体制内公益慈善组织去“四化”改革的路径选择——基于中国红十字会系统的分析

文／王 义

公益慈善事业是现代文明的重要标志。在社会转型期，公益慈善事业可以冲抵贫富分化和阶层对立带来的紧张感，提升公众对于公平正义的预期。改革开放以来，体制内公益慈善组织①（如中国红十字会、中国慈善总会等）作为我国公益慈善事业的主力，发挥了行业引领和示范功能。受特殊国情等因素影响，这类公益慈善组织普遍采用“官办”模式，不同程度地存在着“机关化、行政化、娱乐化、贵族化”（简称为“四化”）倾向。为此，党中央国务院明确提出去“四化”的要求，力图通过改革使这类公益慈善组织保持和增强政治性、先进性、群众性。面对新时代复杂多变的国内国际环境，如何加快体制内公益慈善组织的改革进程，是全面深化改革过程中必须面对的一项重大课题。本文以中国红十字会（简称红会）系统改革为范本，浅谈拙见，以达抛砖引玉之目的。

一 红会管理体制特点及改革历程回溯

中国红十字会是国际红十字运动的重要一员，至2022年已有118年历史。除了国家层面的中国红十字会总会，在省、市、县均有红会组织。依惯例，地方红会的会长或者理事长由副省长、副市长、副县长担任，在实行属地化管理的同时接受上级红会的业务指导。中国红会总会不仅负责人有行政级别，而且机关工作人员纳入体制内编制，参照公务员进行管理。②与红会系统类似的还有“工青妇”为代表的八个人民团体以及中国文联、中国作协等。这些组织虽然名义上是社会团体，但与一般的社会团体又存在很大区别，不仅免于注册登记，而且机关工作人员参照公务员进行管理。此外，还有一些在民政部门登记注册的公益慈善组织，这类组织有的是政府部门改制后形成的，有的是以政府部门为业务主管单位，名义上独立，但在财政、人事等方面受政府管理。

红会为什么会形成如此特色鲜明的管理体制和运营模式？主要原因在于：第一，历史传统的延续。从新中国成立到改革开放前，我国推行国家社会一体化的治理模式，“于国家之外，几乎不存在一个相对独立国家、与之相辅并立的社会”。[1]包括红会在内的所有社会组织都不具备独立发展的空间。红会系统的官僚化、行政化正是这一模式演化的产物。[2]第二，红会是政府的“备份”。作为政府人道主义工作的有力“助手”，红会是“三重”（政府、国际红十字、公众）赋权组织。其中，最重要的赋权来自政府。红会依法承接了政府的部分职能，双方形成“嵌入合作”关系，行动上“相互锁定”。[3]第三，红会从成立之日起，就是一个具有国际背景的全球性运动，为保持中国红会系统的独立性，有必要实行“自己人代理”机制，“维持国家对具有国际背景的中国红十字会的控制权”。[4]

体制内的各级红会组织虽然获得了国家的“合法性认同”，拥有其他公益慈善组织难以比拟的“组织优势、资源优势和政策优势”，[5]但随着社会转型和互联网的快速发展，不可避免地遇到了自下而上的社会“评价认同”危机。[6]首先，管理上的行政命令模式与公益慈善所倡导的自主性、志愿性、独立性要求存在冲突，导致“管理上僵化、保守，缺乏灵活性”，[7]又容易导致社会公众对红会性质和作用的质疑。其次，红会服务供给的垄断地位以及随着时代发展业务范围和规模的不断扩张，不仅超出了红会的组织承载力，也极大地制约了红会系统核心能力的培育与提升。近年来，随着红会职能的不断扩展，以人道救援为主的单项职责向慈善救助领域蔓延，呈现“大而全”的发展趋势，并出现了“服务质量下降、公信力受损和发展受限等问题”。[8]再次，红会系统不时出现的“搭便车”行为和机构预算最大化、信息透明度差等降低了红会的社会信用，加大了红会“评价认同”与“合法性认同”之间的张力。最后，红会的服务供给能力与社会多元需求存在矛盾，提升工作人员专业技能的压力更多地来自外部而不是内部。

