后疫情时代全国碳市场面临的挑战及对策

□文/陈 炫

（北京外国语大学国际商学院 北京）

［提要］ 2020 年初新冠肺炎疫情席卷全球，对世界经济的正常运行产生了巨大冲击。随着全球化的不断深入，各国经贸合作日益紧密，内外部环境的变化对全国碳市场的平稳运行产生影响。本文首先分析我国碳交易市场发展现状，在此基础上对新冠肺炎疫情背景下全国碳市场所面临的挑战进行探讨，最后对后疫情时代全国碳市场建设提出政策建议。

引言

2020 年初爆发的新冠肺炎疫情迅速席卷全球，各国纷纷宣布进入紧急状态，并采取一系列抑制疫情蔓延的措施，如封锁城市、停工停产、熔断航班等。这些举措无疑会对世界经济造成巨大打击，而2020 年恰好是我国启动全国碳交易市场元年，全国碳市场的第一个履约周期从2021 年1 月1 日开始实施，虽然通过强有力的管控防疫措施我国疫情已趋于平稳，但由于全球化的不断深入，新冠肺炎疫情对全球经济的打击势必会传导至我国碳交易市场，对我国碳市场造成一定冲击。

一、我国碳交易市场发展概况

自2005 年中国开始参与国际碳市场以来，为有效应对世界气候变化，我国碳交易市场机制经历了不断地发展变化，以更好地适应我国国情及发展需要。我国碳交易市场的发展大致经历了如下三个阶段：

（一）清洁发展机制阶段。清洁发展机制（CDM）是京都议定书确定的三大减排机制之一。一方面发达国家通过该机制与发展中国家进行合作，以较低价格购买核证碳减排当量（CERs），以降低其碳排放成本；另一方面发展中国家亦可凭借该机制获得发达国家所提供的技术以及资金支持。自2005 年开始实施清洁发展机制以来，我国每年的CDM 项目注册数量持续增加，存续的十年期间逐渐发展成为全球最大的CDM 卖方市场，2012 年达到顶峰后骤然下降，2015 年之后再无新的CDM 项目注册。在开展实施清洁发展机制这一阶段，作为全球最大的CDM 供应国，我国通过不断开发多种类型的CDM 项目，使得我国企业减排意识大大提升；通过与发达国家的合作，由其提供的技术与资金促进了我国后续碳交易市场的发展。

（二）碳交易市场试点过渡阶段。2011 年，我国正式提出建立碳排放交易市场，随后确认将北京、天津、上海、重庆、湖北、广东以及深圳作为碳排放权交易试点城市，各试点地区根据自身经济发展水平、产业结构等特征制定各自的减排目标、配额分配方式等碳交易制度，形成了符合各地区经济发展现状的区域碳交易市场。

各试点地区的碳价大致都经历了刚启动不久时的价格跌落以及平稳运行后价格回升的过程，这是由于刚启动时，各地区纳入管理的企业不熟悉碳市场交易机制，大多持保守观望态度，使得碳价保持在较低的水平；随着各地碳排放交易体系不断完善以及碳配额日趋缩紧，市场对其逐渐形成一定价格预期，致使碳价回升。经过近10 年的发展，试点地区的碳交易市场逐渐趋于成熟，为全国碳市场的建立提供了良好的市场环境以及制度基础。

（三）全国碳交易市场建立阶段。2017 年底，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》正式印发，明确将从发电行业入手启动全国碳交易市场。2021 年7 月16 日，全国碳排放权交易市场正式上线启动。据统计，目前共有2，225 家发电企业纳入了全国碳市场管理，其排放规模预计占全国排放总量的40%。但由于全国碳市场处于初步启动阶段，相关制度体系的建立以及市场经验都存在不足之处，再加上近两年新冠肺炎疫情在全球肆虐，对国内国际经济发展前景带来了较大不确定性，给全国碳市场的建设带来了一定挑战。

