差序异构：政府职能边界模糊的新解释——以市场监管部门为例

文／胡颖廉

一 政府“职能泛化”的类型和研究进路

在职责法定的基本法理和依法治国的时代背景下，一些政府部门的职能边界依然模糊和变动不居。那么如何看待这种“职能泛化”现象？政府权力行使主要包括决策、执行、监督等环节。以政策制定权威性和监督执法资源为视角，我们发现政府部门总体上可分为四类（表1）。

表1 基于“政策制定权威—监督执法资源”框架的政府部门类型划分

类型1是“有地位—有队伍”，公安机关是典型。市县公安局长通常由所在地政府副职兼任，有些甚至由本级党委常委兼任。尽管缺乏确切数据，但一般认为全国警察队伍规模在百万左右，因而是公认的强势部门。

类型2是“地位不高—有队伍”，市场监管、药品监管等部门都具有这一特性。其通常不属于本级政府组成部门而是工作机构，有时甚至是行政级别偏低的二级机构，但执法队伍规模较大。如2012年底全国食品药品监管系统行政机构到岗56894人，事业单位36678人，规模亦不可小觑。

类型3是“有地位—缺队伍”的独特组合，商务、教育等部门属于此类。其在各个层级都负责宏观调控、公共服务等重要政府职能的政策制定，但基层监督执法资源有限，因此将相关事权交由其他部门承担。例如，2018年党和国家机构改革后，全国各地商务执法职责陆续划入市场监管部门。又如，教育部曾在其官方网站发布声明，建议各地、学校及相关人员遇到以“教育部推荐”“新课标指定”等名义出版、推荐图书时，向当地市场监督部门（12315热线）举报。

类型4是“地位不高—缺队伍”，一些部门如档案局既没有政策地位又缺乏监督执法资源，通常被认为是弱势部门。

传统府际关系研究主要从纵向和横向两个维度关注政府结构和职能。横向部门关系在纵向各层级的差异化分布，是既有观察维度的交汇点，也是理论研究的盲区。本文聚焦的研究问题是：为什么理应专业自主的现代行政机构，其职能边界却模糊不清。对此问题，既有文献提供了三类解释视角。

一是规范法理进路。经济社会发展对政府履职不断提出新要求。然而立法本身的滞后性导致有些政府职能难以及时制度化，行政职权法定不易实现。现代社会风险的系统性和新颖性，又放大了法律法规的不完备性。在市场监管实践中，由于分段监管、分级管理等制度设计，职责不清为监管部门之间的争夺利益和推诿责任埋下了隐患。[1]

二是理性选择进路。其基本假定是政府部门和官员个人都有利己动机，通过扩大预算、编制和职能来追求效益最大化。如，监管俘获理论认为，监管是一套规则，在向监管部门争取垄断利润的集体行动中，利益集中的产业比分散的消费者更具优势，从而塑造监管部门规则制定。[2]公共选择学派进而认为，特殊利益集团游说政策制定者赋予其垄断地位，目的是获得非生产性利润。这一寻租过程所附带的巨大利益，会激励监管部门设租和扩权，包括各类市场准入和收费项目。[3]而当监管租金过高且企业定价受限时，持续监管不再具有吸引力，于是就有了20世纪80年代美英等国的放松管制运动。[4]

三是制度分析进路。不同于理性选择进路的微观视角，持这类主张的研究者将政府部门嵌入到中国宏观制度环境中，观察和解释其行为逻辑。荣敬本指出，压力型体制的权责关系多为单向，延伸到基层则是权力和资源不断向上而责任逐渐向下。[5]这可能扩大基层部门职责。地方官员的晋升竞标赛治理模式认为，经济增长导向的政绩观诱致地方政府大包大揽、层层加码甚至主动揽责，“运动员”和“裁判员”兼具的角色使得政府职能转变困难重重。[6]笔者提出过剩余监管权概念，认为上级基于不完备委托代理关系倒逼地方政府负总责，这种兜底性特征使得基层职权持续变动而非限于固定单一范围。[7]还有研究依据法定职责与非法定职责、政府与市场等关系维度，将职责越位划分为四种具体类型，并从宏观、中观、情境等层面为基层部门被动职责越位提供了多重制度逻辑解释。[8]

