2020/2021中国城市规划年会学术对话三十：“高品质的新城，新在哪儿？”

编者按：2021年9月27日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由上海市城市规划设计研究院、上海市城市规划学会联合承办的“学术对话三十：高品质的新城，新在哪儿？”在成都国际会议中心举办。学术对话邀请了来自长三角、珠三角、京津冀等区域的专家学者和规划师，梳理了北京、上海、天津、重庆、南京、深圳等市新城发展实践案例，涉及区域协同与交通支撑、产业转型与功能提升、低碳发展与智慧城市等议题，为新城未来发展提供思路和对策。我刊摘录学术对话上专家精彩发言，以飨读者。

新时代背景下，新城建设的新需求、新起点和新治理模式

石楠

新城建设是“十四五”时期的一项重要工作。新城研究是一个老话题，但是老话题常说常新。新城规划不仅要考虑新在哪儿？还要考虑城在哪儿？我觉得最重要的是城。关于新城，我认为有3个“新”的方面和传承的3个方面。

一是新时代的新需求。我国实现全面小康社会以后，人民的需求完全变了，如果新城规划还只是考虑居住和就业功能（当然这是必要的），已经不能产生足够的吸引力。人民究竟需要什么？这个问题的破解，关乎城市应该怎样建。首先，教育、医疗等基本公共服务方面，人民有更高的要求。其次，生态环境方面，习近平总书记到成都天府新区考察之后提出“公园城市”理念，新城建设不仅是建房子，也要考虑提升生态价值。再次，历史文化的保护和传承上，从中华文明的历史框架来看，文化遗产是一个载体，同时也满足了人民的需求，包括自豪感、自信心等方面的需求。最后，精神方面的需求也很重要。对人民需求的考虑关系到新城的基本定位，需要重点考虑新城未来的人口指向。

二是新起点。有些城市做了很大的盘，20多万人口的新区却仅仅具备单一功能，现在成为城市中的大麻烦，而且有的建设标准、建设品质缺乏超前意识。小康基础上的新城建设，尤其是在上海对标一流的国际大都市的背景下，不应仅基于简单的物质标准，还应包括舒适、便利、公平、自豪感等。在设施齐备的基础上，让所有人都能最方便地使用，让所有人都能享有同样的权利，而不是简单地计算千人指标与人均标准。

三是新治理模式。新城是大都市空间治理的重要抓手，新城本身的治理要引入一些新模式。比如在制定雄安新区规划指南时，提出什么叫中华风貌？什么叫中国特色？如果在建筑形态、街道立面上得不到体现，还是按照过去那样切分地块，最后结果就只是把地块内的强度指标用足，不要说街道连续面，城市生活氛围都没有了。从空间治理的角度，有很多可以值得研究的话题。所以，新城要强调城市的生活氛围，要形成共建共享共治的模式。

同时，需要从传统新城规划经验中传承3个方面：一是新城应继续发挥疏解老城人口的功能，这是新城从诞生第一天起，就需要承担的重要职能，疏解的方式和对象可能有变化，但是疏解这一功能本身并没有变。二是新城应是完全的城区，功能完善、设施齐全、生活方便，新城的基本建设标准不能变。三是上海新城建设的问题不只是上海主城区和新城之间的问题，上海是全国的上海，是代表中国参与全球竞争的上海，所以要把新城放在都市圈、城市群的尺度层面来研究，上海的发展定位在新城建设的过程中是不能变的，但是需要新的起点、新的思路和新的方法。

大都市地区新城建设的若干认识

李晓江

1.新时代基本矛盾与跨越中等收入陷阱。研究超特大城市新城建设，要从我国经济社会发展阶段及存在的主要问题说起，需要关注以下3个方面。

一是中国社会主要矛盾的转变。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。应当为不同人群美好生活的不同需要提供选择的机会，让不同人群共享发展成果。

二是2060“碳中和”目标与城市去碳。我国当前CO2排放量约为100亿t，人均CO2排放8 t左右，而这些碳排放最终用户的70%—80%在城市。随着经济结构转变和消费增长，城市及生活领域的碳排需求还会增加，去碳将成为大城市发展的核心命题之一。

三是必须关注共同富裕与城市包容性。共同富裕关系到执政基础，更是跨越中等收入陷阱的核心问题。在超特大城市遭遇城市病困扰而控制人口增长时，空间布局优化就成了保持城市包容性的重要对策。

2.上海为什么要建新城。新城建设是通过优化区域布局来缓解大城市发展问题的积极举措。2021年上海提出城市空间格局“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”16字方针，我认为应该重视这一新的方针与城市总体规划的关系。新城建设是大城市优化空间布局的应有之意，但新城建设的动机不应该是扩大人口规模。新城建设的同时，应该合理有序地疏解中心城区的人口与功能；应该在新城创造高质量、低成本的生活生产环境，治理大城市病；应该注意上海大都市圈区域协同发展。上海是非常善于利用规划行政资源的城市，建设新城以规划先行的做法值得肯定，但重要的是在规划中进一步辨识新城建设的目的与动机，吸取历史的经验和教训。

3.大城市新城发展策略。新城建设是大城市病问题的区域解决方案。大城市病是资本流动性、社会流动性的过度集聚与政府治理能力、社会文明程度两方面不适应导致的，其根源在于层级化的行政体制、财税体制、GDP导向，以及土地财政、房地产依赖。如果要从根本性的制度改变来治理大城市病是很困难的，需要很长的周期，甚至会付出不可忍受的代价。因此，通过都市圈战略和空间布局优化，把大城市过度的压力往区域外溢、转移，不失为一个缓解大城市病的行政性对策。

