风险和明确法律权利义务的必备条件。但是，在土地承包经营权和土地经营权的发展演变中，二者既能够实现权能交易，又存在对抗性，这就形成了土地承包主体和经营主体的权属取舍问题，这直接关系到土地流转的后续操作与具体法律问题。

3、农村宅基地不动产登记解决问题的对策

3.1完善民法典对农村集体土地经营权的法律规定

从土地经营权的产生过程和法律性质中来看，土地经营权是在保持农村集体土地所有权制度基础上派生出的一种用益物权，与土地承包經营权的关系取决于土地经营权的来源，如果土地经营权直接来源于土地所有权，那么土地经营权和土地承包经营权就具有同等的法律性质，否则则不然。然而，在民法典相关分编的规定来看，并不存在土地经营权与土地承包经营权的这一区分。因此，应该结合农村土地流转和抵押中遇到的现实问题，逐渐修订并完善民法典关于土地经营权的规定，丰富农村集体土地三权分置的结构关系，赋予土地经营权的合理法律意义。

3.2农村宅基地产权界定

经过30多年的发展，绝大多数农户不缺住房，一户多占，一户多宅现象比较突出。按现行制度规定，一户村民只能有一处宅基地。但是，现行制度并没有界定“一户”的内涵：一户是一人，还是多人;什么情况下可以分户，什么样情况下不可以分户，都没有具体规定。这一模糊地带为农村的强势户提供了机会，他们或者利用分户多批宅基地或者强占集体土地来扩大宅基地。十八届三中全会以来“改革完善农村宅基地制度”的提出释放出利好预期，进一步增强了村民以地生财的念头。一些强势户乘机抢占废弃的学校、闲置的集体房产，以扩大个人地盘。对此，要通过界定宅基地产权的方式加以制止。

3.3“一户多宅”的情况登记办法

原国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（以下简称《发证通知》）指出，结合实际依法处理“一户多宅”的问题。宅基地使用权应按照“一户一宅”的要求，原则上确权登记到“户”。符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的;其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公示无异议的，可在按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记;未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。

3.4扩大宅基地转让权范围

对宅基地产权转让权施加的种种限制是导致农民土地财产权利残缺的重要原因，只有扩大转让权才能推进农民住房财产权抵押、担保功能的实施，才可以解决退出问题。因此，从经济学视角来说就是扩大宅基地转让权范围，从当下的改革目标看就是探索自愿有偿退出制度。首先转给集体或国家。在居住分散或远离城镇的宅基地可以通过整体搬迁、土地增减挂钩、地票等转换出的土地退给集体或国家，退出家庭获得补偿。对边远地区不适合复垦为耕地的宅基地退给集体经济组织进行整体规划，可直接开发，也可出租或出让给其他投资人开发，用于乡村旅游设施、休闲度假场地，退出者可以通过一次性交易、就业、入股等方式获得收入。其次可以转给个人。在符合规划和用途管制前提下，可以转让给本集体经济组织以外的人。如果转让只限于本集体经济组织以内的人，即使能够转让其价格也不会上升。如同北京的商品房只卖给具有北京市户口的人其价格不会上升一样。如果转让给集体经济组织以外的人，宅基地转让的价格就会上升从而才能真正推进改革。不在这一点上下功夫，宅基地制度改革难以取得突破性进展。

3.5开展技术培训，增加技术手段

对基层的工作人员尤其是需要现场作业的进行相关技术培训，如在宅基地的放线、绘图等作业上进行统一的规范。对于技术手段匮乏的问题，应从国家层面开发农村宅基地管理软件，在开发软件时，要超前综合考虑，如软件不仅要包含宅基地的基本信息，且能在网上直观的看见，同时也要考虑网上申请宅基地以及网上开展农村宅基地流转、退出等综合问题。利用科学技术的手段开展农村宅基地管理服务工作。

