“一带一路” 倡议下新疆边境口岸发展研究

薛才玲 牛义然 艾力乃再尔·艾尼瓦尔 钟 新

(三峡大学，湖北 宜昌 443002)

新疆是 “一带一路” 倡议的重要枢纽，拥有数量最多的口岸，发展口岸经济具有天然的优越性。因此在党十八大、自治区第九次党代表大会提出的口岸经济主题下，新疆边境在自治区党委的推动下倚靠 “一带一路”，不断强化硬件基础建设，使得口岸经济发展迅速，在平台拓宽的基础上不断优化服务水平， 最终使得口岸经济服务水平得到明显的提升。但新疆口岸经济发展仍未能达到预期作用，经济始终没有被带动发展， 辐射作用也十分有限，口岸经济效用未被完全开发。而这也直接反映出新疆地区外贸产业链的不完整性，有很多口岸通道单一化等问题。如何借助 “一带一路” 战略使新疆口岸优势完全发挥，打造我国最大的自贸区，加快新疆地区的发展，是目前需要重点关注的话题。新疆口岸经济的发展引起了学术界的广泛关注。Min Ye 讨论中国如何在国际经济形势改变局势下持续发展新丝绸之路，同时探索了面对纷争地区，中国是如何展现自己的反应速度以及应对策略的影响研究[1]。SebastienPeyrouse，GaelRaballand 认为 “一带一路” 旨在缓解中亚交通建设问题。[2]胡鞍钢，马伟等则认为“丝绸之路经济带” 可以解决政治与外交的战略，尤其为西部开发以及涉及我国西部经济提升战略提供有效的借鉴思路，是新疆与周边国互利共赢的创新合作模式。[3]张永明认为口岸与区域的发展呈现出相辅相成的发展态势，口岸发展的成功与否取决于双边协调的状况。[4]刘斌等人研究得出口岸通过商贸带动区域发展，而新疆口岸对于区域经济带的影响效果要优于区域对口岸经济发展的作用。[5]学者们就不同的边境口岸进行实证分析。仓宇航等对中国——蒙古边境15 个口岸的运行现状进行分析，认为中国新疆、甘肃、内蒙古三省区缺乏合作机制，应该建立中蒙边境口岸与中方三省的联动发展机制，促进双边口岸平衡发展。[6]李永翠对以新疆、甘肃为代表的西北地区16 个口岸发展的现状进行分析，指出受到自然环境影响，西北地区口岸经济发展并不顺利，并分析了口岸经济对新疆经济发展的重要性， 同时为日后西北边境发展口岸经济提供切实可行的建议。[7]

结合前人的研究成果，本文在收集文献、数据的基础上，选取口岸进出口量、进出口货值、出入境人员数以及通关贸易结构等指标予以统计分析， 并到具有代表性的新疆边境口岸如霍尔果斯、阿拉山口等进行实地调研，分析新疆边境口岸发展现状并发现问题，为新疆边境口岸发展提出对策。

一、“一带一路” 倡议下新疆边境口岸发展基本情况

新疆由于特殊的地理位置， 与我国内陆经济发展水平存在较大差距。我国沿海地区与新疆不同，自改革开放以来，受到政策、技术、资金的支持已有较高的贸易水平。我国作为一个能源消耗大国， 大部分能源依赖贸易进口， 因而与邻国的资源贸易往来是重中之重。与新疆接壤的中亚地区富含石油等自然资源，从某种意义上来讲，“一带一路” 是我国与邻国贸易往来的能源经济带，能够有效依靠口岸带动周边经济发展， 也为我国经济战略拓宽了开发空间。新疆坐落于我国西北边陲，地缘区位有明显优势，同时也处于亚欧大陆中部，与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、巴基斯坦、阿富汗、印度等8 个国家接壤，而长达5000 多米的边境线为丝绸之路奠定了坚实的基础，为我国经济发展做出了突出贡献。新疆作为邻国经济贸易枢纽，在对外经济发展方面，有着举足轻重的地位，较成熟的口岸为促进我国与周边国经济发展奠定了坚实的基础。为进一步推动我国迈入经济全球化和区域一体化奠定夯实的基础，利用口岸与周边国家进行技术、人才的合作交流。新疆与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦等国家相临近，拥有2 个航空口岸、以及较多陆地口岸和一定数量的二级口岸，为促进我国与周边国共同发展提供了平台支撑。