2008年之前，公众对红会系统的评价基本是正面的。2008年“汶川大地震”发生以后，参与救援的红会等公益慈善组织存在的问题开始暴露。2011年，“郭美美”事件等系列问题集中爆发，以红会为代表的公益慈善组织公信力成为社会热点话题。同年9月，赵白鸽调任中国红会常务副会长，负责红会改革工作。上任伊始，她就邀请行业专家设计红会改革方案。③2011年底，赵白鸽提出将红会改革纳入国家发改委综合改革试点，引发地方理事代表不安，担心自己的“铁饭碗”被打破，改革在争议、纠结中徘徊。2012年7月，国务院出台《关于促进红十字会事业发展的意见》（简称《意见》）。《意见》发布以后，红会改革逐步推进。但受客观环境和其他因素的制约，红会所推出的改革举措并没有从根本上触动原有的管理格局及运行模式，对社会各界关心的去“行政化”要求未做出实质性的回应。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出深化群团组织改革，“着力解决‘机关化、行政化、贵族化、娱乐化’等问题”。同年11月，国务院办公厅印发《中国红十字会总会改革方案》（简称《方案》），提出7个方面18项改革举措。与2012年《意见》相比，《方案》从群团组织改革大局出发，要求全面系统地解决红会的“四化”问题。这在新中国红会发展史上属于首次，由此拉开了体制内公益慈善组织新一轮改革的序幕。

二 面对的难题：如何去“四化”

进入新时代，我国社会主要矛盾发生重大变化，人民对美好生活的期盼对公益慈善事业发展提出了新的更高要求。以红会为代表的体制内公益慈善组织如何贯彻落实党中央的改革部署，彻底革除“四化”弊端就成为其改革必须面对的紧迫任务。

红会推进去“四化”改革，其益处是显而易见的。首先，有利于树立红会的良好形象。社会救助团体的公益性、独立自主性是公益慈善组织的基本特征。就实际情况看，作为典型的“政府性非政府组织”，红会的“四化”是最容易被公众看到的表象。通过改革克服“四化”倾向，一定会对红会的社会形象产生积极的影响。其次，有利于红会适应市场竞争。我国公益慈善组织数量众多，彼此之间既有合作也有竞争。通过去“四化”改革，有利于完善红会治理结构，增强红会公信力，提升红会的市场竞争力。

全面深化红会改革，破除“四化”弊端，必然触及政社关系调整，因为“四化”问题的产生与政府主导型的红会运营模式密切相关。“行政化、机关化”是红会“官办”模式的典型特征，“娱乐化、贵族化”是二者的伴生物，前者为因，后者为果。行政化是滋生其他“三化”现象的总根源。所以，改革的关键在于解决红会的“行政化”。红会系统去行政化面临诸多困难。首先，来自基层的阻力。红会共有近2千家机构、9万多个基层组织，涉及的利益群体十分庞大。2012年红会系统改革之所以没有触及行政化问题，其中一个很重要的原因就是地方红会有不同意见，他们中的一部分人担心一旦失去了体制庇护，自己的“铁饭碗”将不复存在。其次，工作人员长期养成的思维方式与工作习惯很难在短时间内改变，这对红会系统的改革不可避免地产生负面影响。第三，去行政化改革牵一发而动全身，波及红会整个生态系统，其复杂性、艰巨性不言而喻。

《古今韵会举要》（以下简称《韵会》）引书丰富，据文美华的《〈古今韵会举要〉引例研究》统计《韵会》共引书99部，引书次数13785次，引用诗文450次，但历代学者对此书的重视程度不高，对他的研究也甚少。经笔者统计，《韵会》共引用《说文》6498字，其中释义与大徐本不同的有1846字次，不同率达到28.4%，其与“大徐本”的不同之处能为我们校勘《说文》提供丰富的素材。

