多中心治理视野下乡村治理模式研究*——以浙江省三门县横渡镇为例

张紫鹓 李永浮 王子璇

1 问题提出与文献综述

1.1 乡村振兴背景下乡村治理困境与革新诉求

针对三农、城乡发展不平衡等问题，我国于2018年发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，要求做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，关键是抓住“人、地、钱”3大关键要素。“人”即充分留住村内人员并实现外来人才引入，培育出精干的农业农村工作队伍和新型职业农民队伍，从而促进产业、治理、乡风等要素优化[1]；“地”即完善三权分置，处理好农民和土地的关系，优化土地经营利用；“钱”即鼓励政府和多方社会资本投入乡村建设，提升农村公共服务水平，提高农民就业率，带动乡村经济发展。改革开放后中央出台了村民自治等政策，推进乡村治理多元化和民主化，然而乡镇政府仍受到压力型体制的影响，其他基层社会间权力失衡和利益矛盾加剧，治理主体原子化使治理行动陷入困境。我国乡村治理松散化和参与乏力共生[2]，硬性制度和刚性治理并存，乡村公共事务治理“内卷化”、效率低下[3]，乡村社会面临着空心化、人才流失和乡村城镇化等困境。

针对上述乡村治理困境，学界做出了相应讨论，试图使乡村治理模式走向柔性治理[4]、多元主体参与模式。郐艳丽梳理了多元乡村治理主体之间的关系、乡村治理模式[5]，指出乡村治理必须回归“农民至上”的本原模式[6]，打破乡村高度集权下的坚硬治理，转向柔性治理[7]等。其他学者开展了乡村治理主体角色的讨论，如内生型与嵌入型主体的结合[8]、发挥农民主体的主观能动性参与治理[9]、从治理主体多元性等方面出发建立制度绩效评估[10]。总体上，乡村治理主体多元化研究渐多，但关于多元主体之间相互作用、运作状态、组合模式和治理场景营造的研究成果较少，针对性和可操作性不强。

本文运用多中心治理理论，探索新型乡村治理模式，调整多元主体之间的关系及协调机制，实现乡村治理中多元主体的实质参与，提供更有效的治理和运行模式，整合乡村空间资源并构建多中心治理场景，协调发展“人、地、钱”3大要素，促进乡村产业、乡风、生态、治理和生活的多方面发展，实现乡村振兴目标。

1.2 多中心治理理论内涵回顾

“多中心”一词最早由波兰尼[11]提出，其概念核心指各行为单位之间相互独立、制约和协作，以达到协作共赢的结果。之后奥斯特罗姆[12]提出“多中心政治体制”，指在形式上相互独立的多个决策中心，在竞争关系中重视对方存在，并相互制约、相互合作，利用核心机制来解决问题。王兴伦[13]认为是多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。全球治理委员会[14]指出“治理是个人与机构、公家与私人治理其共同事务的诸多方式的总和”。因此，实现参与主体、管理和权力的多元化以达到治理效果的最优化，是治理的核心。多中心治理理论的核心即建立多个行为主体，各主体之间相互独立、相互制约又相互协作，以达到协作共赢的结果。

1.3 多中心治理系统的运作机制

多中心治理系统的运行需要连贯的行为方式、交互行为的一致、可预测的模式，通过嵌套的机构，以塑造相互依赖的行为者的行为及其表现[15]；在系统运行中可以通过多个接入点的多元化监控来调整实现资源共享，增进各主体之间的沟通交流，实现集体目标、共同目标利益的最大化[16]。聚焦到具体的治理领域同样如此，例如在低耗能和温室气体排放的多中心治理中，需要一个外部权威机构来执行部分权力，以改变参与者不愿主动参与的现状。又如在农业现代化、乡村建设中需要一些运行（协调）机制的建立，如非正式网络、多中心协调部门、自下而上透明的倡议机构等，以实现权力的转变，调动各利益主体（尤其是村民主体）的主动性[17]。可见，通过运行机制的建立，实现各主体权力的转变，由简单的参与者向带有主动意识和责任意识的管理者转变，是多中心治理系统运作的实质保障。