截至2019年，全疆一类口岸有17 个，占全国口岸总数（306 个口岸）的6.5%，二类口岸有12 个，已经形成了集铁路、公路、航空以及管道运输为一体的口岸体系。其中：航空口岸3 个，包括乌鲁木齐、喀什航空口岸等，4 个陆路口岸，包括蒙古国口岸等，哈萨克斯坦7 个、吉尔吉吉斯坦2 个、巴基斯坦1 个、塔吉克斯坦1 个口岸。自改革开放以来，新疆开放的29 个一二类口岸已经形成了连接欧亚国家之间新的 “一带一路”。[8]2019年三季度新疆进出口货运量累计达到4037 万吨，同比增长3.6%，进出口总值为1969.6 亿元，同比增长8.6%。无论是货运量还是进出口总值均呈现贸易逆差态势，有待进一步发展经济。

（一）对外贸易

图1 新疆边境口岸分布

新疆口岸数目繁多， 但各口岸核心竞争力不强，并未形成功能性互补、协同错位良性的发展模式，铁路、公路、管道运输货运量差异明显。相关数据显示，2017年新疆仅霍尔果斯口岸与阿拉山口岸开放的口岸货运量就高达3890 万吨， 占新疆口岸总货量9 成以上， 两地贸易金额达到290 亿美元，占新疆总贸易八成左右。而以天然气原油为主的管道运输方式，在2017年通过阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸进口的天然气达到3065 万吨， 超过新疆进出口货运量六成; 伊尔克什坦等口岸的过货量均低于50 万吨， 过货量在新疆口岸总量当中占比也较小，均低于5%，贸易额也不足总量的三成。通过对比航空、铁路、运输管道和公路口岸过货量数据可以发现，新疆绝大多数公路口岸货运量在百万吨级别以下，部分口岸为万吨级别，与铁路和管道运输过货量仍存在较大差距。

从各口岸功能角度来看，伴随国家新时代推进西部开发的相关政策，加大对新型能源发展的重视程度，使得口岸的通道作用愈发明显，各口岸的过货量也保持稳定增长的态势，同时也促进了管输能源的相关业务的发展。但新疆各口岸货物的交易流转以及贸易结算未与内陆形成协同发展的模式，多数内陆地区对外货物集聚在新疆部分大型口岸，因此仓储产业占口岸经济的主要地位。随着管输业务的发展，或将对传统的货物集聚模式形成一定的稀释作用。新疆口岸贸易模式仍以小额贸易为主，产品多为低附值的初加工日常用品，对当地经济的连带作用不明显， 无法对制造业等重工业提供驱动力。同时，即便像阿拉山、霍尔果斯这种成熟的口岸也由于产业链过短无法形成产业优势。各口岸之间的联系不够紧密使得产业发展所需支撑力不足。从各口岸进出货物属性角度来看，与沿江地区以科技为中心的发展模式不同，新疆口岸出口多以日常用品、工程设备以及水泥钢材为主，进口则主要是以有色金属、矿物质、焦炭等能源类货物为主。呈现出价低量多的特点。

（二）基础设施

口岸的经济是以基础设施为发展基石，同时也为建设新疆 “一带一路” 经济带提供重要保障。就目前而言， 新疆口岸建设存在电子口岸建设进程迟缓、铁路网络覆盖程度低、建设资金筹集渠道单一、国际口岸合作建设发展有待提高的问题。但新疆天然的特殊地理位置，导致口岸建设的基础设施水平不高，电子化建设水平十分薄弱。因此，在保护现有口岸基础设施的基础上， 还应当优化口岸结构，提高通关能力，新建一批功能性口岸项目助推 “一带一路” 经济发展。乌鲁木齐为建设国际化经济示范区，先后对一类机场口岸进行重建，同时与海关监管中心联合规范口岸经济行为，提高新疆口岸与国际市场的通关效能，为后续经济发展提供支撑。阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸的海关公路、铁路H986（快速查验系统） 等一批通关保障工程相继建成并开始投入使用，为口岸经济发展提供了坚实基础。[9]同时对城市的排水、电力设施、供热污水处理等基础设施进行了进一步的改造。

