成都金牛区15分钟公服圈现状及改善策略

毛 均

(成都生物城建设有限公司，四川 成都 610000)

1 政策背景

为实现宜人成都建设目标以及提升城市公共服务水平，切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益需求，推动经济社会协调发展，保障城市基本生活配套品质，2015年成都市出台了《成都市中心城区十五分钟基本公共服务圈规划》，2016年1月15日经成都市第十六届人民代表大会第四次会议通过《成都市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求要推进基本公共服务配置均衡。2017年9月成都市人民政府发布了《成都市“中优”规划优化方案》，成都市金牛区已开展成都北改优城相关工作。2018年7月，中共成都市委十三届三次全会系列新闻发布会第二场公布了《成都市高品质公共服务设施体系建设改革攻坚计划》，对成都市公共服务设施建设提出了新的要求。本文在此背景下，以成都金牛区荷花池街道片区为例开展调查，思考如何针对既有老旧社区15分钟实现基本公共服务圈建设[1]。

区域基本情况。荷花池街道隶属成都市中心城区——金牛区，辖区内有火车北站(成都站)、成都铁路局机关、城北客运中心、金牛万达广场等重要设施机构，以及全国闻名的“川派服饰基地”荷花池市场，曾经是成都市的窗口名片，也曾是批发商贸业最为发达集中的区域。

街道辖区面积3.8 km2,北邻五块石街道的玉局庵社区、五块石新社区，紧靠成都昔日地标——成都火车北站；南段含五丁路社区和城隍庙社区，与成都青羊区接壤；西起九里堤南路，与九里堤街道接壤；东至成都府河，与驷马桥街道相邻；辖区是成都市传统商贸服务区，小商品集散地和物流区，因此人口众多，结构复杂，且主要建筑均为二十世纪八九十年代伴随成都火车北站一起建设的传统老旧社区，多以砌体结构为主。因此在城市的公共服务配套建设上滞后于城市发展，公共服务设施普遍远远不能满足居民使用需求，周围群众反映强烈。因此，提升传统老旧社区配套公共服务设施水平，已成为促进社会平衡发展、提高人民群众幸福感安全感的重要课题[2-3]。

2 区域现状

2.1 15分钟基本公共服务圈概念

成都市中心城区15分钟基本公共服务圈规划主要指市民能在步行15分钟范围内实现文化教育服务、卫生服务、基本政务服务、社区养老、体育服务、消费购物、社区救助服务等。根据正常人每分钟步行速度大约是1 m/s，步距大概60 cm～75 cm，频率为1步半/s，60 m/min～100 m/min。按此计算，15分钟公共服务圈服务的范围约900 m～1 500 m。

2.2 实地考察现状

2019年10月通过在荷花池街道开展的公共服务设施调研座谈会，面对面了解荷花池街道管辖的各社区公共服务设施现状及对公共服务设施的需求情况(见图1，表1)。

表1 荷花池街道辖区各社区公共服务配套设施情况统计表

2.3 数据研究及总结

座谈调研中，我们发现荷花池街道辖区社区公服配套主要有如下问题：

1)从常驻居民构成来看：人口密度大，老年人多、流动人口多。据统计，截至2019年底，该街道共有常住户3.28万户，常住人口6.72万人，户籍人口2.48万人，流动人口3.83万人，流动人口约占57%，人员结构复杂，流动性大，社区综合治理难度大。2)从社区建筑现状来看：大部分为传统板式住宅，有部队用房、驻区企业住房、居民院落和住宅楼等，还存在二十世纪五六十年代建造的苏式红砖楼，普遍建成时间久远、建筑形态老旧，有的还因年久失修，存在安全隐患。3)从公服配套来看：整体存在面积不足、设置不合理、设施缺项以及设施规划缺少联系、现状布局“破碎化”的问题。一是办公用房方面，基本设在居民小区、院楼，使用面积不足，且多设置在2楼以上，群众办事不方便，比如互助、西北桥社区在居民小区2楼、3楼，荷花池社区还为租用房。二是文体教育方面，基本上没有公共活动空间和公共绿地，健身设施老旧；存在小学和幼儿园布点不够合理的现象，但从调研情况看，教育资源暂能满足当前需要。三是生活设施方面，农贸市场位置基本与各社区距离较远，停车场和绿地普遍缺乏，社区卫生服务中心等基本医疗设施不齐。

结合日常掌握情况和区域城市发展现状，我们认为，随着城市化进程的加快，居民对居住环境、服务的使用需求将会持续更新。例如当前年轻家庭作为现代城市的主要社会群体，二胎政策、高出生率等将带来儿童游戏场地的需求；老龄化现象日益严重，也意味着需要提供更多紧邻居住区设置的基础养老设施及医疗中心；以及汽车消费时代的快速到来对私家车普及对社区停车空间的需求增加等等。

