拜登为何紧盯供应链

雷墨

1月3日，拜登召集了一次农业、肉禽行业的会议，主要谈的是供应链问题。这是去年12月22日，白宫发布“更公平、更具竞争力和韧性肉禽供应链行动计划”的后续。众所周知，从去年初夏开始，拜登政府就被国内供应链紊乱弄得焦头烂额。为此，他还在去年10月和12月发表了两次全国讲话。几乎与此同时，供应链问题也成了某种全球现象，成为拉高多国通胀的重要原因之一。

但对于拜登政府来说，供应链不只是“问题”，还是正在酝酿的战略。早在2020年美国大选期间，作为总统候选人的拜登，就在竞选纲领中公布了重塑供应链的计划。入主白宫后，拜登在政策调整、推动立法以及外交行为上，都把供应链问题提到了前所未有的高度。拜登曾把特朗普发起的贸易战称为“灾难”，认为强化供应链才是美国经济强大的关键。入主白宫后，拜登也一直在这个问题上发力。

国内供应链出问题，对拜登来说是个大写的尴尬，但这并没有改变其政策计划。从政策思路来看，拜登希望达到的效果是一石二鸟，即一方面强化国内供应链，另一方面重塑全球供应链。不过，作为“老外交”，拜登的政策重心“本能”地偏向美国之外。美国国内供应链紧张得到缓解只是时间问题。更值得关注的是，拜登政府在全球供应链问题上如何作为。

溯 源

从源头上看，不难发现供应链（supply chain）是个商业或经济学概念。比如，英文维基百科对它的定义是：供应链是一个由组织、人员、活动、信息和资源构成的系统，所涉及的是把产品或服务提供给消费者。“供应链活动涉及的是将自然资源、原材料和零部件转化为终端产品并交付给终端客户。”

在英文谷歌中检索相关信息资料和学术文献，绝大多数内容都聚焦商业领域。学术领域把供应链与政治（politics）联系起来的研究，大多是分析地区热点对相关行业或企业的影响。即便从权力（power）视角研究供应链，主要研究对象也是行业领军者尤其是大型跨国公司在供应链的形成、变迁中的角色，即“企业权力”而非政治权力。

历史地看，全球范围内、带有现代意义的供应链，其形成始于1980年代，而美国是主要推动者之一。那时的新自由主义经济思潮，以及其后冷战的结束，造就了某些学者所说的“超级全球化”。这样的历史背景下形成的供应链，生成动力主要来自商业，而非政治。

南风窗传媒智库推出、2022年将再版的《重新认识美国》一书，对那个时期的世界经济有这样的判斷：在那个以自由贸易为导向的经济体系里，大企业尤其是跨国公司，通过全球供应链活跃在世界经济舞台，而国家之手受到规则、制度的约束。

供应链在相当长时期里是个“商业概念”，与世界经济大势不无关系。而如今经济全球化遇阻，以及地缘政治的回归，正在使供应链从“商业概念”朝着“政治概念”的方向转变。这个转变趋势，主要的推动者也是美国。

小布什政府时期，供应链问题是个很边缘的政策问题。从公开的资料来看，他执政八年，美国政府没有发布任何关于供应链的官方文件。小布什及其政府高官为数不多的涉及供应链的公开讲话，主要谈及的是如何确保进口安全（尤其是食品药品等民生商品），以及防范恐怖主义活动对供应链的破坏性影响。

供应链真正进入政策领域，是在奥巴马政府时期。2012年1月，奥巴马政府发布了题为《全球供应链安全国家战略》的文件。这份由奥巴马签名的政府文件，正文内容仅6页，主要涉及如何保护与强化全球运输、邮寄、海运网络及其相关基建设施。2015年3月，奥巴马政府以白宫与商务部的名义，发布了题为《供应链创新：巩固美国小型制造业》的文件（全文22页），主要内容是如何帮助中小企业适应供应链的变化，从而促进就业。