物流设施建设薄弱、形式单一，制约着口岸经济的进一步发展。物流业的发展是口岸经济发展的硬件基础。但目前阶段，新疆口岸物流在他国进行贸易往来仅仅是依靠单一的装卸配套服务，还未有一套完善的物流产业链，这也导致在与邻国贸易往来中无法产生辐射作用。滞后的物流产业难以发挥新疆内陆国际商品周转口岸作用。

（三）管理服务

新疆口岸管理服务模式影响着口岸经济的发展。传统的管理服务模式由于边检程序繁琐、多重联检导致检查效率低下。各部门应当深化 “一站式作业” 通关改革，将现代化技术引入安检当中，打造智慧口岸以便提高边检效率；同时改善检验设施条件，提高查验设施水平，进一步强化风险防范。为提高新疆口岸便利性，相关部门在获取国家及当地政府的有利支持下，加快口岸管理机制的转型，通过数据交换与安全认证体系融合， 打造现代化口岸。通关环节去繁从简，积极落实“一次报检、一次取样、一次签证放行” 一站式边检流程，加快人员与货物流通。就新疆各口岸信息系统联网不畅通问题，相关部门适当将电子信息系统纳入口岸报关、清关以及检疫系统当中，强化三者之间的联通能力。[10]通过长距离孔道口岸开展H986 设备共享共用试点，实现信息系统的信息共享以及数据的互联互通。优化海关、检验检疫业务结构，提升单一业务与主要业务的融合能力，加速推进 “单一窗口” 口岸全覆盖、主要业务系统全覆盖产业结构化。新疆与部分邻国接壤地区自2012年四月起取消了查验机构，例如，中哈两国通过将两国入境查验机构移至合作中心入口处，通过 “二线” 管理的模式，大大提高了通关效率，促进两国口岸经济进一步发展。

（四）口岸经济

目前新疆口岸经济整体水平偏低，口岸贸易结构单一、发展滞后以及对周边经济带动性较弱等问题突出。除阿拉山口、巴克图等少数地区有边疆民族互贸区之外，大部分口岸贸易区还仅仅停留在协商阶段，严重制约口岸贸易经济的发展。从贸易品种的角度来看，主要以密集型技术产品为主，如机电产品等原材料产品，贸易方式也主要是以转口贸易为主，层次较低。由于新疆口岸加工的企业大多呈现散、乱、小的态势，因此口岸经济无法与产业经济产生联动， 难以带动新疆整体经济的进一步发展。除此之外，大多数陆路口岸经济发展迟缓，目前仍然处于起步阶段，口岸经济的产业结构是第三产业为主，第二产业、第一产业为辅，整体上呈现出较明显的分散性，仅乌鲁木齐、阿拉山、霍尔斯口岸有集聚发展效应。通过借鉴上海与组织成员国之间开展的区域经济示范区发展模式，新疆口岸通过与哈萨克斯坦构建边境合作中心， 拓宽了口岸发展模式，将旅游购物型与综合开发型发展模式融入以往的低赋值、小额贸易发展模式当中，阿拉山口与霍尔果斯口岸初步形成了以加工制造业为支撑的现代化产业体系。

（五）腹地经济

从各口岸腹地经济发展来看，由于新疆的口岸大多位于距城市较远的郊区，且依托的城市总人口规模不足10 万人，另一部分依托城市GDP 低于50亿元。[11]这也制约着腹地经济发展;由于口岸人员规模的限制进一步滞缓了新疆经济的发展，乌鲁木齐地处新疆省会，同时依托国际机场优势区位，一直领先于其他地区的经济发展，航空交通优势加上超大人流量， 促使乌鲁木齐在2019年GDP 总量占新疆总量三成左右，除霍尔果斯、喀什市及乌鲁木齐人口规模超过25 万人， 其他口岸依托区域经济发展均较落后，GDP 产值也均不及100 亿。霍尔果斯依赖铁路、公路口岸的经济发展与中哈边境展开密切合作，两国之间的制造业和服务业已经基本形成体系，而其他口岸由于受到人流量和经济规模的制约，尚处于初级发展阶段。口岸所依托的县城产业结构主要以 “三、二、一” 为主，工业、农业发展的欠缺形成了这种 “三、二、一” 产业结构模式，导致部分口岸无法开展特色产业，产业规模效应不明显。

