吕梁市离石区普惠性幼儿园政府经费投入研究

王奶珍，李宇燕

(1.首都师范大学 教育学院，北京 100048；2.吕梁学院 教育系，山西 离石 033001)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下写作《纲要》)提出学前教育要坚持普惠性，支持贫困地区发展学前教育，各级政府应担起主体责任，保证教育经费倾向学前教育并不断增长，提高农村学前教育的投入水准，不断改良学前教育投入机制，合理划分教育各领域政府之间有关财政投入和资金管理的责任，建立广覆盖、全过程、多方位的教育经费监管体系。

普惠性幼儿园是指为社会供给普惠性学前教育公共资源的幼儿园。其基本特征是由政府举办或接受政府委托，接受政府限价与监督管理、获得财政性教育经费支持的非营利性幼儿园，包括民办普惠性幼儿园和公办幼儿园[1]。幼儿园经费是指保持幼儿园健康运行、保障学前教育顺利开展的所需要的费用。从投入主体上看，包括家庭个人投入的经费、社会机构或企业的捐赠收入、国家和地方政府的财政资金的投入和补助和其他收入；从投入的项目来看，包括人员经费、公用经费以及基础建设经费。本研究中的普惠性幼儿园政府经费包括人员经费、公用经费、奖补费用、生均补贴等在内的所有财政性经费。

一、吕梁市离石区普惠性幼儿园政府经费投入现状及存在的问题

(一)经费投入总量不足

1.与国家投入水平相差甚远

《纲要》提出要加大教育投入，国务院也通过相关意见的发布对国家财政性教育资金支出占GDP的比重提出了一般高于或等于4%的总体要求。从表1可以看出，国家教育经费投入占国家GDP水平2016年为4.20%，2017年为4.11%，2018年为4.02%，教育总投入水平保持平稳，学前教育生均经费2017年为6 951.49元，2018年增加为7 671.84元。

吕梁市离石区贫困人口多，经济发展状况差，教育发展水平长期滞后。随着扶贫政策的落实、地方经济的逐渐发展，政府对于教育的重视程度越来越高，教育经费总体水平已经实现了增长，教育经费占GDP的权重明显提高，达到了国家政策中要求的4%水平，但学前教育总投入占比有下降趋势。由2016年占教育总投入的4.09%，2018年下降为2.45%。(见表2)

表1 国家学前教育投入

表2 吕梁市离石区学前教育投入情况表

离石区学前教育资金存在所占比例过少的问题较为突出，投入经费难以供应日益增长的学前教育需求，对普惠性学前教育的长期持续性发展非常不利。

2.与吕梁市其他区县相比投入不足

2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》已经指出学前教育经费将会被列入各级政府的公共预算中。但就已有的数据来看，2017年开始，学前教育经费才从其他教育经费中抽离出来，在教育经费占比中有了明显增长，但学前教育家庭投入了过多费用，政府分担比重不足的问题十分显著。普惠性幼儿园的不断普及发展为学前教育经费投入提出了更高的要求，当前学前教育经费投入总量的提升刻不容缓。

表3 2018年离石区与其他县投入总量对比

从表3可知，与同为贫困地区的临县相比，离石区2018年学前教育经费投入少374万元。经济发展状况较好的交城县学前教育经费投入总量和占比较离石区高出许多。更为贫困的交口县学前教育经费占比也较离石区高。由于政府出台的相关文件和政策为学前教育发展描绘了新的蓝图，普惠性学前教育的发展规模大、优惠政策频繁出台，已有经费投入额已经不能满足逐步扩张的学前教育经费需要，离石区学前教育投入的不足问题也愈加明显。

(二)经费分配不均衡

1.经费分配在城乡间不均衡

农村地区是脱贫攻坚的重要地区，也是学前教育普惠性发展的重要地区，入园难入园贵问题的解决更为迫切。从表4可知，离石区学前教育经费投入中，城市普惠性幼儿园内占比为76.95%，全区仅有23.05%的经费投向了农村普惠园。农民家庭学前教育成本过重且所获得质量低的问题严峻，由贫困导致的农村地区入园率低的问题难以解决。由此可见，离石区普惠性幼儿园政府经费投入重心失衡，以城区投入为主的分配不利于农村学前教育的发展。

表4 离石区城乡普惠性幼儿园投入对比

2.公办幼儿园与普惠性民办幼儿园投入差距大

离石区公办园与普惠性民办幼儿园经费投入之间存在着较大差距。如表5所示，占普惠性幼儿园总量79%的公办幼儿园占据了84.64%的学前教育经费。学前教育经费更多地投入了公办幼儿园，对民办幼儿园发展的资金支持不到位。普惠性民办幼儿园是为解决学前教育发展困境而出现的。政府经费投入比例的失衡会严重影响其发展。