但因为金牛区是成都市的老城区，城市建设的启动时间较早，受早期规划、建筑设计思路和建造方式弹性不足的影响，社区布局陈旧、服务功能不足，同时受制于现有建筑的结构形式多以砌体为主，室内空间的功能改造受限，因此通过对建筑使用功能调整实现诸如社区养老、社区医疗等功能较难实现，传统院落布置紧凑，公共场地狭小，较难实现对绿化区域改造为停车场，加之旧城区拆迁改造的成本极大，多重因素影响着城市公共设施的持续科学发展。这不仅是荷花池街道片区目前所面临的问题，也是传统老旧城区普遍存在情况。

3 对策思考

3.1 针对荷花池街道片区公共服务设施改善建议

1)进一步梳理荷花池街道片区公共服务配套设施分布情况及调研居民实际需求，结合对社区内部道路、绿化、闲置设施、非住宅建筑的梳理，通过微改造增设急需的公共服务配套设施。2)以15分钟基本公共服务圈为基础，结合公共服务配套设施分布情况，在资源最大化利用的前提下，在街道片区内实现配套设施共享。3)对受地域、空间限制无法增建、扩建或改建的，可充分利用科技手段，通过提升服务内容与质量从而提高公共服务设施使用状况，重新激发设施活力。

3.2 新型社区公共服务配套设施规划建议

1)统一科学规划。a.从城市控规来讲，应发挥好统领作用，会同相关区级部门，集中考虑社治、文体、教育、卫生、绿化等各方面需求，结合人口密度、居民年龄构成和实际需求量，根据服务半径和覆盖人群，规划布局相关服务资源，尽可能在有效的空间内实现需求的最大化满足。b.严格执行《成都市人民政府关于进一步加强全市土地上市与供后监管的意见》规定，居住区公共配套设施先于住宅项目规划、建设、投入使用。区规划和自然资源局、上市办应做好审查把关。2)定制差异化规划设计导则。根据区域人口结构、居民实际需求、设施现状的发展趋势，制定更有针对性的公共服务设施规划设计导则。居民社会属性的差异，对公共服务设施的需求类型和数量都会有所区别，常规的“千人指标”无法满足这些不断发展变化带来的特殊需求。即便在相同的居住空间内，根据常规的规划设计原则，依照各种用地分类性质及公共服务设施配套标准，对城市详细性规划进行设计，但未考虑城市片区发展属性和人口结构分布的差异性，往往造成由于过分组织而导致的设施供需不匹配或者浪费。未来公共服务配套设施规划应以探讨依据不同城市区域发展定位，在满足公共服务设施顶层规划的前提下，采用差异化设计标准，以实现公共服务设施的高效利用，营造更多人性化公共空间。但同时需结合社区、街道、城市布局，预留部分公共服务配套设施弹性指标，以适应城市发展带来的新需求。3)与轨道交通发展相结合。公共服务配套设施空间上设置适当集中，并较好的与轨道交通站点衔接，能大幅提高居民使用公共服务配套设施的便利度。同时考虑高低等级设施相互结合，高等级设施功能复合多样，低等级设施灵活和可变。也可以根据城市轨道TOD综合开发，一起对近远期的公服配套予以充分考虑和规划，在保证用地指标及建筑业态的兼容性时，探讨远期的可转变性，以便于各类公共服务设施功能的转变流动。4)探索分类阶段性配套供给。按照传统的规划理论，公共服务配套设施的规划一般以人口规模为配套基础，人口越多，设施的种类越全面。根据成都市人民政府《成都市人民政府办公厅关于加强居住区公共配套设施建设管理的意见》成办函[2016]117号文的要求: “居住区公共配套设施的建设水平，必须与居住人口规模相对应，并应与住宅同步规划、同步建设、同步投入使用”。但结合目前旧城区的城市发展现状，考虑未来城市迭代更新的发展需要，在有限的城市财政能力前提下，对公共服务设施供给的目标如何通过公平与效率的协调，用最少的资金得到最大的效果，值得我们认真研究。以居民的实际需求及后期社区运转效率为衡量标准，分类阶段性指导不同类别设施的配套供给指标，弹性配套与刚性配套相关结合，不仅能够避免公共服务配套设施缺失所带来的生活不便，同时也能避免公共服务配套设施过于超前造成使用率低下及浪费。

4 结语

目前，公共服务设施配置标准和中心城市的规划发展不匹配已成为日益凸显的供需矛盾，再加上公共服务设施的配置还受制于老旧城区的土地利用布局和资金限制的问题，远远不能满足人民对美好生活的向往。本文通过对金牛区荷花池街道公服配套情况的实地调研数据的分析和总结，结合片区群众的实际需求分析老旧社区公共服务配套设施面临的问题及改善方向，为现代社区公共服务配套设施的规划和落地提供新的思路，提高公服设施调整的动力，保障城市综合功能的完善和提升。