二、“一带一路” 倡议下新疆边境口岸发展存在的问题

为便于进一步分析新疆边境口岸贸易发展问题，文章以新疆阿拉山口口岸为研究对象，进行调研验证。关于新疆边境口岸发展现状，选取口岸进出口量、进出口货值、出入境人员数以及通关贸易结构等指标，通过对《新疆统计年鉴》《中国口岸年鉴》以及各地州年鉴中数据资料的收集、整理及分析，发现新疆边境口岸发展存在的问题。

第一，存在贸易壁垒，缺乏战略对接。欧亚大陆的情况瞬息万变，因此与我国新疆地区所接壤的国家依照经济发展情况制定出适合本国的合作方式。例如俄罗斯制定 “欧亚经济联盟” 战略、哈萨克斯坦则制定出 “光明之路” 的经济发展政策。[12]而针对欧亚经济联盟在关税与市场方面实施统一化管理（如表1），采用相似的经济政策，使得进出口商品边检程序更为繁琐，从而形成一定程度的贸易壁垒。较高的出口税以及运输成本成为我国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国家贸易往来的壁垒，这也影响着口岸经济在新疆部分地区与这两国相接近的口岸之间的良性循环发展。2019年第一季度中，我国与吉尔吉斯斯坦国家边贸口岸的通关量大幅度降低，例如吐尔尕特口岸，出口到吉国货物申报次数较以往下降了41.34%， 所出口货物的总质量下降了37.9%。国家主席习近平与俄罗斯总统普京就欧亚经济联盟商榷相关事宜，促进两国口岸经济平稳发展。

表1 成员国主要税率

第二，缺乏顶层设计和整体规划。沿海口岸为我国东部地区经济发展提供了良好契机，各省份因地制宜，充分利用沿海口岸构建适合自身的经济发展模式。江苏、青岛、南宁等省市已经对口岸的发展进行了规划，深圳市对口岸发展的 “十三五” 规划广泛征求民意，使最终规划更符合贸易需求。反观新疆地区，仍未制定相关口岸发展方案，而且也缺乏顶层规划，口岸经济在新疆经济发展规划当中仍处在边缘位置，这也造成新疆各大口岸的发展方向一直都不明晰，与此同时新疆地区面临着 “外贸与口岸不可兼得” 的尴尬局面。近三年来哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、美国与塔吉克斯坦成为新疆贸易进出口最为密切的国家。[13]新疆与吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦以及塔吉克斯坦贸易往来密切程度加大，推动了口岸经济进一步发展，而在与俄罗斯接壤地区却并未构建口岸，导致与俄罗斯的交易必须依靠第三方国家。[14]另一方面新疆对同一个国家开放过多的口岸也会间接性地抑制两国之间的贸易经济，例如针对蒙古国有4 个口岸，而这四个口岸中除了塔克什肯口岸每年货物量能够突破几十万吨， 其他三个口岸都只有几百吨而已，2017年红嘴山口岸的过货量只有215 吨、16 万美元。虽然塔克什肯口岸和乌拉斯台口岸与蒙古国接壤，但其经济发展落后，人口稀少，口岸经济产生的联动作用也十分有限。

第三，多头分散的管理。自治区口岸管理部门与自治区人民政府对新疆口岸的双重管理，形成多头领导的局面。由于口岸中的运输货物往往是海关、检疫检验、海事处、边检等部门相互交叉管理的情形，不同管理部门法律法规的差异导致货物边检适用范围不明确。一旦货物通关过程中出现矛盾或者权力交叉的问题，区域口岸办也只能以协调处理为主，并不能进行管理。多头分散管理的另一个弊端是货物的重复安检，使企业费用增加，口岸的工作效率也极大降低。新疆红其拉甫口岸由于通关环节繁琐从而降低了边检效率，货车司机在这一口岸需花费接近2 周才能完成一次边检工作，长时间的安检等待极大降低了效率。霍尔果斯口岸，自其建立之后，便一直都是市委为主，霍尔果斯口岸、中哈霍尔果斯边境合作中心等的多套管理措施，人员职责不明确，工作无效率。