表5 离石区公办幼儿园与民办普惠园投入对比

3.各级政府财政分担不合理，县级政府压力大

《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》指出，学前教育实行以政府投入为主的经费投入机制。中央财政利用转移付款的方式对地方投入方面的统筹给予有利支持，县政府增加投入。《离石区普惠性民办幼儿园认定与管理办法》中指出，区财政局根据其所收取的教育费用情况拨付奖补资金。从表6可知，离石区学前教育经费仅有9.4%来源于省市两级政府转移支付，去除中央财政转移支付的教育经费，还有55.25%的部分由区级政府负担。离石区贫困人口多，区县级政府自身经济水平落后，能够承担的学前教育经费水平有限。

表6 离石区学前教育各级政府经费投入表

(三)财政投入结构不合理

在我国比较通用的教育财政费用统计体系中，教育经费由事业性经费和基本建设经费两部分构成。事业性经费可以依据投入的主体分为人员经费和公用经费。人员经费包括学校或单位开支的所有教职人员的工资福利、各类劳动报酬以及对个人、家庭的补贴。公用经费是指在整个学校运行过程中包括教学研究、科研、维持正常运转所需要的费用[2]。

表7 离石区实验幼儿园经费投入结构

1.人员经费为主，公用经费投入少

以区实验幼儿园为例(见表7)，公办幼儿园政府经费投入总量在人员经费上占很大比例。由此可说明，公办园政府经费大部分投向了教育人员，用于支付教师工资和福利、教师培训等方面。2017年出台的有关办法中规定民办普惠性幼儿园获得的区财政奖补资金只能用于公用经费的支出，不得挪作他用。

2.普惠性民办幼儿园经费投入不合理

对于民办普惠园来说，区财政奖补资金已规定大都只能用于公用经费支出，不得挪作他用。这样的经费投入结构会导致普惠性幼儿园的投入重点失衡，不利于教师工资水平的提高，容易造成教师的流动性大，发展缺少内驱力，家长公信力不足，也易促使已有的普惠性民办园盲目追求高品质发展，难以作为后续普及学前教育的中流砥柱。

(四)经费监管不到位

1.监管部门设置不合理，责任落实不到位

教育“十三五”规划指出县级政府应当承担起幼儿园监管的主要责任，要求各级教育指导部门要重点加强对学前教育经费投入等方面的检查，并向社会公示结果。国家对教育经费使用效益的相关意见在科学管理经费方面提到财政部门要作为主体，按规定落实国家财政教育投入等政策，优先保障教育支出，加强预算管理和财政监督，以监审、监控、监督为着力点，建立全面覆盖、涉及全部过程、符合多种方位的教育经费监管系统。离石区普惠园相关政策内容中规定区教育局、财政局、发改局等部门要加强对奖补资金的监督检查，但并未有相关政策对每个部门监管负责的事宜加以明确，存在责任主体多、各个部门责任划分不明确的问题。由此会导致学前教育监管责任缺位，各个部门相互推脱责任，难以完成经费监管任务。

2.财政投入公开度不够

教育部2018年公布的《教育统计管理规定》中指出，教育统计调研获得的统计数据，不属于保密文件的，应当进行公开，便于需要数据的人员查找利用。地方教育相关部门应当按照规定公布教育统计资料，以方便社会公众查询。然而就离石区已向社会公布的教育统计现状来看，普惠性幼儿园名单数据缺失、教育财政投入的相关数额及项目等数据公开力度低，只有少数公办幼儿园的财政预决算内容会在人民网站进行公布，部分接受财政性教育经费补贴的民办园并未按规定对本机构的财政收支状况进行公示。这样的状况导致政府经费投入难以接受社会监督。

二、吕梁市离石区普惠性幼儿园政府经费投入的影响因素

(一)学前教育经费投入机制不完善

1.政府对学前教育的重视不足

近些年来，学前教育成为我国各类教育中经费配置比例最低的环节，经费严重匮乏。近几年离石区政府学前教育经费占教育经费的比例逐渐下降，与其对学前教育发展状况的了解和关注程度密切相关。在普惠性学前教育被热议的当下，政府在发展教育的过程中责任心不强，承担不足[3]。

2.各级政府责任划分不明确

近年来学前教育一直都被认为是具有普惠性的准公共物品。在学前教育投入中政府应当负有具体责任。但各级政府之间的划分情况、政府与另外的投入主体之间的责任的协作，政府责任履行所要制定的保障和规范等，没有提出清晰的方案，是造成资金投入不足的主要原因，制约着我国学前教育的发展。贫困地区经济发展落后，贫困人口密集，人均生活水平低，财政性教育经费长期不足，导致教育发展受到制约。已有政策指出学前教育发展中县级政府有着从发展到监管的主体义务。但就贫困地区政府财政支付能力来看，学前教育的发展受其影响而相对滞后。