三 域外做法与经验透视

国际红十字会运动历史悠久。它由三个部分组成：红十字国际委员会、红十字会与红新月联合会和各国红会体系。由于各国政治制度、经济社会发展水平、文化传统等差异，导致红十字会的具体管理体制和运行模式呈现多样性。政府与红十字会之间关系是我们考察的重点。为此，本文选取五个维度进行识别，分别是组织形式、负责人的产生方式、资金来源、员工薪酬、信息公开。这五个维度可以帮助我们从不同的视角透视政府与红会之间的关联度（见表1）。“*”号越多，表明嵌入红十字组织的政府基因比例越高，影响越大；反之亦然。

表1 五个维度与政府关联度之高低

1.组织形式。很多国家红十字会采取总会+分会形式。比如，美国除了全国总会之外，还有990个区级或市级分会。日本稍有不同，采取总会+支部形式，实行会员制，个人和企业等都以会员的形式加入红十字会（正式名称为日本赤十字社，为了行文一致，本文统称为红十字会）。总会与分会之间关系十分密切，不仅有业务指导，而且在资金分配、人员选择等方面，总会对分会施加直接的影响。如美国红十字会年度预算确定以后，由总会负责将资金分配给各个分会。

2.负责人遴选。世界上大多数国家的红十字会或红新月会都是由国家元首、政府首脑或王室成员出任名誉会长、赞助人或保护人，这一做法逐渐成为国际惯例。组织的实际负责人以选举产生为主，如，英国红十会理事会作为最高权力机构，“拥有一位理事长和八位理事，每年均由志愿者代表（每个分会推举两名志愿者组成）民主推选产生”。[9]也有个别国家采取由政府直接任命的形式。新加坡红十字会法规定：“理事会主席应当由总统任命，任期3年，并有资格连任。”印度红十字法规定：“印度总统应为红十字会会长”，会长指定管理机构的主席和六名成员。[10]

3.资金来源。红十字会的资金来源多元化，包括募捐、会费、服务收费、政府资助等，每一部分占有的比例因国情差异而有所不同。比如，日本红十字会入会门槛低，个人只要交不少于2000日元就可以成为会员，会员数量庞大，会员所缴纳的会费占比很高。政府资助形式主要有两种：一是购买服务，通过服务合约，政府出资购买红十字会提供的特定服务事项，英国、美国最为典型；二是政府直接财政拨款，以瑞士、韩国为代表。服务收费也是各国红十字会资金重要来源之一。比如，德国红会在全国经营了1000多家幼儿园、50多所医院，同时还开办了护士学校、老人院等机构，以此反哺和支持人道公益事业发展。

4.员工薪酬。除了某些特殊职位，绝大多数国家红十字会的工作人员采用市场化绩效管理模式，员工薪酬总体上不高。但也有例外。2013年，英国红十字会首席执行官尼克·杨的年薪高达18.4万英镑，超过当时英国首相卡梅伦14.25万英镑的年收入，一度引发热议。

5.信息公开。信息公开、透明不仅是公益慈善组织公信力的基础，更是其获得合法性的重要前提。加拿大红十字法规定：红十字会“应不晚于每年五月一日，向民兵和国防部部长以及卫生部部长提交一份关于上一日历年度活动情况的报告，该报告应由民兵和国防部正式审计”。美国红十字法规定:“在红十字会财务年度结束后，红十字会应在实际可行情况下尽快向国防部长提交一份关于红十字会在该年度中的活动报告，其中应包含一份关于所有收支情况的逐项列明的完整报告”，此外，还必须向国会提交审计报告。[11]红十字会信息向社会公开虽然没有法律强制，但实际上已经成为不言自明的惯例，官方网站是最重要的信息公开平台。