上述观点无疑具有启示意义，但也存在可改进空间。首先，是尚未形成有解释力的概念，将政府部门主动揽权和被动担责统一纳入解释框架。多重制度逻辑对此作了有益尝试，但其框架还不够简约，各层次条件变量之间的关系也不甚明确。其次，既有研究缺乏令人信服的机理分析。如，同样针对市场监管部门职能边界不清，公共选择理论将其解释为上级在争取权力，但在制度主义者看来却是基层被动担责，两者莫衷一是。再如，被动担责在政策实践中究竟是如何持续的。同时相关的是实证测量不足，制约了结论的可验证性。因此，一个更具包容性和逻辑性的研究进路呼之欲出。

二 “差序异构”：政府职能边界模糊的制度逻辑

基于现实观察和既有文献，本研究将政府职能边界模糊的现象概念化为“差序异构”。“差序”是指等级和地位，如费孝通先生用差序格局描述传统中国社会中人与人之间各种远近亲疏所构成的人际格局。“异构”则意味着不同的结构，如政治学者用权责同构（或称职责同构）来概括我国不同层级政府在纵向间职能、权责和机构设置上高度一致的现象。[9]然而，权责同构更多是静态描述了部门作为“条”的特征。如果将部门置于整个政府体系观察，也就是把不同“条”的横切面进行比较，动态分析部门间关系在纵向层面的差异，我们会得到有趣的发现。例如A部门在国家层面相对于B部门的实际地位，与两者在市县层面的地位关系是不同的。因此，本文所称“差序异构”是同一政府部门在不同行政层级中的相对地位或重要性差异。

在具体实践中，“差序异构”又分为两种情形：一是上级部门政策制定地位高但其基层监督执法资源少，也就是重要性自上而下递减，我们称之为“收缩型异构”；二是上级部门缺乏政策制定权威而在基层又有较多监督执法资源，即重要性自上而下递增的“扩散型异构”。用“差序异构”来分析政府职能边界，有利于整合规范法理、公共选择理论和制度视角，即以法定职能为基础，承认政治意义上的理性人假定，并将其嵌入到中国独特的制度环境中。围绕这一概念，本文推导出三个命题，并将其逻辑机理和现实结果阐述如下。

命题1：部门的差序异构越小，其职能边界就越清晰和稳定。中国政府部门法定职能有两大来源：一是法律和行政法规，二是编制管理部门制定的“三定”方案（“三定”是指定职能配置、定内设机构、定人员编制）。上述制度性文件经常以“完成党委、政府交办的其他任务”作为兜底条款，因此部门职能边界具有鲜明的政策特征，其在逻辑起点上就存在弹性。这种弹性由职能调整的可能性和实际承接的可行性两方面因素共同决定，通俗来讲是既可以接也接得住。因此，单一的政策制定或监督执法因素都不足以引起职能突破法定边界。换言之，政策地位与执法资源相匹配的部门，包括“有地位—有队伍”和“地位不高—缺队伍”两种类型，其职能都相对稳定。而上下差序异构所形成的势能差距，才使得职能扩大或缩小成为可能。

命题2：差序异构向地方递增的部门，通常难以专业自主地开展工作。与公共选择理论的假定不同，当前随着基层官员行为策略从邀功到避责的转变，[10]一些人抱有多一事不如少一事的态度。那些政策制定权威高的部门，有能力协调政策和配置资源，从而尽可能让本部门的基层干部少承担非法定职能。而缺乏权威的部门通常不易在政策博弈中占据优势，只能被动改变职能边界。尤其当他们在基层又有较多监督执法资源时，地方政府让他们多承担工作也就顺理成章了。这其中，部门政策话语权偏弱是职能边界被动扩大的启动机制，而充足的监督执法资源是这一变化的实现机制，职能边界扩大后的实践效果则是反馈机制。归纳而言，“地位不高—有队伍”特征越明显的部门，容易受到外部因素干扰，越难以自主地开展工作。当然与之相关的推论是，差序异构向地方递减的部门也就是“收缩型异构”，更容易争取到权力且不必承担相应责任。