策略一：关注功能/产业定位与目标人群。要关注“人”，明确新城吸引的目标人群。我们之前以较低成本的要素吸引产业，靠产业聚集人。但现在繁荣城市的逻辑已经变成以优质的城市吸引人，以人吸引企业的逻辑。在这个逻辑下要关注新城的功能和产业定位，更要关注相应的目标人群。最重要的是厘清不同人群的不同需求，从而恰当地配置人居环境、公共服务和生活服务等，才能吸引人、留住人。

策略二：维持低成本、高品质/高性价比。要维持低成本，尽量摆脱对房地产和土地财政的依赖。党的十九大和国家“十四五”规划都提出财政、税收、货币政策改革的方向。期望新城能创造相对低成本、高品质、高性价比的工作与生活环境，提高大城市的包容性和多样性。此外，年轻人的购房保值是一种刚性需求，也要处理好中等收入人群居住与购房的矛盾。

策略三：绿色低碳，成为大都市地区发展模式转型的先行区、探路者。新城会有大量新的资源投入，是否能做出绿色低碳的先行示范？国际上讨论低碳的问题会归结到能源、工业、交通、建筑等4大领域。这次中国把其中的“建筑”领域改为“城乡建设”。这是一个巨大的进步，将成为当前和很长时期城市建设的重要抓手。

策略四：城乡一体，促进农业地区现代化。新城建设还应该探索如何促进郊区城乡一体发展，促进农业地区现代化。如为乡村地区提供高品质公共服务与生活服务，提供现代化基础设施与交通服务等。此外，大城市周边地区的农村人口进城的需求并不强烈，如何推进农村永久性高品质住房建设的问题也非常值得探讨。同时还可以探索乡村地区如何不依靠城镇化、工业化而真正实现现代化的路径。新城在这些方面能够发挥重要的作用。

关于新城定位、本质与体制机制的思考

伍江

新城到底新在哪里？简单小结为以下4个方面。

一是新城定位的问题。我国改革开放以来，大量新城以城市新区的方式出现，上海提出要建设独立的综合性节点城市，对新城进行新的定位。此次学术对话发言专家也对中国一些城市的新城定位做了分析，有一个共同点是现在的新城更具有独立性，更像一个完整的城市。城市是需要长时间形成的，而中国的经济发展速度是史无前例的，要避免短时间集中建设带来的问题，让新城能够更好地发展。

二是新城应该把眼光放得更加长远一些，要考虑城市建设的生态、环境等方面影响。城市是对地球表面的人为改变，要守住底线，比如新城建设在解决城市病时应考虑减碳工作，并在规划建设中落实。规划本身减不了碳，但是规划布局和空间格局对减碳会有较大影响。

三是新城建设的“新”需要体现在整个规划建设和管理运营的体制机制改革上。改革开放以来大量的新区建设都可以笼统地称为新城建设，其中有一个非常重要的做法就是开发区建设。开发区建设对于中国近40年经济成果的取得至关重要，但是其暴露的问题也越来越多，这种非完整城市的建设方法最终无法带来城市应该有的功能。城市的吸引力不完全在于漂亮、（房价）便宜，而是有多样的城市功能，所以体制和机制很重要。这些内容需要在行政或者运作机制中去重新思考。

四是最重要的，即新城的本质是什么。毫无疑问城市是经济发展的机器，但是在推动经济发展的同时，似乎忽略了一个更加本质的问题，就是经济发展的最终目的是为了人。习近平总书记前不久提出“人民城市”重要理念，“两山+双城”理念是新城建设最能够体现“新”的地方，只要有城市，就应该是“为人”的。这个“为人”不是抽象的，而是涉及城市的功能、城市的服务、城市的便利度、城市的舒适度，以及非常重要的城市的空间尺度等。新城是否需要大尺度的地方？当然需要。但是在大尺度的空间里，如何能有更亲近人的感受、更多的服务，这是值得思考的。新城建设应有更多人性化的考虑，让新城真正做到以人为本。

最后，希望关于新城的讨论能够持续，通过各种各样的场合和机会，在讨论中碰触火花，改变错误的观念，让正确的观点形成共识并加以实施。

新时代的新城规划应回归规划初衷

吕传廷

1.城市的定义。随着我国改革开放后大规模的工业化、城市化进程加快，至今已经是一个城市时代。城市的定义、城市的边界、城市的内涵，已经越来越模糊。中国的国土空间可以说到处都是城市及城市化的景观。标准化、流水线式的城市生产导致我们的城市全部工业化，是工业产品的集成。城市发展需要考虑其独特性，而每个城市的新城也有区别。

广州从1989年50 km2的城区长成今日1 000 km2的中心城区，30年间从一个人性化的尺度成长为一个“巨无霸”，如今生活在里面像走迷宫一样。当初我们对城市的定义是“建成区”，建成区是有尺度限制的，尺度是区别城市与其他区域的非常重要的要素。经过近40年的发展，我们可以反思，城市是我们想象中的样子吗？是不是当时规划出来的样貌？