尽管各个国家对红会的称谓不完全一致，如有的叫“志愿援助组织”，有的称之为“人道主义机构”或“联邦特许机构”，但这些组织基本上都是非政府组织。个别国家虽然也有政府介入红会事务的现象，但整个红十字会内部管理体制和运行模式并没有完全“行政化”。红十字会依法独立决策、自主运营。红十字会与政府之间相互支持、相互协作。一方面，红十字会在税收减免、债务免除、财产租赁等方面享受政府提供的各种优惠政策；另一方面，红十字会接受政府监管和第三方审计。

国际红十字运动中的政府与公益慈善组织关系，对于推进中国红会改革有重要的启迪和借鉴意义。首先，红会的发展离不开政府的强力支持，“慈善与政府有政策同源性和工作对象同一性”，[12]完全与政府“脱钩”的红会实际上是不存在的。其次，红会接受政府管理，但不意味着红会就必须采取“准政府”的管理和运营模式。第三，红会必须与政府建立制度化、常态化的互助合作关系，营造共建共治共享的治理格局。

四 我国去“四化”改革的策略与路径

客观而言，红会是党和政府在人道领域的助手和联系群众的桥梁与纽带，在人道救援和社会救助方面发挥了重要作用。未来，红会要将重塑公益慈善组织的活力和社会公信力作为高质量发展的改革目标。

其次，改革的路径选择有两种方式。第一种：激进式改革，即改革没有任何过渡，在很短的时间内一步到位；第二种：渐进式改革，从要素资源配置入手，对红会的管理体制和运行模式进行变革，通过社会化、市场化的方式，增强红会的开放度和公共性，逐步消解红会行政化色彩，最终通过量变达成质变。

笔者赞同渐进式改革，因为无论是历史逻辑，还是理论逻辑和实践逻辑都很难支持红会一步到位的激进式改革。

从历史逻辑看，红会作为体制内公益组织有鲜明的历史传承。中国红十字会诞生在风雨飘摇的清王朝末期，中间经历了北洋军阀和国民党统治时期。1949年新中国成立以后，党和政府对红会进行改组，红会成为中央人民政府领导下的人民卫生救护团体。1985年，国家进一步将红会定位为全国性的人民卫生救护和社会福利团体，划归卫生部代管。1993年颁布的《中华人民共和国红十字会法》将红十字系统从各级卫生行政部门独立出来，归入群团组织序列。1999年12月，中国红会总会由国务院领导直接联系。2006年，各级群团组织机关参照《中华人民共和国公务员法》进行管理。可见，红会的行政化管理体制安排，在中华人民共和国成立后就一直存在，中间虽然几经变迁，但“国社同构”的总体格局没有改变。官办的历史基因决定了红会必然存在“路径依赖”现象，破除“路径依赖”不宜用猛药，只能用渐进的办法徐徐图之。

从理论逻辑看，红会改革是国家群团组织改革的重要组成部分，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以中共中央关于群团组织改革的要求为遵循，正确处理改革、发展与稳定的关系。首先，改革必须在保持系统稳定的前提下进行，严控改革风险。在当前百年未有之大变局的背景下，推进红会系统改革必须慎之又慎，绝不能危及社会稳定大局。渐进式改革属于增量改革，以非均衡推进方式，“分步突破，最大限度地保持秩序稳定”。[13]这一特点契合现阶段国家改革的顶层设计要求。其次，改革必须坚持公益优先、兼顾效率原则。红会是一个有自己特殊使命的社会公益组织，公益性是红会存在的价值基础。效率要服从服务于公益，这是红会无论怎样改革都必须坚持的原则和底线。所以，红会改革不能采取让政府“一退”（彻底脱钩）了之的极端做法，应当与政府的“放管服”改革同步推进、同频共振。