如今经济全球化遇阻，以及地缘政治的回归，正在使供应链从“商业概念”朝着“政治概念”的方向转变。这个转变趋势，主要的推动者也是美国。

特朗普政府时期的情况比较特殊，主观上没有关于供应链的系统性战略，但客观上却将供应链问题上升到了战略层面。疫情暴发前，特朗普政府的兴趣是打贸易战，虽然其主要意图是平衡贸易赤字，但也有逼迫海外美国企业回流的考虑。这就触及了全球供应链调整问题。疫情暴发后，医疗物资的短缺使供应链安全成了异常扎眼的政策问题。而此后经济复苏过程中的“缺芯危机”，使供应链问题更加凸显。

特朗普执政的最后一年，美国的政治精英们对供应链问题已经形成了共识：美国国内供应链出了问题、全球供应链对美国不利，而且这些都需要以战略视角来应对。

转 变

早在2020年大选期间，拜登就开始酝酿供应链战略。其竞选官网上，有篇题为《拜登计划：建立美国供应链、确保未来不面临关键设备短缺》的文章。细读该文内容，能清晰感知美国在供应链问题上态度的明显转变。

比如，拜登把供应链问题定位为事关国家安全的战略问题。上述文章写道：“尽管医疗物资和设备供应是我们最为紧急和迫切的需求，但美国供应链危险并不限于这些领域。”文章提到，美国应该解决供应链脆弱性的问题，即在关键原材料、能源、科技等重要领域对中俄这样的外国供应者的“危险依赖”。

不仅如此，该文还大致勾勒出后来拜登政府供应链战略的基本轮廓。文中提到的“全政府模式”“综合应对”“联合盟友”等，都成了拜登政府供应链战略的核心要件。

最为关键的是，把供应链战略与大国战略竞争结合起来，或者是以重塑全球供应链来应对战略竞争。虽然计划中不乏关于解决美国国内供应链问题的内容，但整体上意图明显“对外”，即重点放在海外供应链上。

为何会出现这样的转变？其中既有国际大环境，也有美国的小环境。而且，这两种环境在很大程度上意味着这种转变，具有相当的不可逆性。

大背景是超级全球化时代结束，经济全球化进入调整期。在超级全球化时代，供应链上的权力主角是跨国公司。但在进入调整期后，政府尤其是世界主要大国的政府，正在从企业手中收回部分权力，而且是以服务于国家外交或战略为导向。

在这一点上，美国表现得尤为明显。2020年2月国会通过的《外国投资风险审查现代化法案》，同年5月国会通过的《外国公司问责法》，以及2021年4月参议院外委会通过的《2021年战略竞争法案》，客观上都会助长联邦政府权力的扩张。而这种扩张，是以企业经营权被“侵蚀”为代价的。

另一个原因是政治思潮的变化，导致对供应链的认知出现变化。全球化的黄金时代，供应链的形成、演变遵循的是“效率”逻辑，即如何让企业获得更多利润。在如今民粹主义、民族主义升温的国际政治氛围中，“公平”成了政府决策更加重要的考虑因素。而新冠危机引发的一系列经济、社会问题，又让“安全”成了无法回避的问题。这些都已经反映到对供应链认知的变化中。

2021年6月，拜登政府公布供应链战略后，美国国家经济委员会副主任萨梅拉·法齐利说：“数十年来，把劳工视为需要管理的成本，而非需要投资的资产，削弱了美国的供应链，侵蚀了工资以及服务于工人的工会使命。”这事实上在告诉美国的企业，别再“效率优先”。而这背后，反映的是政治思潮的变化。

还有一点原因“很美国”：美国深谙“联结即权力”的逻辑，企图通过重塑供应链削弱对手、强化自身权力。美国历史学者尼古拉斯·兰伯特，在一本关于英国金融实力与一战的书中指出，英国是“联结即权力”的先知先觉，英国的决策者非常清楚该国的金融网络对于赢得一战的作用。