2.城市生产是否已经过剩？党的十八大提出“供给侧改革”，那么规划改革的落脚点在哪里？近40年来，我们做发展的规划、快速增长的规划、扩张的规划。这个规划是工业生产体系的一部分，因为城市的生产是从规划开始的，城市的生产是整个工业体系最集中的体现，形成巨量的财富。实际上，在过去40年，城市是经济体系中最大的部分，因为整个工业体系的产品都在城市中。所以，我们应该思考城市生产是否已经过剩及其应对策略。

3.城市规划的初衷。城市规划的初衷是建立一个美好的人类家园，但当我们把生产工具当成主要目标，就丢失了人类家园的终极信仰和初心。我们是否出现了认识论上的偏差？这是经过40年发展后，时代给我们提出的挑战。进入后城市化时代、生态文明时代，我们需要一个什么样的城市和社会，以及怎样的就业和生产？我们需要考虑什么样的城市空间才能让我们真正实现安居乐业。“新城”是从西方引进的一个微观概念，过去40年的发展，实际上我们并没有按照新城的定义去实现，而是按照城市化、工业化的方式，通过批量的制造生产城市，所以不断地出现新的产品城市。

4.面向未来的3点构想。一是历史传承在新城空间上的体现模式，应不限于风貌区保护，更重要的是大尺度的历史空间保留。历史传承在空间上的体现不仅是在文物保护、遗产保护及小尺度的物质环境上，更重要的是在大的地理空间上。二是社会目标计划应被纳入新城发展。在社会发展转型期，人的社会结构体系构建比单纯的空间上的职住平衡更加重要。产业是过去40年城市发展的主导动力，到今天为止仍然是主导动力。如何保持经济持续增长是城市转型过程中最大的挑战，所以目前大量的新城、新区的开发还主要是以产业投入、产业引进为主导，人的结构、社会的构建并未被纳入实际的实施计划中。如果没有社会目标，包括社会结构里的社会构成，那么如何破解和回应“共同富裕”的要求，以及各阶层安居乐业的需求？未来的城市如何才能成为我们理想的城市？三是空间塑造，当前新城动辄100 km2，这已经是特大城市范畴，新城应回归小尺度、烟火气，这样才能真正建设一个实实在在的城市。

新城建设的国际经验及上海实践

赵民

新城之“新”，我认为可以概括为4个方面：一是新城是在超特大城市主城区外形成新的城市结构，这是“新城”与“新城区”的根本区别；二是新城要有基于立法的新运作体制和机制；三是新城要肩负起新的使命；四是新时代的新城规划建设要有一揽子新政策的支持。

1.新城规划建设的国际经验及借鉴。（1）新城规划建设要有法律法规保障，要有体制机制方面的创新，还要有一系列配套政策。（2）在区域一体化发展的背景下，要从城市谋划转向区域考量，新城建设旨在优化城市—区域的整体功能和空间结构。（3）新城建设经历了从卧城、工业卫星城等单一功能走向综合功能的演化，要顺应这个趋势，同时仍要坚持新城的相对独立性。（4）新城的规划建设要非常重视社会发展，以成熟社区的营造为目标，力求职住平衡和产城融合，实现可持续发展。（5）新城要有合理的人口规模，但如何吸引人口往往是个难题，需要多方施策。（6）要确保基本公共服务和环境品质，并落实公共交通优先战略，注重以大容量轨道交通来支撑区域城镇之间的功能联系。

借鉴国际经验，新城的发展目标应包括3个方面。首先，新城应是一个功能综合和相对独立的人居空间实体，能够提供充足的就业岗位和服务设施、满足不同人群的多种需求。其次，新城建设是具有特定政策目标的一个长周期任务和事业。政府主导的关键在于制度保障和定力，真正践行“一张蓝图绘到底”——通过一系列政策措施来推进新城建设和功能培育。操作层面的公司化运作则意味着新城建设要遵循市场经济规律，既要以公共政策为目标、以公共开发为框架，又要充分发挥市场机制的作用。最后，新城的“可持续”是指新城开发必须坚持可持续发展的经济、社会、环境等目标，包括在产业发展、公共财政、生态环境、社区建设等方面都要以可持续发展为准则。

2.上海新城建设的历史特征及新导向。总体看，一方面，上海以往的新城建设带有较强的地方行政色彩，既兼顾了地方利益、调动了多方主体的积极性，同时也刺激了郊区新城、新市镇开发。但另一方面，没有系统地赋予区域使命和保障政策，也就使得新城的功能培育未能充分契合上海打造全球城市的宏伟目标。“上海2035”总体规划从上海服务于长三角的角度，结合主要交通廊道建设，确定了市域“主城区—新城”空间结构和五个新城。这些新城都具有相当大的规划规模，并被赋予了全局性的功能定位，旨在打造具有区域辐射功能的节点城市和市域副中心。这是一个新的导向，具有深远意义。

3.“十四五”新城规划建设的新使命和新契机。在“十四五”开局之年初（2021年2月23日），上海市政府出台《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），提出要以“上海2035”总体规划为引领，着眼于谋划超大城市整体战略布局和城乡空间新格局，按照独立的综合性节点城市的定位，统筹新城发展的经济需要、生活需要、生态需要和安全需要；将新城建设成为“引领高品质生活的未来之城，全市经济发展的重要增长极，推进人民城市建设的创新实践区，数字化转型的示范区，以及上海服务辐射长三角战略支撑点”。《实施意见》明确了新城在新时代的新使命。各主管部门迅速推出支持和保障政策，这预示着上海的新城规划建设已从规划概念和空间布局嬗变为重大政策目标和实际行动。