2 多中心治理的理论框架和应用场景

2.1 行为主体及其博弈关系

国外经典的多元主体乡村治理模式中，行为主体主要有政府、村民和企业，各主体行为表现为政府提供法律和资金、成立村民协会、农民参与自治、企业提供技术和资金[18]。我国涉及的行为主体有政府、企业、村委会、非政府组织（non-governmental organization，以下简称“NGO”）和村民，其中政府引导和提供支持、企业合作投资、NGO提供资金合作和指导策略、村委会引导和组织、村民投入和参与[19-24]。由于国家性质和政府权力不同，我国治理模式与国外存在较大差异，因此在构建我国乡村治理模式时，必须注重多主体的组合方式和行为关系，同时构建出多种村庄治理模式和应用场景，以适应我国多类型、多水平的不同乡村治理需求。

根据多中心治理理论的主体及其相互特征，构建由多个行为主体组成的乡村治理模式，强调多主体间共同治理、相互独立、相互制约、相互合作又相互促进的运行模式，实现各主体间权力和利益的权衡，其中任何一主体权力和行为不到位都会影响共同利益，因此要根据不同治理内容进行组合分配并形成统一的运行系统。这里的行为主体指政府、村委会、村民、NGO和开发商。一般治理模式表现为政府为主导方，号召鼓励企业和NGO群体，组织和引导村民；村委会协助政府工作、组织村民，鼓励和配合NGO群体在村合作；村民协助村委会、响应政府工作，并与企业、NGO合作；企业和其他主体合作并给予收入回报；NGO在政府响应下与其他主体合作。各主体之间的行为关系如图1所示。

图1 行为主体关系图Fig.1 Behavior agent diagram

2.2 多元运行机制和权力制衡

只有实现多元主体之间权力的平衡，才能真正达到各主体之间各司其职和连带制衡的状态，我国政府主体几乎拥有所有权力，却缺失公共性方面的权力[25]。乡镇政府产生机制由上级提名，被动地包揽了经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、司法行政、计划生育等所有方面的行政管理职能[26]，村委会也只是上级政府权力的附庸，村民监督权、选举权基本架空，村委会事权、财权得不到乡镇政府的支持[27]。这样政府单极化权力中心的形态无法实现多中心治理的实质效果，因此有必要因地制宜创建我国乡村建设背景下的权力调节机制。

根据各主体的资源比较优势和所处的社会结构进行权力分配、协调，我国政府相对拥有更多权力并处于主导支配地位，同时也注重部分权力下放至其他主体，创建多元主体治理社区，由多元行为主体，即乡镇政府、NGO、村委会、企业和村民组成，形成网络社区和线下社区两种形式。通过定期的策略协商会议聚集各主体代表参与决策交流；各主体在指导与建议平台相互学习、交流协调以促进更好的决策，保证政策透明度和决策公平度；各主体特别是村民通过举报机制，对损害公共利益或自身利益的行为进行上诉，被举报方需在规定时间内给予相应反馈；各主体通过加入产权协商小组并根据自身利益需求进行合作、投资、管理等。通过以上方式实现各主体监督权、决策权、经营管理权和选举权等，促进其他主体治理能力的提升，拥有更多权力。强化各主体之间的强弱联结，增进相互合作、连带制衡的关系，增强多中心治理系统的稳定性，再按需与其他主体配对组合，实现乡村治理的共同目标最优化（见图2）。

图2 多主体社区内部权力协调网络Fig.2 Power coordination network of multi-agent community

2.3 多中心治理场景的构建

借鉴现有乡村建设案例经验，将多中心治理模式应用于公共服务、产业创业、社会关系和人文历史4大场景，分配不同行为主体到不同场景，实现不同场景下的多种要素建设。

2.3.1 公共服务：加快乡村基础设施建设，为场景营造提供先决条件

以政府主导进行乡村基础设施建设，完成交通、教育、医疗、健康、养老和服务要素构建，提高社会服务水平，保证人员要素的基本生活需求。

2.3.2 产业创业：创新创业发展模式，打造创业、产业场景

（1）引入NGO参与、指导。打造高校、科研团队和专家可参与的环境，与高校、研究院等联合，共同带动乡村建设。

（2）“村民+企业+村集体”共同治理旅游业。发展短期体验游和深度体验游相结合的模式，宣传和发展短期体验项目，由村委会、旅行社、商家、村民共同创建短期体验游项目平台；在长期深度体验游上发展“旅居模式”，建造可供人长期居住的体验场所。