图2 新疆进出口外贸主要国家

图3 新疆周边主要国家实际GDP 增速情况

第四，周边国家金融发展程度低。与我国新疆相接壤的国家中，大多是资源占经济发展的主导地位。以中亚国家为主的大部分欠发达国家为例，一直以来经济都处于低水平线，市场发展前景并不乐观，货币贬值的过快，资金紧张，尤其是与新疆存在大量贸易往来的哈萨克斯坦与蒙古国家， 其经济水平下降幅度较大。新疆各个区域的口岸发展过程中都存在着 “外冷内热” 的问题。通过对伊犁霍尔果斯口岸、博州阿拉山口口岸等调查发现，哈萨克斯坦国家在与新疆贸易通关便利化的建设、推动边民互市等方面并没有太高的积极性。[15]例如吉木乃口岸，哈萨克斯坦国家在我国进行边民互市的建设中有高度的热情，与此相对应的是我国对民互市建设的迟缓，导致在与新疆相邻的迈哈布奇盖口岸的互贸市场建设久久未推进；巴克图口岸与哈萨克斯坦的东哈州马坎赤市相接近，而由于东哈州普遍是反对党的区域， 导致这一口岸的发展得不到有效的改善， 此外哈萨克斯坦的巴克特口岸在成功通关后，便没有进行维护，更没有任何的基础设施。

三、国内外口岸发展的经验借鉴

（一）依托口岸建立自贸区的墨西哥模式

在墨西哥与美国相毗邻的地区口岸建设之初，经济水平低下、交通不便、人们生活得不到保障。为了减轻生活负担，推动城市的快速发展，墨西哥政府提出在口岸城市区域中成立自由贸易区，而且制定不同的政策，实现两国贸易往来自由化。经过经济潮流推动之后，墨西哥的十几个边境口岸发展成为北美最大区域性的自由贸易区。主要措施有两方面：第一，借助自由贸易区带动劳动产业的转型升级。墨西哥凭借优越的地理位置和大量低廉劳动力，使劳动密集型产业发展壮大，通过自贸区将产品运输到美国； 此外吸引美国对墨西哥进行技术、资金的投入，推动产品创新。第二，出台各种有利的政策以推动投资， 同时对基础设施建设也更加注重。这一政策吸引大量投资者进入自贸区，生产规模扩大化，贸易额逐年提高。

（二）成熟自贸区的德国模式

德国的汉堡港是通往世界的门户，是欧洲自贸区最突出的代表。德国政府很早便意识到自贸区的建设优势，于是凭借汉堡港得天独厚的地理位置建设汉堡自贸区， 而且自贸区与其他区域有明显界线，货物进港并不需要缴纳任何关税，仅在离港时需要支付。而且在汉堡港自贸区中，也为货主提供更多的便利。第一，当船只挂起关旗后，便可通行自由，不受影响；第二，在汉堡港内部流通的货物只支付装卸费用和保管费用，而且不需要申报，如果时间很短也不需要记录。在汉堡港自贸区的不断发展过程中，带动了相关制造业与服务业的升级，使汉堡市发展为德国的第二大金融中心。

（三）东中西口岸各有侧重的内蒙古模式

内蒙古与我国新疆地区在经济、产业发展方面具有相通的地方。开放满洲里、二连浩特等著名的口岸。而内蒙古地区在发展口岸时是通过区域统一化方式的措施， 为新疆地区带来很好的参考价值。在内蒙古西部地区，注重发展策克、乌力吉、甘其毛都、珠恩嘎达布其口岸，在这一区域内建设集贸易、加工、货物运输和交流于一体的经济合作主示范区；东部地区依靠阿尔山、阿日哈沙特等口岸的自然地理优势，强化与内蒙古地区之间的旅游、生态产业的合作。东北部则主要借助满洲里、黑山头等口岸，建设集贸易、加工、货物运输、旅游等一体的对俄经济区域，内蒙古地区东中西部口岸在独特基础上实现协同发展。