3.6提升收益权权能

完善宅基地用益物权，赋予宅基地使用权人收益权。在法律层面，赋予宅基地收益的权利;在实际操作层面，国家和集体不再参与宅基地收益分配，实现对农民收益的“奉送”，这一“奉送”了断了宅基地制度改革中国家、集体、农民三者的利益纷争，大大降低因上访、截访、诉讼等制度性交易成本，农民就可以带着资产进城买房了，由此城市化进程可以加速推进。

3.7建立宅基地买卖者之间的“三带”

为确保农民利益不受损，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所，在具体制度安排上可以进行宅基地买卖之间的“三带”设计。第一建立农民宅基地财产权的“保护带”宅基地资格权仍然归农民所有，转让的只是使用权，其权限由国家法律规定。第二建立城乡之间交易的“隔离带”。为防止外来资本炒买炒卖宅基地，要对其上的建筑物和构筑物属性做出明确规定，对其交易的时间进行延迟（比如10年或更长），对其超过原值部分在资格权和使用权之间按5：5分成。第三建立城乡融合发展的“纽带”。城乡要素交流和互动是城乡融合发展的条件和标志，以宅基地为“纽带”使城里要素包括人的要素流向农村，带去资金和技术以及先进的管理理念和生活方式;乡村住着城里人，城里居住着农民，就是融合发展的标志。对此，要在保护农民利益的前提下，制定出城里人在农村居住创业的相关政策。

3.8发展现代农业经营模式，降低农业发展风险

促进农村土地经营权流转的重要目的是盘活农村土地资源，并借此打破农村传统生产方式。因此，在农村土地经营权完善过程中，要注重新型农业生产经营方式与经营主体的引进，完善现代农业发展体系。在土地经营权流转过程中，激发本地区农业生产的土地优势，吸引不同生产要素投入者的长处，以规模化经营弥补传统农业生产的技术和资金不足，通过地区内部土地流转和外部优势因素引入实现农业现代化和规模化，降低农村市场的风险隐患。同时，以土地经营权为入股方式的生产经营也能够减少农村劳动力向外转移，以本地就业提高当地经济发展潜力和经济收入，既能够实现土地的价值增值，也能够维护土地经营权主体的利益，降低利益冲突产生的可能性。

3.9关于改变宅基地用途确权登记问题

随着农业现代化的进程，农村生产生活需求的不断变化，村民在原有宅基地范围内，或者以原有宅基地为基础扩建，用于经营商铺、农产品加工、发展农家乐等用途，逐步形成了以商业和住宅混合用途的情况，甚至向非本集体经济组织成员或者城镇居民买卖、租赁，改变为纯商业化用途。按照国家政策，对于改变用途的宅基地确权登记问题，属于利用宅基地发展多种产业融合发展的，按照宅基地用途进行确权登记。但是，在实践中，各地对于各种产业融合发展各方理解尺度标准不一致，确权登记依然存在困难。笔者认为，登记机构在确权登记时首先应确定申请人必须为本集体经济组织成员，其次要把握好“一户一宅”的法律规定，最后要在规范开展权籍调查基础上，对于在合法宅基地范围内开展农产品生产业、加工业和销售服务业的融合发展的，可按照住宅用途进行确权登记。

结语：

土地和房屋是农民安身立命之本，而宅基地是保障农民居住权最重要的土地类型。宅基地多年的历史遗留问题、政策立法导向的不明確、乡村社会在经济发展浪潮下发生的转变、政府管理不善等因素，导致农村宅基地登记成为老大难问题。本文以宅基地登记为出发点，对当前学界中探讨的宅基地的登记中的问题进行全面掌握的基础上，发现目前宅基地的研究主要集中在确权登记工作中，因此，文章从多角度分析了宅基地使用权登记工作迟迟不能完成的原因，并从现实问题的解决、法律制度的完善、管理制度的重建来解决宅基地使用权登记中存在的问题，同时也为宅基地使用权登记成果的保障提供一些建议，以达到可以解决一些实际工作难题，促进宅基地确权登记工作顺利完成，宅基地使用权登记逐步正规化的目的。

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