上海的新城要建设成为“综合性节点城市”，具有区域性辐射功能；对此似可理解为新城就是地区性中心城市。此外，“综合性”是针对城市一般功能而言，即具有服务百万人口的综合性服务功能；而新城若要具备辐射长三角区域的能力，则一定是在少数领域具有突出优势，因而需要针对拟辐射服务区域的特征和需求来培育新城的差异化和专业化功能。新城的另一使命是引领新型城镇化发展，五个新城要率先建成为更具活力、更加生态和更加宜居的现代化城市，努力打造为“十四五”时期上海及长三角城市群高水平规划、高品质建设和高标准治理的标杆。

务实理性：新时期新城规划建设的关键

张京祥

1.新城建设的背景与动力差异。第二次世界大战后，西方新城运动最主要的目的是为了解决大城市病的问题，同时也匹配了战后重建、郊区化的动力需求。中华人民共和国成立以后，我国北京、上海等一些城市规划建设中都有新城建设的实践，但是大规模的新城建设是在20世纪90年代中后期。随着改革开放的发展，当时我国的新城建设最主要有两方面的动力：一是城镇化，二是土地财政，并且形成“城镇化+土地财政”的复合驱动。

人们经常把“新城”和“新区”这两个概念混淆在一起，其实它们之间有本质区别，其发展定位和规划策略不同。新城与主城间有一定的空间间隔，比较强调城的综合功能，尤其是生活性、服务性的功能要完善，要有充分的就业岗位等。新区是主城区向外有机延伸的区域，主要承担城市在发展扩张过程中某些方面的功能，并不特别强调功能的综合性、独立性，在空间上与主城区基本上黏连成片。相比于新城，过去几十年，中国建设更成功的是新区，而距中心城区三四十公里半径外的新城则鲜有成功案例。20世纪90年代，北京大学周一星教授通过中西方郊区发展的比较研究指出，与欧美的主动郊区化不同，中国的郊区化是被动郊区化，尽管我们当时在外围规划建设了很多郊区新城，但是由于受到教育、医疗、公共服务、通勤等影响，人们到郊区生活和工作的愿望并不强烈，所以郊区外围真正发展起来的新城并不是太多。

2.新时期中国新城规划建设的新形势和新挑战。以雄安新区、上海五个新城等为代表，新城主要是解决超特大城市的功能和空间疏解问题，架构城市—区域协同发展的格局，培育区域性功能节点。这些新城不仅要承担主城的一些功能和空间疏解的问题，同时也应该成为区域甚至全球城市体系中重要的功能性节点，在整个城市网络中具有独特的作用。这是新时期新城建设肩负的双重使命。新城若要成功，需要从土地财政驱动、人口增量驱动，愈加转向产业功能驱动、品质魅力驱动、人本服务驱动。新城如何产生活力？要有产业，要有品质，要有人本的服务。所以新城建设不仅要有经济的强度、景观的靓度，更要有社会的温度、精神的气度。

3.新环境下新城规划建设需要关注的4个方面。第一，建设新城的决策要慎重，规划选址也要慎重。郊区新城要充分依托原有城镇基础，建设“反磁力中心”，在原有的基础上向综合化方向发展。第二，城镇化从“1.0的建设投入时代”进入“2.0的持续运营时代”。城市进行大规模基础设施、公共服务设施建设的时代已经过去，将来一个城市能否可持续发展关键取决于这个城市的运营能力、现金流保障能力等。第三，要理性、务实地谋划新城的人口、产业、服务等要素导入的时空顺序与策略。新城建设必须做到空间紧凑，节约建设与运营成本，同时集聚功能、聚集人气。针对不同定位、不同情况的新城，是先导入人口、公共服务设施，还是先导入产业，要有不同的策略。第四，空间紧凑、功能混合和建筑复合，不仅是规划编制的理念，更需要城市土地出让条件、规划建设规范、产权登记等方面的系统创新。要把有限的资源、有限的人口在空间上尽量集聚起来，城市有了密度，才有活力。

品质塑造城市活力，机制驱动持续发展

曾鹏

1.“形”与“势”。“形”指空间格局，“势”为时势、时机和时序，分别代表新城布局的“空间维度”和“时间维度”。

就“空间维度”而言，新城建设对于都市圈城镇格局有重要影响。天津新城建设最初的探索是依托天津经济技术开发区建设的“泰达新城”。改革开放后，天津开始了中国最早的、勇于探索的新城实践：距离主城区70 km，依托港口在盐田上建设新城。70 km的距离是“机遇”与“挑战”并存的格局。我国其他都市圈的新城建设大多距离主城区20—30 km。相比而言，天津主城与新城的空间格局拉得非常开，新城发展有充足的空间，也从布局上抑制了城市连体和“摊大饼”。与此同时，长距离也带来主城与新城发展的挑战：很难把两个城市作为一个完整的、有机的职住系统去平衡，通勤式融合也容易陷入一端“有产无城”、另一端“有城无产”的局面；从公共产品和公共服务供给的角度，双城格局下也经常面临双份配置、效率不足的问题。

“时间维度”上，一方面，时间的积累给城市带来积淀、厚度和文化；另一方面，新城的每一步发展都受到时势、时机和时序的影响，时间维度的布局对于新城的出生和初始阶段而言都非常重要。

2.品质。新城本质是主城疏解作用下的生产和生活的再聚集，以及与之相应的公共服务和公共产品的聚集。新城的高品质体现在：一是建成环境的高品质；二是生产生活聚集的密度、强度和质量，以及持续保持密度、强度和质量的能力；三是公共产品和公共服务的品质。