四、“一带一路” 背景下新疆口岸经济发展的对策和建议

（一）加强对接，制定长期发展规划

新疆口岸的发展需要与周边国家合作，共同推进。因新疆相邻的国家大部分经济水平低下，口岸建设缓慢。要使新疆口岸重新焕发发展的动力，需要双方国家协同共抓，在对外开放与国家战略发展方面将口岸放在重要的地位，借助口岸的发展逐步打造我国最大的自贸区。首先要在战略方面与其他国家合作，借助 “一带一路” 实现与俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古等国家的具体对接，使中巴经济走廊更加稳固。此外还需通过海关合作机制、亚欧博览会等就双方口岸发展、推动贸易发展方面等详细内容进行工作商讨。新疆内部也需要行之有效的发展计划，形成以边境口岸发展为重点，推动新疆自贸区建设的共识，邀请专业的人士针对不同的口岸进行定位， 共同研究一套符合新疆边境口岸长期发展、自贸区建设具体实施的方案。同时，逐步推进 “通道经济” 向 “产业经济” 转化。新疆作为 “一带 一路” 经济核心区，口岸经济的可持续发展能够释放更多的产业动能，强化与国外产业合作，确保农产品基地等科技示范工业区建设工作有序推进，打造完善的产业链，提升口岸经济辐射能力。

（二）推陈出新，调整新疆口岸分布

面对新疆众多边境口岸发展落后、聚集在一起的现实问题，必须因地制宜，从局部解决问题以提升整体效益，一方面，针对部分通关货物量只有几百吨的边境口岸，例如老爷庙、乌拉斯台、木扎尔特等，可以组织专门的实地调研小组，对这些口岸进行考察，决定其是否有必要继续运营。如果不需要可以将部分口岸暂时关停，将通关货物集中于一个边境口岸，为打造新疆自贸区提供更多的便利。另一方面，新疆部分地区与俄罗斯的边境口岸无法直接贸易往来，基于新疆航空口岸发展积极性更高的现实情况，可以申请开设新的边境口岸。在实际调查与选址的基础上，可以选择喀纳斯作为中俄边境口岸， 从而使新疆与俄罗斯之间可以直接进行贸易，使新疆与俄罗斯西伯利亚的资源直接对接。新疆的伊宁机场虽不是边境口岸但贸易往来频繁，在实地考察基础上开辟伊宁航空边境口岸，打造一条新型经贸线。

（三）夯实基础，提升口岸通关效率

进一步完善新疆边境口岸的查验设施，对现行口岸管理机制化繁从简，从而提升通关效率。以互联互通的设施建设为重点，实现边境口岸通关设备自动化查验。针对喀什机场等口岸可以扩大规模，使航空边境口岸承载更强的过货量。创新通关协同机制，依托科技手段实现边境口岸的电子化，坚持共享、共管等原则，对参与通关检验的部门和企业如海关、边检、金融、机场、口岸等合理分工，形成一条新疆边境口岸电子化发展道路，使通关程序更加流畅，为新疆自贸区的建设提供保障。

（四）因地施策，加强双边口岸合作

首先，周边部分国家经济基础较为薄弱，加之发展口岸意识欠缺，制约着新疆自贸区建设无法与周边国家对接。[16]中亚地区的国家在电力方面一直都是处于资源短缺的现状，吉尔吉斯斯坦通过税收手段以实现风电的开发，但我国新疆地区电力资源存在过剩的情形， 可在边境口岸建设新疆自贸区，通过自贸区与周边的国家展开风电、光电等合作，实施 “电力丝绸之路” 战略，将中亚国家的电网相互连接。[17]其次，哈萨克斯坦国家注重人文社会与自然和谐发展理念，与我国新疆地区走绿色经济可持续发展道路相契合，可借助伊犁、塔城等边境口岸建设新疆自贸区，与哈萨克斯坦国家展开良性可持续发展的贸易合作，实施中哈两国免签协议，推动跨境购物旅游友好发展。最后定期与边境国家会晤，双方共同交流通关实际需求， 提高海关业务透明度，准确了解对方通关手续、海关政策等内容，从而为打造最大自贸区奠定基础。