命题3：部门可能具有维持和扩大自身差序异构的内生动力。按照一般推理，存在差序异构的部门会极力阻止职能被动扩大的情况，至少在主观上是不情愿的。然而现实并不尽然。由于“扩散型异构”部门在国家层面政策话语权偏弱，其能够从纵向体系中获取的上级支持有限，因此不得不主动嵌入本级政府体系寻求帮助。例如有重大活动或专项整治工作时，部门可以请求地方政府调动其他条线的监督执法资源提供协助。于是一些“扩散型异构”部门会倾向于承担非本职工作，目的是通过更加直接地围绕中心、服务大局，从而提高自身政治地位。对于“收缩型异构”部门而言，其能够在政策层面阻止法定职能边界被动扩大，甚至将一些模糊的职责推诿给其他部门，形成有权不担责的局面。总之，部门并不像人们想象那样天然地抵触差序异构。

三 市场监管部门差序异构机制：产生、实现和固化

在上述推理基础上，我们接下来选取市场监管部门这一焦点案例进行分析。

政府监管是指政府依据规则对市场主体行为进行的引导和限制，其本质是补充市场失灵和优化市场机制。市场监管是我国政府五大基本职能之一，具体涉及消费品市场、金融市场、文化旅游市场、交通运输市场、能源市场等众多领域。仅以消费品市场为例，经济社会发展持续助推政府监管职能转变和监管机构改革。例如我国工商行政部门拥有悠久历史，中央苏区就设置贸易监督局。新中国成立后，工商部门有过市场管理委员会、工商行政管理局等名称，负责维护农贸市场、集市等有形市场秩序。尽管其试图拥有宏观经济职能，管理社会主义大市场，但在政策上一直被定位为经济监督管理和行政执法部门。质量监督部门最初是国家经贸委代管的国家局，负责统一管理和组织协调全国标准化、计量和质量工作，具有一定宏观属性。食品药品监管部门则由医药行业管理部门和卫生药政部门转变而来。

为强化市场监管和行政执法，更好地维护市场秩序，工商行政管理、质量技术监督部门于1998年开始实行省以下垂直管理体制，并于2001年升格为正部级。自2008年以来，食药、工商、质监部门先后经历了从省以下垂直管理到属地分级管理的体制改革，后来更是实现“三合一”的统一市场监管。这种差异化的体制样本，使得市场监管部门成为观察政府职能边界的极佳案例。在宏观政治体制保持稳定的前提下，差序异构的产生、实现和固化机制如下。

（一）差序异构产生：职能法定但功能不定

不同于计划经济的行政管控，监管意味着政府和市场关系重构。改革开放以来尤其是进入新时代后，我国消费品市场领域已经形成了较为完整的法制体系，包括《消费者权益保护法》《产品质量法》《食品安全法》《药品管理法》《价格法》等。应当说，这些法律为界定监管部门职能提供了法定依据。

然而作为现代政府的基本职能，监管杂糅了公众福祉、产业利益、政治考量等因素，其本身就内含了秩序、安全、活力、发展等多重政策目标。特别是在中国，由于市场体系发育不健全和市场失灵并存，监管部门开展监督执法行动不得不依赖各级地方政府全方位、强有力的支持，这就放大了政策目标的复杂性和内在冲突。战略决定结构，结构跟随战略。以政府职能为代表的组织结构要素，需要与作为战略的目标定位相适应，才能提升监管治理效能。因此在政策实践中，市场监管部门的实际功能并不局限于法定职能，而是在很大程度上受到地方政府注意力和工作重点的塑造，承担了诸多具有综合性和紧迫性的非本职工作。尤其是取消省级以下垂直管理体制后，监管部门的专业自主性进一步受到挑战，出现职能法定但功能不确定的独特景象。