（3）创新乡村合作创业模式，多元主体共同创业，开发地方特色产业，实现特色产品的生产、加工、包装一体化，形成品牌效应。

2.3.3 社会关系：创建新型社会关系，创新邻里、治理场景

多元主体参与，因地制宜创建属于乡村的“有闲社区”和“熟人社会”，合理分配人力资源，构建和谐亲密、互帮互助的新型乡村邻里关系。

多元主体参政、治理，形成“政府+村集体+社会团体”引导，村民、企业和外来人群共同参与乡建的模式，调动村民参与公共事业的积极性，提高公平度、体现人本化。

2.3.4 人文历史：传承乡风和历史文脉，激活乡风与活力

“政府+村集体”引导，村民、外来人员、游客和社会团体共同打造乡村软实力，唤醒乡村历史文脉，传承和保护物质文化遗产和非物质文化遗产。

3 案例研究：浙江省三门县横渡镇现状及治理困境

3.1 各村比较优势突出，资源尚需整合

横渡镇各村比较优势较突出，但资源分布不均，尚需整合。全镇总人口22 688人，其中常住人口8 955人，占总人口的40%左右，其中大横渡村、东屏村、铁强村和小横渡村的人口较多。基础设施和公共服务方面，只有大横渡村较完善，如小学、卫生服务站（大横渡村和桥头村有卫生所）、快递收发中心、镇政府、较大规模超市和养老院（铁强村正在新建一个政府运营环境更好的养老院）。镇区内交通较便利，但对外通达性不高。资源方面，东屏村和岩下村具有古村落文化遗产，铁强村具有海湾文化和海产品养殖优势，龙母山地的自然风光优美，双林村建有花草种植和采摘基地（见图3，表1）。

图3 三门县横渡镇村庄主要产业分布图Fig.3 The main industrial distribution of villages in Hengdu Town,Sanmen County

表1 三门县横渡镇旅游资源调查表Tab.1 Tourism resources of Hengdu Town,Sanmen County

3.2 服务、产业、社会和人文方面矛盾突出

3.2.1 公共服务：各项基础设施有待完善，缺乏社区服务中心功能

人口结构失衡，老龄化、空心化严重，外出人口比例达到71%，留下的多为老人，其中60周岁以上人口占51.3%。镇区服务水平落后，养老、教育资源严重短缺，无中心服务协调机制，公共设施滞后，文化活动匮乏。缺少人员要素回流的基础环境，几乎没有高素质人才返乡，年轻人一般只在清明节和春节回乡探望，年纪较高者有意落叶归根回乡定居。

3.2.2 产业创业：缺乏人员要素流入条件，产业创业模式有待创新

目前镇区有一些闲置土地，具备建立职业技术学校和社区大学的条件。然而NGO等社会团体参与度低，可供交流的场地只有横渡美术馆（2020年成功举办费孝通论坛）；镇级经济造血能力不足，主要依靠上级资金补助，稍大的项目则难以解决配套资金；旅游业开发程度不够，缺乏旅游协会等机构，游客种类单一，多以周边城市老年团为主，发展模式尚需创新。如采摘体验项目，只有双林村有个别采摘园，且人流量均不大，季节性较强。几乎每家都种有作物，但出售价不高，采摘人手不够，造成大量产品积压。存在闲置场地，有长期深度体验游的发展条件，但特色产业挖掘程度不够，种植养殖不成规模，进出口量低，品牌效应缺失，急需打造龙头产业。同时宣传方式单一，多为村内与附近村间的口口相传（如打铁业、花圈定制等）。

3.2.3 社会关系：邻里社会关系有待加强，治理模式需要创新

乡村邻里关系中，人与人的互动相较城市小区更多，但多以饭后或娱乐时的闲谈为主，缺少互帮互助行为。镇区内赋闲村民较多，个别在空闲时从事手工艺品加工，如彩灯、绿屏编织业等，但加工多在自家院落，无集中加工互动场地，工作渠道的获取途径也有限。除街巷空间外，缺乏不同群体特征和年龄层人群集中活动的场所。

治理环节上，主要由政府工作人员和部分乡贤担任，村民主体参与程度低。村干部选举评判标准多依靠势力、利益和家族姓氏，未真正考虑被选举人的综合素质与能力。缺乏对多元主体参与的鼓励和引导，村民自主意识不强，对乡村建设、参政议政、村民选举等了解渠道有限。