新城可以分成3类：产业主导型、生活主导型、产业和生活融合型。城镇化上半场的新城建设模式往往通过相对廉价的要素吸引产业，再由产业吸引人，进而配置公共服务、完善城市功能，形成“产—人—城”的发展逻辑。城镇化的下半场，城市品质、城市生活成为关键要素，通过高品质的城市环境和公共产品来吸引人才，通过人才吸引产业，强调“城—人—产”的发展逻辑。以往我们比较强调“产”对于新城发展的重要性，而新时期“城”也是不可或缺的核心内容。国内很多产业基础良好的新城实现进一步高质量发展的关键点都是“城”的品质提升。因为产业主导的新城，人因产聚集，初始阶段往往面临居住人群相对单一、社群结构简单、公共产品供给不足等问题，城市复杂性、多元性不足，因而缺乏对人才的持续吸引力，也对产业再升级和再迭代造成制约。回应今天的主题“高品质新城”，“城”是核心，“品质”是关键。

3.机制。建设机制、运营机制和社会治理机制是新城持续发展的重要驱动力。

一是建设机制。以往新城建设大多通过土地财政推动，而土地财政模式对于新城而言存在固有矛盾：新城建设初始没有税收，靠土地财政获取资金推动建设；而新城发展需要吸引人、聚集人，又要求控制地价和房价、控制土地财政。这个矛盾在过去新城实践中已经展现出很多问题，从规划思维上有所转变，积极探索新城住房制度改革。这也是新城吸引人才、持续发展的关键。

二是运营机制。好的运营机制能保持品质、保持吸引力，赋予新城持续的生命力。未来新城运营需要进一步探索公司运营、市场化运营的模式。尤其在新城规划中需要建立双向机制。将规划计划与市场反馈、开发建设与运营管理有机结合。

三是社会治理机制。新城的社会治理能力也是“城”的品质的重要体现，需处理好与产业管理的边界和关系，创新社会治理模式，建立起有效、适宜的社会治理网络、保障公共产品和公共利益。

新时期新城之“新”，不是新旧的“新”，而是总结以往经验基础上的创新之“新”。“形势”汇聚新城动能，“品质”塑造城市活力，“机制”驱动持续发展。

新城规划建设的关键在于真正做到三个“落实”和四个“求新”

张帆

1.上海新一轮新城规划建设的三个“落实”

一是落实上海建设“人民城市”的总体要求。深入贯彻习近平总书记考察上海的重要讲话精神，落实国家长三角一体化发展战略，按照“新发展阶段、新发展理念、新发展格局”的要求，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，推动上海“十四五”规划“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”空间新格局的加快形成。

二是落实“宜居、韧性、智慧、低碳”的最新发展理念。重点关注人居品质提升，在公共服务设施覆盖、生态环境治理、交通基础设施提升、历史文化传承、城市特色空间营造等方面创新突破，全面倡导安全韧性、绿色低碳、高效智能的生活方式和城市建设的运营模式，让更多的人向往新城，喜欢新城，留在新城。

三是落实“综合性节点城市”的总体目标。上海的新城规划以建设“长三角地区具有辐射带动作用的独立综合性节点城市”为定位目标，着力提升新城活力和空间品质，促进新城TOD发展、产城融合和功能复合，强化文化内涵提升和风貌引导，推动新城高水平规划、高品质建设和高标准运营管理。

2.新一轮新城规划建设应力求做到四个“求新”

一是强化“新”格局。（1）强化五个新城在科技创新、汽车服务、健康产业、智能制造等方面的比较优势，用好新城宝贵的产业存量增量空间，设置准入门槛、推进产业升级换代、促进产业与科创的联动发展，形成具有影响力的专业集群。（2）充分发挥南汇新城、青浦新城依托临港新片区和长三角示范区等国家重大战略，嘉定新城、松江新城依托长三角成熟发展廊道，奉贤新城支撑上海南部地区转型升级的政策优势，并与大都市圈其他城市开展产业协同。要强化交通支撑、建设“一城一枢纽”，并与浦东、虹桥等国际门户相联系。

二是凸显“新”内涵。（1）将宜居城市、韧性城市、智能城市、低碳城市等新理念新要求与新城特殊的发展定位和所吸引的人才相结合，在平衡实效与成本的基础上，有侧重地纳入新城规划建设中。（2）围绕新城未来所需要吸引的科技创新人才和高校毕业人群两大重点，考虑不同人群对于子女优质教育和幼托、可承受医疗与养老、物美价廉的生活服务等差异化需求，优先配置多样化高性价比的住宅空间、高品质公共服务、高效率内部交通网络等公共资源，着力优化创新创业生态。（3）精心实施新城老城区的有机更新，解决目前新城高密度地区（尤其是老城区）在文体、教育、养老、医疗、便民设施、公园绿地等方面的短板，使新城真正成为引领高品质生活的未来之城。