二、疫情对我国碳交易市场的影响

（一）全国碳配额总量难以确定。碳配额总量的确定是碳市场交易机制设计中的重要一环，作为发展中国家，需要平衡好碳排放总量与经济发展的关系。根据全国碳排放权交易配额总量制定细则，当年的全国碳配额总量是通过各省级行政区域内的重点排放单位依据其上一年的实际产出量以及碳排放基准值进行测算及加总得出。由于疫情的不确定性，电力行业产出波动较大，对碳配额的需求也会产生较大不稳定性，预估难度大大增强。以北京碳市场为例，2020 年2 月没有产生任何碳配额交易，碳配额总量依据上一年度的实际产出进行测算会造成碳配额总量过剩的情形，对碳排放效率造成影响。

（二）国际碳价大幅波动传导至国内碳价。国外疫情形势严峻对国内碳价的影响主要体现在以下方面：一方面全球疫情爆发以来，国际碳市场受挫严重，碳价大幅波动，欧盟、美国加州二级市场的碳价大幅下跌，欧盟碳价在疫情爆发之初跌幅超30%。国际市场碳价的大幅波动会影响国内市场情绪，国内市场对未来碳价的不确定会引致对未来减排成本的不确定，从而产生可储存的利益，这一讯号反应至国内碳市场，会造成国内的碳配额价格发生波动。另一方面疫情在海外的蔓延造成许多国家经济出现停滞，国外需求的萎缩对我国发电行业的出口造成严重影响。据海关总署统计，纸制品、钢铁、有色金属等碳密集部门在2020 年的出口额跌幅明显，其中与2019 年相比，纸制品出口额下跌4.1%，钢铁出口额下跌15%，有色金属出口额下跌9.1%。由于碳配额的需求主要受碳排放量的影响，高耗能部门出口大幅下降意味着碳排放量也会同步下降，进而对碳配额的需求冲击又会迅速反应至碳价，造成碳价下跌，从长期来看会使得企业的碳排放成本下降。然而，碳排放成本是影响企业减排的重要因素，因为一旦高耗能企业的边际收益大于边际减排成本，企业会更偏好扩大生产投入，不利于企业主动提高减排效率，如优化减排方式等，从而影响减排目标的实现，如果碳排放成本长期过低则会影响企业减排的积极性，不利于我国碳市场的长期发展。

（三）疫情加重全国碳市场区域之间发展不平衡。在碳市场试点阶段，各试点省市之间的碳市场差异早已显现出来，其中表现最明显的是各区域碳价的差异，在同一时期，北京碳价高至84 元/吨二氧化碳当量时，重庆仅为5.4 元/吨。东西部地区由于支柱产业不同、经济发展水平不同、资金技术情况不同，从而导致东西部地区在碳排放量以及减排成本方面差异明显，东部地区的减排成本明显高于西部地区。而疫情则加剧了这种不平衡，由于西部地区的医疗水平等抗击疫情风险能力远不如东部地区，面对疫情的冲击，西部地区往往要花费更长的时间做出应对以恢复生产，疫情对西部地区产生的影响更为严重，对全国碳市场的均衡发展带来了更大挑战。

（四）全球经济负增长，市场信心低迷。据国际货币基金组织（IMF）报告显示，2020 年全球经济大幅萎缩3.3%。除了中国在2020 年GDP 增速为2.3%，其他国家，包括发达经济体一致为负增长状态，新冠肺炎疫情所带来的负面影响比2008 年金融危机更甚。全球经济的萎靡不振造成了大范围家庭和企业的不确定性和恐慌，从而造成投资和消费的大幅减少。全国碳市场处于起步阶段，各项机制设计存在不足，市场的持续低迷对全国碳市场应对风险的能力带来挑战。此外，面对经济停滞的现状，各国政府不得不在振兴经济和减排目标之间作出艰难选择，2020 年底美国正式退出《巴黎协定》，瑞士原计划于2020年3 月举办的拍卖受疫情影响最终被取消，欧洲各协会和汽车制造商对EU-ETS 施压，要求推迟碳排放规定实施时间以确保汽车行业的正常发展。全球碳市场所遭遇到的冲击也对我国坚持的减排目标产生一定压力，如何平衡好经济复苏与确保达成减排目标之间的关系是我国碳市场所要面对的又一大挑战。