3.2.4 人文历史：历史文化、手工艺、民俗风情的传承存在危机

历史文物古迹、古村落建筑年久失修，旅游景点匮乏，夜间经济、特色小吃不成规模，游客停留时间有限。保护和宣传方式单一，未给外界宣传媒介打造良好平台。手工艺逐渐失传，如大横渡村的打铁工艺、豆腐制作，传承者年事已高，由于子女进城务工，也希望通过族外人将手艺传承下去，可见亟待寻找新的传承方式留住乡村传统手工艺。民俗风情发掘与宣传力度不够，缺乏相关旅游体验项目。

4 横渡镇多中心治理策略

4.1 横渡镇多中心治理主体和运行模式

依据各村现状及比较优势，将村庄分为镇政驻地村、乡村旅游型村庄、水产养殖型村庄、特色种植型村庄、历史传统村落和普通型村庄6大类型。创建横渡镇多中心治理模式，因地制宜在不同类型村庄中引入不同治理主体进行组合，强调各主体间的交流协调与权力分配，实现横渡镇公共服务、产业创业、社会关系和人文历史4大场景建设（见图4）。

图4 多中心治理模式实现路径Fig.4 Implementation path of multi-center governance mode

（1）镇政驻地村：即大横渡村，是全镇基础设施最完善的行政村，以打造公共服务场景为主，完善交通、教育、医疗、服务和养老等板块，旅居、产业为辅。

（2）乡村旅游型村庄：岩下潘村等。加强交通和服务建设，打造多种风格和品质的农家乐、宾馆，发展短期旅游，注重人文宣传。

（3）水产养殖型村庄：铁强村、深土洋村等。发展海湾文化和特色海产品养殖基地，集海产品售卖、加工、体验和观赏于一体。

（4）特色种植型村庄：双林村和桥头村等。主要以打造花卉观赏、成规模采摘和未来农场体验为主。为到访者提供观赏体验景点，为科研人员、创业人员打造农作物研究场所。填补特色产业和短期旅游发展板块。

（5）历史传统村落：东屏村和岩下村等。修复和维护好文物古迹，以打造特色古村落观光体验功能为主，吸引更多研究或观赏人员，传承手工艺，加强文旅体验的线上线下宣传工作，注重人文历史场景的实现。

（6）普通型村庄：指不具备明显特色资源优势的行政村。根据土地闲置情况和赋闲村民数量，发展散点游客接待点的短期旅游，以及长期深度体验游，完善旅居板块。进行人文宣传，打造手工艺、加工业训练基地，延续人文历史。

4.2 横渡镇多中心治理场景构建

根据《三门县横渡镇总体规划（2015—2030）》总体发展要求，利用并保护横渡镇自然生态环境，提高人口规模与素质、社会服务水平，提升经济总量与自我发展能力。加快城镇一体化、农业现代化和旅游业联动发展，实现经济、社会和城镇建设发展目标。

4.2.1 公共服务：完善基础设施，打造基本生存条件

政府主体对镇区进行服务场景的构建，提高社会服务水平，为镇上人才要素回流提供先决条件。

（1）交通方面，完善村内道路质量，增加横渡镇区与县城之间的交通线路，加快大横渡村加油站、停车场建设，增加公共交通路线、非机动车道、旅游观光路线和交通设备。增加物流收发站，打造未来“流乡村”，带动镇上产品进出口和网络化建设。

（2）教育方面，增强大横渡村学校师资力量，营造美丽乡村校园，培养青少年乡愁情怀，留住人才。发挥乡村广大闲置场地和风景、产业优势，建立职业技术学校，开设新型水稻、杨梅和牡蛎等特色产业种植培训课堂。

（3）医疗养老方面，融入智慧和康养理念，利用横渡镇生态环境改造养老院，打造生态养老基地，提高当地老人满足感的同时吸引外来养老人群，打造集舒适、自然风光、人情化、数字化医疗体系于一体的乡村养老院，满足老年群体的精神需求和乡愁情怀。

（4）在大横渡村建立较大的超市和农贸市场，其余村庄依照各自集市日建立赶集地点，保证满足社区内村民生活物品的需求，传承乡村集市文化。

4.2.2 产业创业：创新创业新场景，特色产业一体化

（1）目前，横渡镇与上海大学成功建立了校地合作，未来还将与更多高校大学、研究院建立合作关系，特别是周边宁波、台州等地高校。利用闲置土地，建立交流合作平台与科研团队下乡调研、搞科研的“试验田”，为乡村建设出谋划策。政府招募专家学者，在专家引导下成立如养老、医疗、特色产业等资金合作社，鼓励村民投资入股，提供启动和运营资金，后期逐渐转为村民经营，实现成果共享。