2011年国务院调整省级以下工商质监行政管理体制，规定其业务接受上级指导和监督，但领导干部以地方管理为主，且行政编制分别纳入市、县编制总额。一位受访的市场监管部门干部坦言：“当年拉条（指垂直管理）的时候，上下都一样，做好本职业务。现在划片（指属地分级管理）就不同了，上级不给撑腰也没能力撑腰，我们很多事都得求着地方，当然也就只能听地方的。”（20190327C）作为县区市场监管部门的派出机构，乡（镇、街道）市场监管所处于监督执法的第一线。随着乡镇综合行政执法改革推进，执法部门机构和职能整合坚持“横向整合、重心下移”原则，监管所的人、财、物管理愈来愈具有属地化特征，因此不得不在县区局和乡镇两个“婆婆”的政策目标间寻求均衡，功能不定就表现得更为明显。在监督执法资源不变的前提下，被地方政府委派的任务客观上冲淡了主责主业。国家市场监管总局的调研报告显示，一些市场监管所广泛参与包村、拆迁、创卫创建、协助处理信访、秸秆禁烧、防汛、环保等工作，工作重心以乡镇为主，部分地区乡镇工作甚至占监管所工作的80%，同时执法办案数量大幅下滑。

再者，市场监管部门负责的营商环境、食品药品安全、消费者权益保护、产品质量等工作，都是全社会高度关注的政策议题，需要通过议事协调机构与其他部门职能进行关联。我国议事协调机构普遍采取“1+1+N”的工作格局，即一个委员会统筹协调，一个部门作为办公室承担日常工作，有关部门分头开展专项管理。市场监管部门负责食品安全委员会、反垄断委员会的日常工作，然而协调职能在政策实践中异化为兜底作用。一位受访的省级食品安全委员会办公室干部表示：“过去食安办放在省政府办公厅，说话有分量。现在由一个具体监管部门来承担，协调能力明显不足。遇到法律上扯不清楚的事，大家都不想管，我们只能无奈地担起来。”（20191018P）实际上安全生产、金融市场等其他监管领域也存在类似困境。可见市场监管部门工作职能的特性，亦加剧了其实际功能的不确定性。

（二）差序异构实现：向下推责和向上变通

依据效率原则，关乎市场要素自由流动和国家利益的事权应当划归中央。[11]在我国行政体系中，中央和省级政府主要负责制定政策，市县乡三级政府履行市场监管、社会管理等具体职责。这种职能划分带来国家层面行政资源和事权明显不足。例如现代药品安全风险具有跨区域和全链条特征，美国联邦食品药品监督管理局（FDA）有1.6万名监管人员，其中三分之一在全国各地的派出机构开展监督执法。相比而言，2018年党和国家机构改革后我国国家药品监督管理局机关行政编制仅216名，即便加上从事技术支撑工作的事业单位，总数也不超过5000人，并且很少介入到一线监管和具体案件中。又如，我国法律关于监督管理事权划分通常仅有“县级以上地方人民政府某部门负责某项工作”的原则表述，缺乏清晰和可操作的规范，因此市场监管领域纵向事权划分具有一定的模糊性。有的部门就据此把食品药品安全等容易引发民众不满的事务下放给地方，试图通过“过度分权”来分散和转移社会风险。[12]

由于国家和省级市场监管机构在部门之间的政策博弈中处于劣势，在基层又有较多监督执法资源，因此被动承担了愈来愈多非本职工作。此时，上级部门的理性选择是尽可能将工作往下推，而不是充分考虑能力与任务的科学匹配。如《广东省市场监管条例》第十条规：“市场监管部门的不同层级对同一市场主体及其生产经营行为均有监管职权的，原则上由最低一级市场监管部门实施监管。”这就使得上级有依据要求基层承担兜底职责。一位受访的县级市场监管局长表示：“上级认为下面人手多，就应该有担当，什么事都往下压。省里布置给市里，市里布置给县区，完全不考虑基层的实际承受能力，说得严重点是不够实事求是。可你还不敢得罪他，因为毕竟是上级，每年还要评议考核呢。我接到活当然只能再布置给所里，一线干部很不容易，根本忙不过来。”（20180105Z）可见，上级部门不断下放的非本职工作，同样挤占了基层市场监管的主责主业。基层则通过变通执行甚至“软抵制”，使这种低水平履职得以持续。