三、政策建议

（一）优化碳配额总量制定，提升市场效率。碳配额总量的制定对最大化我国碳市场的运行效率起着至关重要的作用。面对疫情这一类重大突发情况，应当针对性地对总量设定进行合理调整。具体而言，碳配额总量设定应充分考虑宏观经济变化情况：疫情在短期内对我国碳排放有着较明显的抑制作用，2020 年第一季度受停工影响，整体二氧化碳排放量大幅下降，此时依据往年数据进行总量制定会造成碳配额过量；但是长期来看，疫情平稳后各地政府为缓解经济下行压力，会采取一系列投资措施以拉动经济复苏，碳排放量甚至会超过往年同期水平。因此，在结合碳中和目标以及市场现状的基础上，对碳配额总量设定进行合理预估并遵循适度从紧的原则，在避免市场出现碳排放权过剩的同时又不至于使处于恢复期的企业承受较大减排负担。与此同时，根据国际碳行动伙伴组织（ICAP）所公布的《2021 全球碳市场进展报告》可知，目前发展较为成熟的碳市场都涵盖了多个行业，随着全国碳市场的发展成熟，会有越来越多的行业被包含其中，因此后续制定碳配额总量时需对所纳入的行业进行充分了解，并可有效借鉴成熟碳市场的测度方法，使碳配额总量的制定符合我国碳市场发展要求。（表1）

表1 全球主要碳市场所覆盖行业一览表

（二）完善碳市场制度设计，形成合理碳价。过低的碳价，会抑制企业的减排积极性，且不能反映边际减排成本，影响碳市场效率；过高的碳价，会加重企业经营负担，限制社会经济平稳发展。要形成合理碳价，首先可以从优化碳配额分配方式入手，全国碳市场的初始分配方式为以免费分配为主，有偿分配为辅，过量的免费配额不利于实现碳市场的价格发现功能，应当逐步加大有偿配额的比例，促使碳价恢复其合理的水平，充分发挥碳价的激励以及约束作用。其次可以适当引入储备或抵消机制，及时根据市场上碳配额现存余量进行调控以稳定碳价。当市场上的碳配额出现冗余时，可以借鉴欧盟碳市场的稳定储备机制（MSR），将市场上多余的碳配额纳入储备体系，以助于碳价回升；当市场上的碳配额不足时，可将温室气体自愿减排交易机制（CCER）作为碳配额抵消机制进行运用，允许碳配额不足的企业购买一定量的CCER 作为补充，避免碳价发生异常波动，帮助企业完成履约。

（三）促进区域间碳配额交易，优化资源配置。从工业分布情况来看，欠发达地区的经济结构多以能源和重工产业为主，这些地区往往由于能源资源较为丰富且减排技术提升空间较大而有着较低的减排成本，而较发达地区由于经济发展水平较高，减排技术水平较高，技术提升难度较大，且能源较为稀缺，导致减排成本相对较高。全国碳市场建立后，减排成本较高地区通过买入减排成本较低地区的碳配额可以有效降低其减排成本，而欠发达地区可以利用出售碳配额所获得的资金提升自身的减排技术，推动完善省际之间的碳配额交易有助于提升全国碳市场的减排效率。同时，由于东西部地区经济发展差距较大，进行初次碳配额分配时要考虑到西部地区的减排负担，在一定程度上可对西部欠发达地区提供更高的免费配额比例，缓解东西部碳市场发展不均衡的问题。

（四）加强相关政策支持，确保减排目标达成。面对外部大环境的冲击，我国碳市场首先要制定合理的减排目标，既要防止企业减排负担过重，又要尽可能保证2030 年实现碳达峰、2060 年实现碳中和的计划顺利达成；此外，要大力推进碳金融的发展，逐步放宽市场准入，扩大市场参与主体，创新和开发出更多碳金融产品，运用市场的手促进资源的合理分配，提升碳市场效率的同时有助于提高公众的减排意识；最后应当大力扶持绿色产业发展，加大对低碳技术研发投入，并适当运用财政激励政策鼓励企业采用低碳节能的生产方式，坚定可持续发展道路，尽可能降低由疫情造成的全球经济下行对我国碳市场带来的负面影响，确保全国碳市场机制的正常运行和平稳发展。