美国学者丹尼尔·德雷纳在《相互依赖武器化的使用与滥用》中，把美国称为将相互依赖武器化的开山鼻祖，最为直接的例证就是美国利用别国对其经济上的依赖，通过经济制裁达到外交目的。

目前的情况，正在发生不利于美国的变化。根据相关研究，2001年，与美国的贸易额高于与中国贸易额的国家占比是80%，2018年，这一比例将为30%。美国感受到了危机，企图通过重塑供应链，在重要和关键领域施加影响，改变美国在“联结即权力”逻辑中的不利地位。

当选后喊着“美国回来了”的拜登，是要带领美国与世界“重新联结”的。当然，这种联结绝不是回到过去，而是有选择地联结，即重塑全球供应链。需要指出的是，将供应链视为战略的思维，肯定比拜登的任期要长，即便拜登之后白宫的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

主题是削弱中国优势

2021年2月24日，拜登签署行政令，正式啟动供应链评估。同年6月8日，拜登政府发布了名为《建立弹性供应链、振兴美国制造业和促进广泛增长》的评估报告。自此，拜登政府完整的供应链战略“跃然纸上”。

需要指出的是，将供应链视为战略的思维，肯定比拜登的任期要长，即便拜登之后白宫的主人，是特朗普本人或者特朗普式的人物。

该报告公布之后，舆论和学术界的解读很多，但几乎都突出了两点：这是一项宏大的政治工程；瞄准与中国的战略竞争。

这份报告长达250页，与奥巴马政府时期两份关于供应链的报告（分别仅为6页和22页）形成了鲜明对比。

从涉及领域和政策布局来看，与小布什政府时期让食品药品监督管理局负责、关注“进口安全”，以及奥巴马政府时期由商务部牵头、寄望“促进就业”不同，拜登政府的供应链报告主要参与方有商务部、能源部、国防部、卫生与公共服务部（事实上，国家安全委员会、贸易代表办公室等几乎所有其他联邦机构，都有不同程度的参与），聚焦半导体、高能电池、关键矿产资源和制药业，开出的“药方”几乎是对美国经济内在机理与对外关系的重构。

此外，虽然那份报告从标题上看，像是美国想“自我强身”，但字里行间都透露着与中国的战略竞争。报告提及中国（包括脚注）多达458次，而提及国家次数位居第二的日本，只被提及85次。通读全文不难发现，拜登政府的供应链战略在围绕一个主题转，即如何强化美国的优势并削弱中国的优势。

目前看来，拜登的供应链战略在布局和实施上有如下几个特点：

首先是内外联动。入主白宫以来，拜登的经济政策很多都带有“内外联动”特点，这也符合其“服务于中产阶级的外交”之理念。在这一点上，供应链战略体现得尤为明显。用美国外交关系委员会学者香农·奥尼尔的话说，“美国的供应链就是外交政策”。

在她看来，拜登政府对于供应链的评估与重塑，有着“一箭双雕”的作用：一方面，可以让美国的供应链更安全、更具韧性；另一方面，能够激活与盟友之间的合作与协调。奥尼尔分析称，美国不能单枪匹马逆转全球化，也不会追求朝鲜式的自给自足，但可以战略性地联结全球供应链，重组和分散生产。

从2021年4月16日在白宫接待首位于拜登上台后来访的外国领导人（时任日本首相菅义伟），到2021年10月底最后一轮外访（出席G20峰会期间召集“供应链峰会”），拜登本人及其政府高官，外交议程几乎都没有绕开供应链问题。

另一点是定向脱钩。虽然美国贸易代表戴琪明确否认“中美脱钩”，甚至还提“再挂钩”，但她的指向是贸易，而非供应链，尤其是涉及具有战略意义的供应链。无论是拜登作为总统候选人时提出的关于供应链的“拜登计划”，还是就任总统后推出的供应链评估报告，都在渲染美国的“脆弱性”，而脆弱之源就是在供应链上对中国的依赖。