从实践逻辑看，红会破除“四化”现象将是一个较为漫长的改革过程，这一特点决定了红会系统的“官民二重性”将长期存在。[14]国务院发布的相关文件也证明了这一推论。因为从国务院公布的《中国红十字会总会改革方案》看，既没有取消领导者的行政级别，也没有改变总会机关工作人员参公管理体制，更没有对经费供给制度做出实质性的改变。其改革思路是渐进式的，即将更多的社会因子注入红会总会，以组织嵌入和个体加入的方式，不断弱化和稀释总会的行政化、机关化成分，增加非政府要素比重，使红会运行的“钟摆”向社会性的“社会组织趋近”。[15]

渐进式改革的推进策略有两种主张：一是分层分类改革。红会“日常的公益慈善功能应该被剥离，只保留总会和各省分会。其余的组织，包括地方的和行业的可使其与总会脱钩而‘民间组织化’，以别的名称重建一批公益慈善组织”。[16]这种差异化改革的特点:总会和各省分会进行功能重塑，但“行政化”的管理体制维持不变；市县等地方红会和行业红会与政府彻底脱钩，回归民间属性。二是由下到上的分步改革。第一步先从基层红会和行业红会开始与政府脱钩，彻底转向民间组织。第二步改革对象为地市级红会，方法与第一种相同。第三步是改革省级红会和中国红会总会。两个方案的共性之处，在于都主张改革先从基层红会开始。所不同的是，第一个方案下变上不变，第二个方案则要求整个红会体系都去“官帽”，推进方法由下而上。仔细分析就可以发现两个方案都缺乏可行性。第一个方案“刀刃”对下不对上，割裂了红会系统改革的整体性、联动性，地方红会无论从情理上还是利益取舍上都很难接受；第二个方案由下而上，倒逼改革，看似合理，但与中央反复强调的以上率下的要求不一致，无论是民意指向还是现实中的矛盾聚焦都决定了该方案很难被决策层所采纳。

笔者认为，将两种方案结合起来的推进思路可能更科学，更易于为改革对象所接受。首先，改革必须以增强公益慈善组织的政治性、群众性、先进性为目标，围绕目标设计行动策略；其次，改革应以社会化、市场化为抓手，以去行政化为重点，分步实施。第一步，拓展红会系统的公共性、开放性，着力弱化红会的行政化色彩。在维持现有管理体制不变的前提下，通过社会因素的植入，如增大聘任制人员比例、建立以体制外人员为主的监督机构等，推进红会系统的组织生态重塑，构建多元参与的治理模式，努力解决红会面临的“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”难题。第二步，在适当时机，对红会职能重新规划，使其回归主要业务，如国际人道援助、救援救护等领域，而慈善公募等业务完全交由红十字基金会。第三步，在此基础上，将改革的阶段性目标和长期目标有机结合，大力推进红会治理体系和治理能力现代化。力争到2035年，红会系统的治理体系和治理能力现代化基本实现。

五 结 语

伴随着全面建成小康社会目标的实现，我国正式开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，我国公益慈善事业发展也步入了新的历史阶段。进一步发挥公益慈善组织在我国公益慈善事业发展中的重要作用，需要对体制内公益慈善组织进行系统化改革。在改革的策略上，应坚持目标导向和问题导向相结合，通过循序渐进的方式，推动体制内公益慈善组织管理体制和运营模式的科学化、高效化。同时，积极运用社会化、市场化手段，增强公益慈善组织的公共属性，淡化其行政化色彩。在改革的过程中，不搞“一刀切”，既要坚持改革的原则性，又要充分体现改革的灵活性；在改革的目标指向上，必须将业务重组与治理能力提升紧密结合，加快体制内公益慈善组织向现代社会组织转型。

注释：

①所谓体制内是相对体制外而言的。从公益慈善组织的属性看，体制内与体制外最显著区别，就是该组织究竟是官办的还是民办的。如果是官办的或者有官方背景的就视为体制内，反之即视为体制外。

②中国红十字会总会管理的下属机构及部分地方基层红会采用事业编制。

③由杨团等学者起草的改革方案，其核心要点是去“行政化”。因为行政化是体制内公益组织最显著特征，是问题丛生的根源，所以去“行政化”就成为消解官办体制的关键。