三是塑造“新”面貌。（1）将“一城一意象”与空间结构形态紧密结合，形成中心紧凑密实、外围疏密有致的总体空间形态，依托丰富、可达、通透的眺望系统，结合人文底蕴要素，在空间格局上演绎新城意象，实现“耦合”嘉定、“叠合”青浦、“缝合”松江、“聚合”奉贤、“汇合”南汇。（2）创造良好的投资、工作、生活环境，将富有地方感的传统文化记忆和多元融合的海派文化特质精心融入有生活尺度的公共空间等，营造浓郁的市民性和烟火气，让近悦远来的人们找到认同感、归属感和自豪感，凝聚起新城未来持续发展的文化内核。（3）不仅要提供中心城高运维水准的城市公园，更要有野趣盎然和原生态的郊野公园，着力打造最佳人居环境，将新城融入区域生态网络，绿道、蓝道、风景道相贯通，方便人群的就近使用，疏解各类人群的工作与生活压力。

四是做实“新”平台。（1）通过构建新城规划建设总体框架，从总体城市设计到单元规划，从控制性详细规划到实施平台建设，强化部门协调和落实推进，将城市设计品质贯穿到新城规划和建设实施全过程。（2）把新城当作一种资产来运营和管理，精巧设计、精耕细作，突破“土地财政”的基本逻辑，把短期的一次性收入转化为长期的收益。（3）坚持高标准引领，做实社区综合管理服务体系、做优共治共享共建平台、调整城市治理策略与方法来及时回应公众需求，努力让新城成为体现上海城市软实力的鲜活样板。

提升老百姓的获得感是回答新城之“新”的价值所在

金忠民

1.新城发展与上海整体空间格局关系的思考。作为面向长三角的综合性节点城市，上海五个新城对优化上海城市空间格局、辐射带动周边地区发展、推进长三角生态绿色一体化高质量发展发挥着重要作用。整体而言，新城与上海城市空间格局关系呈现以下特征及问题：

一是从区域格局来看，城镇空间向郊区拓展显著，但面向长三角的协同布局仍有待强化，尤其是新城对外交通枢纽功能不强，尚未建立与区域广泛联系的城际轨道网络，新城与周边乃至长三角区域的联系很弱。

二是从市域格局来看，“一主、两轴、四翼”基本形成，但“多廊、多核、多圈”有待成型，通过上海市二、三、四“经普”就业岗位密度的研究发现，城市就业的多中心结构正在成型，但相比中心城区，新城多核结构仍未充分成型。

三是从空间质量来看，全市城镇空间高质量利用水平有所提高，但新城等部分区域仍存在价值“洼地”现象；新城公共服务水平整体有所上升，但15分钟社区生活圈等建设水平仍有待提高；新城生态环境优势明显，人均公园绿地远高于中心城，但公园绿地的体系结构、功能复合和服务标准亟待优化；新城公共交通出行条件有所改善，但内外交通衔接系统薄弱，公交方式出行占比很低，新城路网与街道系统有待完善。

2.新城发展与“人民城市”关系的思考。上海是习近平总书记“人民城市”重要理念的首发地。显然，高品质的新城必然是“人民城市”重要理念的集中体现，新城建设归根到底服务的是市民。当下，人的需求变化是触发规划创新的重要动力，也演变为城市发展的根本动力。

一是针对本土人群、创新人群、外籍人群、旅游人群、商旅精英等，要注重提升新城高等级和社区级公共服务水平与质量。新城应从布局、规模、功能设置方式上积极适应未来生活方式，构建15分钟社区生活圈，同时考虑空间预留和弹性适应，落实百万左右人口需求的社区公共服务设施用地。要强化高等级公共文化滨水集群化布局，积极吸引国际化文化设施（画廊、美术馆等）入驻，率先打造区级公共文化设施集群，助推区域内新城标志性空间品质提升；充分发挥既有高等教育资源优势，促进校区、社区、城区三区联动，引入中心城高质量基础教育资源，将其作为提升新城创新能力和吸引高端人才的重要基础；进一步增强区域医疗中心能级，率先打造公共卫生、医疗救治、医疗康复、老年护理、教育科研五位一体的健康服务格局，形成与人口需求相适应的三级医疗卫生服务体系等；将健康城市、老年和儿童友好城市、全龄化公共服务等理念纳入新城规划建设相关要求；强化新城特色资源禀赋，培育专业化、特色化的公共服务品牌，提升新城公共服务影响力等。

二是以增强标志性、系统性和宜游性为导向，优化五个新城的公园绿地体系。进一步提升奉贤新城“东方之鱼”、嘉定新城“远香湖”、松江新城“中央公园”、青浦新城“夏阳湖”、南汇新城“滴水湖”的知名度，打造近悦远来的标志性景观；重点补充社区公园、口袋公园等小微尺度公园建设；梳理利用城市零星地块，以“见缝插绿”的方式扩大公园绿地服务范围，强调规模小、开放性高、尺度人性化和场所多样化，满足居民出门见绿的日常活动需求，打通绿地系统与交通系统、公共服务设施系统、居住系统、商业服务设施、文化旅游等城市其他系统的空间衔接；优化公园休闲游憩服务，提高公园绿地基础设施配建标准，满足不同“人群”的出行游憩需求。

三是多渠道、多形式让专家和市民参与新城规划建设与实施治理全过程。首先，保持专业的高度。本轮新城工作在市区两级都建立了新城专家顾问组，应继续发挥好专家顾问在规划编制、研究、决策咨询等方面的作用。其次，维持活动的热度。举办“人民建议征集”、新城漫步、项目推介、市民对话、专业论坛等活动，促进上海城市空间艺术季等市级节展活动走进新城，激发市民参与新城规划建设的热情。同时，强化宣传的力度。结合新城规划建设导则实施、重大工程建设项目示范和新城绿色低碳技术推广，乃至新城市民生活方式转变，增强上海新城品牌的影响力、美誉度和传播力度。