可以看到，差序异构催生出一个怪异现象——被派活的人又把活推给了别人。上级监管部门在政策制定中被动扩大职能边界，并将其层层下压。下级监管部门尤其是基层则依据信息优势，用低效能政策执行应付上级考核。决策推动和执行拉动共同塑造出“向下推责，向上变通”的独特格局。上下级凭借自身掌握的资源禀赋彼此制约，但这种激励不相容的制衡并不稳定。一旦工作暴露出监管不到位甚或制度缺陷，整个监管体系都面临挑战。2018年吉林长春长生公司问题疫苗案件便是典型。尽管省市两级监管部门已经将疫苗生产企业日常监管事权下放到县区，但这并未相应地带来免责，案件发生后从基层到省市级乃至国家层面的监管部门官员都受到严肃问责。

（三）差序异构固化：相互帮衬和互惠协作

如上文所述，地方政府倾向于将监督执法资源丰富的部门纳入征地拆迁、创城创卫、疫情防控等具有紧迫性和综合性的工作中。实际上，市场监管部门也默许这些非本职工作安排。一方面，参与党委政府中心工作是提高部门政治地位、寻求官员职务晋升的重要途径。另一方面，当市场监管部门开展以自身为主的专项整治时，还可以请求地方调动其他部门的行政资源加以协助。一位受访的原食药监管部门负责人表示：“这就是个相互帮衬，平常我帮你多担了，那么必要时你也得为我干点活，谁没俩朋友？哪个部门没点事求人？监管工作本来就边缘化，比不了经济发展和社会稳定，如果我们还天天以垂管部门和专业机构自居，不和大家打成一片，甚至老死不相往来，那就更加没法融入中心工作，不可能在党委政府眼里有地位。”（20170608C）从某种意义上说，市场监管部门具有维持差序异构的内生动机。

例如，从2019年年初开始，市场监管部门牵头开展整治“保健”市场乱象“百日行动”，参与部门包括工业和信息化、公安、卫生健康、药品监管等13个部门，重点围绕与人民群众日常消费密切相关的行业和领域。由于“保健”市场的内涵十分广泛且模糊，这一专项行动涉及食品、器材、小家电、穿戴用品、服务等内容，商业模式包括店销、社区会销、直销、传销、网络营销等，市场监管部门显然势单力薄，因此与其他部门进行基于互惠的协作。

近年来，属地管理和事权下沉的趋势放大了这种动机，因为监管部门在政治上和组织上隶属于地方党委政府，仅在工作业务上接受上级指导。过去，我国行政体系将“条条”专业管理和“块块”统筹协调相结合，这种制度设计在政策实践中经常面临“条散块虚”的尴尬。这一困境的根源在于行政科层制的过度纵向分权，使得原本就微弱的下级对上级以及平级之间的有限制度约束更为薄弱，因此“乡镇围着部门转”现象也就不足为奇。

以北京市“街乡吹哨、部门报到”为代表的乡镇综合行政执法改革，试图理顺条块关系，让部门和乡镇关系得以重构。改革的首要内容是整合部门队伍。对于县区政府工作部门设在辖区的派出机构，乡镇原则上实行属地管理，统筹管理其人员、财务、装备等。同时部门支持乡镇组建实体化的综合行政执法机构，目的是下沉执法队伍、整合行政资源、提升管理效能。与此同时，大部制改革向基层“最后一公里”延伸，乡镇职能从过去的“向上对口部门”转为“向下回应群众”。一些地方乡镇内设机构数量大为精简，突出监督执法、社区建设、民生保障等部门设置，富余机关干部作为社区专员下沉到一线。在这种“条聚块实”的新体制下，上级按照重心下移、条专块统、责权一致的原则向乡镇放权赋能，部门之间的关系在基层就更加难分你我，进一步固化了差序异构。