3.涉及经费投入的各个部门之间缺乏沟通

普惠性民办幼儿园的经费补贴属地方财政支持范畴，具体由地方财政部门发放，但对其日常工作的管理又主要由地方教育行政部门承担。然而，这两个部门在实践工作中缺乏对话、沟通和合作，导致普惠性民办幼儿园出现管办分离状态，不利于对幼儿园补贴经费的管理和监督。双方主体之间交流的缺失影响政策的制定和各个投入部门的配合，导致政府责任承担的不足[4]。

三、建议及对策

(一)明确各级政府责任

学前教育经费投入是学前教育发展的重要保障，省级政府责任落实是否到位，作为责任主体是否合理仍有待商榷。针对贫困地区学前教育投入的不足，国家应统一对普惠性幼儿园经费投入作出明确、具体可实施的方针政策，并出台贫困地区教育经费专项补贴政策，以此规范各级政府的经费投入，同时为普惠性幼儿园提供更多发展便利，予以合理优惠及必要支持；要提高对学前教育相关优惠的宣传水平，鼓励更多园所发展为普惠性幼儿园。

(二)探索贫困地区学前教育经费增长策略

贫困地区学前教育问题是当前我国教育前进中的重大问题，也是以后几年学前教育攻坚的难点。政府应加强顶层设计，发挥制度优势，以兴办公办幼儿园为重点项目，拓宽路径增加贫困地区学前教育投入；通过出台政策、提出奖励措施等方式鼓励民办园发展为普惠性幼儿园，凝聚各级政府合力促进贫困地区普惠性幼儿园长期发展。

对于贫困地区政府来说，应当结合地域特点，充分了解学前教育发展历史、现状及教育需求；考虑地区经济与教育现状，逐步建立本区域学前教育投入的相宜机制；在原有投入水平基础上改良，制定合适的学前教育资源配置准则。

就离石区政府而言，应依托新能源建设优势和历史悠久的文化提高自身经济实力，优化资源分配，将学前教育与社会发展挂钩，鼓励有资质的企业办普惠园，努力筹集经费，同时通过政府力量鼓励有能力的企业及社会力量对学前教育予以经费支持。

(三)改善学前教育经费投入分配方式

1.建立各级政府“全方位投入”的经费分担机制

对于当前普惠性幼儿园政府经费投入不足的现状，政府应形成高层政府为主、各级政府共同负责的学前教育财政投入分担机制。完满发挥中央、省级政府在分配资本中的优点所在，增强统领协调的能力，立足实际状况提升学前教育经费[5]。学前教育投入还应沿用旧制，仍以县级政府为主，中央、省级政府应着眼于缩小不同地区之间、城乡之间财政性学前教育投入差距。除此之外，中央和省级政府，还应对努力增加投入的地区政府给予奖励，以鼓励各级政府加快学前教育发展，为增长学前教育投入作出更多努力[6]。

立足贫困地区学前教育发展现状，不同级别的政府可承担不同经费。中央财政可通过转移支付向贫困地区投入专项经费；省级政府解决农村幼儿园职工工资、编制问题；其他两级政府因地制宜地对幼儿园改造、维修提供资金支持。这样的责任分配能够帮助处理好县级财政资金不足的问题，促进不同地区学前教育共同发展。

2.努力形成城乡教育、公办民办共同发展的经费分配方式

在普惠性的机制内，无论公办与民办的所有幼儿教育机构，都应当平等地享受政府资金支持，共同为学前教育普惠发展服务[7]。建议在不影响公办园质量的情况下，将部分经费分配给农村地区幼儿园、普惠性民办园，以及一些亟需资金或是发展欠缺的普惠性幼儿园。

离石区政府需要改变原来的以公办园、城市地区幼儿园为重点的经费投入方式，把农村地区作为重点普及地区，从各个方面支持民办园发展，改善城乡学前教育普及进展现状[8]。从了解到的情况来看，离石区超过90所民办幼儿园收费合理，能够达到普惠园的收费标准。离石区应该利用这一优势，规范民办园，加强管理与关注，使得离石区学前教育发展获得助力。

(四)加强学前教育经费投入监管

1.设立专管部门，强化政府职责

有效监管经费是提高学前教育经费投入的效益保障。教育行政部门和财政部门可联合审计、预算编制部门，共同打造基于互联网的教育经费监管平台；与互联网企业进行细致沟通，以获得领先的技术支持，充分利用互联网平台的优势，运用数据处理、归档手段，全面提升监管能力[9]。同时地方政府应成立监督检查小组，以线上线下多种方式对学前教育经费的投入进行全程监管，让经费投入的每一笔都落到实处。

2.依法进行信息公开，接受社会监管

作为普惠性幼儿园利益受惠者的家长和社会各界的人员有权关注学前教育发展、监管学前教育财政经费投入。因此，有关教育经费投入的相关信息的公示十分重要，各级政府依法公开相应信息，接受监督，也有利于社会层面提出更多合理的、促进发展的、有价值的意见。