上海“十四五”新城规划的创新与实践

张逸

上海新城发展要与长三角城市群其余40多个城市一样，成为现代化的大城市和长三角的增长极，与上海中心城区一起，率先形成上海大都市圈的“核心内圈”。“新城发力”需要有针对性的扶持政策、高品质的环境空间、强辐射的交通系统、优服务的公共设施等各方面协同推进。其中，规划应聚焦空间品质提升，从产城空间融合、枢纽标准与布局优化、城市意象打造等方面着手，保障新城的发展潜力与吸引力。

1.以新理念重新审视面向未来的新城发展诉求。上海新城历经卫星城—郊区新城—综合性节点城市的功能定位演变，不同时期新城发展重点分别聚焦于工业园区、居住社区，在一定程度上起到疏解中心城的作用，但由于产业、居住之间缺乏有机融合，导致当前新城普遍存在产业能级不高、产城融合不够、交通和公共服务设施对中心城区的依赖度较高等问题。上海新城发展要形成功能完备、能够自给自足的独立城市功能，既要具备产业、交通、居住、公共服务等基本功能，也要凸显各新城的特色功能。同时，应立足区域一体化视角，将新城视为上海市域和城镇体系的重要组成部分，与上海主城区一起，代表中国长三角区域参与全球竞争。

2.展望未来上海新城的“新”之所在。一是布局“一城一名园”。上海产业体系发展规划为每个新城打造了特色鲜明的产业体系和方向，聚焦特定产业功能打造产业品牌。在此基础上，规划通过优化产业基地布局、推动产业社区向综合功能城区转型，促进产城空间融合，并使产业成为新城竞争力和显示度的重要名片。二是打造“一城一中心”。“中心”对于独立城市，具有明显的引领和标杆作用。规划打造功能更综合、特色更突出、空间更具活力的新城中心，以此承担面向长三角和市域的综合服务功能和面向国际的特定职能。三是构建“一城一枢纽”。规划依托干线铁路或城际线/市域线，锚固新城交通枢纽在都市圈轨道网络中的节点作用，在枢纽布局标准上强调融入都市圈轨道网络，在枢纽空间布局上强调与新城中心相结合，以此实现由市域“末端”向区域“节点”转变。四是塑造“一城一意象”。规划塑造中心紧凑密实、外围疏密有致的总体空间形态，并依托新城主要功能轴、生态轴，构建能展示新城地标节点和自然山水的眺望系统，在空间格局上演绎新城意象。

3.本次上海新城建设的工作组织模式。为落实“新城发力”的重大决策部署，2020年9月，上海成立新城规划建设推进协调领导小组，明确推进新城规划建设的“1+6+5”总体政策框架。同时，新城领导小组办公室设在上海市规划和自然资源局（以下简称“市规划资源局”），体现了在本轮新城规划建设中的“规划引领”思想。其中，“1”是由市政府印发的推进新城规划建设的《实施意见》；“6”是由市级部门围绕支持政策、综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建等方面制定的6个重点领域专项工作文件，对应新城发展的主要“发力诉求”，体现齐头并进的协同治理思想；“5”是由各新城所在区政府（管委会）牵头制定的五个新城“行动方案”，聚焦近期重点地区和重大项目，直接指导新城近期具体建设行为。

《上海市新城规划建设导则》作为“6”中的一项，由市规划资源局组织编制，重点聚焦空间品质提升，提出宜居城市、韧性城市、智能城市、低碳城市等最新发展理念，对新城规划建设和运营管理全过程提出引导要求。在此基础上，以既有法定规划为基底，市规划资源局进一步组织编制了新城总体城市设计，将《上海市新城规划建设导则》的发展理念与引导要求应用至各新城，并通过新城单元规划等法定规划，落实总体城市设计中提出的相关规划控制要求，以指导后续单元规划、控制性详细规划等法定规划的编制，进而确保“十四五”新城高质量的规划建设。

重庆新城发展模式与路径的探索

曹春霞

1.重庆市新城规划建设概况

进入新阶段以来，重庆市充分利用自身“两江四山”的生态资源禀赋优势，提出“一核五城”的空间格局。其中“一核”为“两江四岸”核心区，“五城”包括中部历史母城、东部生态之城、西部科学之城、南部人文之城和北部智慧之城。中部历史母城和南部人文之城未来将重点开展城市有机更新，实现城市功能再造，而其他“三城”和上海的五大新城类似，是本轮规划中提出的3个新城。

（1）北部智慧之城：产业筑城主导下的两江新区规划探索。北部智慧之城是两江新区从新区向新城逐步发展转变的产物。在国家和地区的各项政策优势叠加下，新城发展有着较好的基础，区域引领职能突出。在产业格局上形成产业要素高度集聚、工业化推动城镇化的特点。目前已经形成汽车、电子、装备制造、生物医药为主的4个先进制造业集群，以现代物流、金融服务、互联网、会议会展为特点的4大特色现代服务业，采取一个管委会、3个行政区管理的“1+3”管理机制。在空间格局上，推动产城景深度融合，构建智慧驱动新格局，布局两类产业社区，推动产业高质量发展，为高品质生活提供动力源。