总之，差序异构可以具体化为法律产生机制、政策实现机制、互动固化机制三方面。首先在横向层面，市场监管部门的政策制定话语权偏弱，行政职能法定但实际功能不定，功能边界扩大挤占了法定职能的有限行政资源，两者此消彼长。其次从纵向事权上看，基层拥有丰富的监督执法资源，上级市场监管部门被动扩大职能后有理由向下推责，下级则凭借信息优势向上变通，双方维持在一种低水平均衡状态。最后，深刻嵌入地方政府的市场监管机构，在实践中与其他部门形成互帮互助的关系，从而产生维持差序异构的内生动力。

四 超越部门看职能：理论归因和政策建议

综上，同一政府部门在不同行政层级中的相对地位差异，在一定程度上模糊了其职能边界，职能法定在政策实践中往往被功能不定所吸纳。随着相对地位差异的扩大，部门更加容易陷入“职能泛化”的困境。在这种被称为差序异构的现象中，政策权威低且监督执法资源丰富的“扩散型异构”部门，尤其难以自主开展工作。出人意料的是，部门有维持甚至扩大自身差序异构的动力，通过更好地嵌入本地政府体系以弥补政治地位的不足，从而形成“我帮你多担，你为我多干”的互惠局面。党的十九届四中全会强调，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。差序异构显然与上述权责一致的原则性要求不甚相符，然而其又具有一定现实合理性，因而成为值得理论研究关注的命题。

从更为一般的意义上说，中国政府部门不仅有纵向的权责同构，也有横向的“碎片化”，更有纵横交织的差序异构，三者共同塑造了其结构性特征，这是西方国家政府部门尤其是独立监管机构所不具备的制度环境。进一步而言，中国语境中的机构自主性不完全根植于法律、声誉、网络等因素，而是受到宏观制度变量的深刻影响，我们需要超越部门本身看待其职能边界。差序异构这一概念，可以作为我们观察现象的有益视角。如果以此为起点分析政府职能越位、缺位、错位等现象，我们同样可以预期收获新的发现。在此基础上，研究分别针对机构定位、资源投入和工作体系，提出三项具体政策建议。

第一，政府部门的宏观政策能力与微观监管能力不可偏废，要从国家治理的高度保障机构自主性。人们在实践中通常以政府五大职能为维度，对不同部门进行归类，如综合经济部门、监管执法部门、社会管理部门等。差序异构现象启示我们，严格的职能类型划分使得一些部门在政策制定环节天然地处于弱势地位，其不得不将突破法定边界的工作任务层层下压，最终损害了基层监督执法工作自主性。因此，应当适当打通不同职能类型部门的角色和定位，平衡其宏观政策与微观监管能力。尤其是保障那些“扩散型异构”部门在立法、制定规划、重大决策等过程中的话语权，从源头防止层层推责、被动兜底的尴尬。

第二，实现监管资源与监管体制科学匹配。监管体制包括纵向和横向的权责划分，它是静态监管资源向动态监管能力转化的平台和载体。面对现实中的监管问题，通行做法是增加监管机构的经费、编制和设备。实际上给定政策制定权威，一味做大做强基层监管机构不一定有助于解决监管效能问题。不仅因为行政资源投入本身存在边际效用递减，更在于差序异构会让一些部门的行政资源产生负面效应。一个简单的道理是，如果某部门政策话语权不变但监督执法资源增加，其他部门和地方政府会更有理由让其多担当，这样就会陷入“监管效能不高—增加行政资源—承担更多非本职工作—监管效能依然不高”的循环。

第三，在央地之间、上下级之间形成自我增强的良性互动，是实现权责一致的关键。2018年党和国家机构改革以优化、协同、高效为原则，为新时代政府职能转变提供了政策内涵和组织基础。协同结构能够纳入多层级参与，打破科层制和“碎片化”弊端，形成相互依存的体系。这就有助于各级精准获取信息，提升对彼此利益的理解，从而催生互信和共识。在此基础上超越各自为政的边界，全流程和全链条部署任务，科学划分政府职能。