（2）西部科学之城：科技兴城主导下的新城规划探索。西部科学城有着得天独厚的区位条件优势和良好的产业基础，其发展聚焦打造“科学家的家，创业者的城”，目标愿景是塑造“未来之城，梦想之城”，强调建设具有全国影响力的科技创新中心核心区、引领区域创新发展的综合性国家科学中心、推动成渝地区双城经济圈建设的高质量发展新引擎、人与自然和谐共生的高品质生活宜居区和链接全球创新网络的改革开放先行区。在空间上形成“一核四片多点”的格局。

（3）东部生态之城：生态营城主导下的新城规划探索。东部生态城依托现状江、峡、岛、山、城、乡有机融合的资源禀赋特点，围绕构建绿色发展新引擎的目标，致力于打造世界级生态城市典范和人居文明典范。在空间组织上通过9个城市组团、15个特色小镇、若干个乡村聚落，擦亮山水林田湖草生态底色，围绕生态的8个要素做好生态治理。

2.未来新城规划建设的3大挑战

第一，依靠政策红利的发展不可持续。过去的新城主要依靠国家和地方的政策红利支撑其快速发展，在未来谋求全民共同富裕的背景下，这种少数地区先富裕起来，之后再带动多数地区发展的模式恐难以为继。

第二，人口红利已经基本消失殆尽。未来我国人口面临两个问题：一是廉价的农村劳动力日益减少，新城建设的初级阶段所需的生产型劳动力面临短缺状况。二是目前高校毕业生在新城的立足问题。因为新城一般处于建设初期，所能提供的知识型劳动力岗位需要很长时间培育，所以高校毕业生短期内难以在新城找到合适的岗位。这也将弱化新城对高校毕业生的吸引力。

第三，互联网带来的地域扁平化特征会逐渐弱化新城的区位优势。历史经验表明，新城的选址往往具有较好的交通区位优势。这也是过去新城快速发展的重要因素之一。但未来随着互联网、物联网技术的日益普及，传统的生产、生活方式都将面临较大的改变。尤其是订单式的生产、物流配送方式可能会打破新城的区域优势地位，很多生产生活要素可以无需在新城进行中转。

上述挑战很难从规划角度去解决，但我们仍可采取积极的应对方式：第一在选址布局方面，未来新城需要更依托现有基础进行升级；第二在发展路径方面，新城的“新”要更加强调发展动力和内涵的“新”，探索新的生活需求方式、新的城市治理手段；第三在场景营造方面，要投入更多以互联网、大数据为依托的新基建，以低碳、绿色、循环为主的新能源，从产业筑城、科技兴城、生态营城的角度，构建产、城、景、文深度融合的新城场景。

深圳新城建设经验的若干认识

钱征寒

结合对深圳新城建设的观察，分享4个方面认识：一是新城与新区的概念有所差异，从治理架构上看，综合型政府而非管委会模式更利于新城功能的综合化转型；二是新城之“新”，在当前形势下，要讨论建设模式的创新，转变原来房地产驱动的开发模式；三是新城建设的难点，主要在于功能的实现，要注意新城发展的阶段性问题，判断评估新城与主城之间的关系；四是新城不仅是规划问题，更多的是实施问题，规划业界要重视规划服务的持续跟进。

1.新城需要综合型治理架构。“新城”应该定义为城市，而“新区”是功能区的概念。深圳的新城建设真正走上正轨，是在新区政府成立之后。新区政府拥有全面的经济社会管理职能，其治理模式从单纯关注经济发展和城市建设的管委会变成全能政府，这时的新城才真正可以被称为新城。所以，新城被规划为一个综合的、整体的地区，如果在架构上还是按照管委会的模式进行治理是远远不够的。

2.新城之“新”。首先，新城的“新”要体现在发展模式的“新”上。在新发展理念、新发展阶段、新发展格局下，未来人口与土地红利可能都会消失，房地产经济捆绑下的滚动式城市建设可能也会慢慢失位。历史文化遗产要保护好，原住民要保护好，还要考虑城市发展边界等约束，通过片区统筹、土地整备等方式，在更大的范围内、更宏观的尺度进行重新盘整，挖掘资源，提升效率，从内容上实现更新。其次，新城的“新”要体现在新的内容上。即要利用新城自身的资源，在原来的发展底蕴上催生出一些新的变化。比如，新城如何通过资源培育去营造创新街区？新城如何考虑产业规模和就业规模的平衡？从规划角度，我们要有运营理念，要考虑最后的建成空间所能承载的发展内容。

3.新城建设的难点。无论是规划还是建设，主要难在功能的实现。关于新城的定位，要兼顾活力、生态、效益、智慧等方面，处理好各维度的关系。新城是相对于主城的概念，要进一步更新新城与主城的关系。有的是疏解关系，即新城的功能是从老城挪过来的；有的是增长关系，即希望将新城培育成新的特色地区。在城市中心体系的概念中，包括主中心与次中心，或主中心与副中心。如果主中心是“团长”，则次中心是“营长”，副中心是“副团长”，它们在职能、特色上有差异，是不同级别之间的关系。如果不将这个关系研究清楚，新城建设就难以落实其功能定位。

4.新城的规划实施与服务。新城不仅是规划问题，更多是实施问题。深圳的许多规划编制完成后，依旧需要在地的服务跟进。下一轮全球市场的产品潮流就是城市本身，新城其实就是城市政府推出的产品，从产品的角度来讲，消费者就是人。以人民为中心建设城市，其实很大程度上就是在考虑这些方面的问题。新城未来应当更加重视人本化的理念，更加重视规划建设管理一体化的思想，才能真正实现建设“人民城市”的理念。