（2）开发地方特色产业，进行青蟹、牡蛎等规模养殖，水晶杨梅等规模种殖，建立原材料生产、加工、包装一体化生产链，形成品牌效应，发展成为镇上拳头产业。成立横渡特产宣传平台，开通网站和微信公众号等，开展产品线上线下宣传，使产品走出去。政府引导村民与投资商共同创业，形成“村集体+农户”“村集体+企业+大户（或家庭农场）”的多元主体合作创业模式。

（3）建立横渡镇特色的深度体验和短期游玩相结合的旅游发展模式。发挥三门湾区乡镇和东屏、岩下等特色古村落优势，增加短期旅游观赏景点、博物馆和网红打卡点，设计多条旅游观光路线，村委会、旅行社、商家、村民共同创建旅游项目平台。建立“横渡镇点对点采摘体验活动”，发展采摘、观光、深入农家等全套深度体验游，形成“村委会+村民+中介商”模式，中介商搭建宣传平台，为游客提供路线选择、接待农户、可体验项目等服务，村委会负责组织带动村民进行接待活动，村民根据自身情况自愿加入接待服务。

发展长期深度体验游，主要指乡村“旅居模式”，为宁波市、台州市等地有意体验农村生活的游客和休闲养老人员，提供承包种植、深度游体验项目与优良居住场所，找回农耕、休闲、惬意时光。

4.2.3 社会关系：未来邻里型乡村社区场景

（1）整合赋闲劳动力，创建“有闲社区”。建立村委会+原材料商+村民的平台组织，村委会向原材料商获取加工任务，组织和调动赋闲村民自愿从事加工生产，利用空闲时间提高居民收入，同时营造集中加工场所，促进邻里交流。为不同群体特征赋闲者安排工作，如年轻人可从事服务业、担任养老护工、家庭教师等；文化水平较高者，可选择家庭教师、开设技能培训课程等；身体条件好的可从事基础设施建设等。最后根据具体情况结算报酬，分为志愿型、积分兑换型（可用于兑换生活必需品和礼品等）和有偿型，调动赋闲村民的积极性，提升社区活力。

（2）构建“熟人社会”，形成互帮互助、和谐友好的乡村邻里关系。政府、社会团体建设公共空间节点，以大横渡村为起始点向其他村蔓延，打造可供邻里交流、亲子活动的场所，营造具有向心力的积极空间，促进人际交流与活动。村委会负责建立“互帮互助积分制”平台，村民通过互相帮助来获取积分并兑换奖励。建立线上线下交流互动平台，进行重要事件公示，也可互换、拍卖自家闲置物品，分享日常趣事，交流专业经验等。

（3）构建“多元参政”模式，村民、村集体、地方政府共同参与乡村建设，调动村民参与政策制定、决策和治理等多项环节。采用贡献积分制换取奖品等政策鼓励居民参与公共事务。

建立横渡镇多主体治理社区，鼓励各主体参与，通过定期的线上线下策略协商会议、选举平台、指导与建议平台、举报与反馈机构、产权协商小组等，增进信息交流、知识学习、利益获取和公开透明决策等。制定村干部选拔机制，采用村民意愿、问卷调查、村民选举和职业技能考试等方式选拔村干部，通过多主体社区的选举平台产生村委会部分职务，保证各主体充分获得监督权、决策权、经营管理权和选举权等权力。

4.2.4 人文历史：乡风和历史文脉传承场景，激活乡风与活力

（1）“村民+游客”共同传承横渡镇传统手工艺，村民开设手工艺学习培训岗位、小课堂，同时打造可供游客体验打卡的大横渡村铁匠铺、桥头村花卉等DIY手工艺场所，大范围吸引各地人传承传统手工艺。

（2）政府修缮保护古建筑遗迹，修建如岩下村海洋博物馆等历史文物博物馆，打造历史文物、古建筑遗址风景区。

（3）形成“NGO+村委会+村民”模式，村委会负责创建横渡镇文化艺术协会，举办摄影和艺术展，建立网红打卡、抖音等短视频拍摄场地，拓宽宣传途径，增强吸引力，扩大影响力。

5 结语

本文在多中心治理视角下探讨多元主体关系，构建乡村治理中多元主体运行机制，各司其职、互相制约以达到集体目标最大化，不同主体间相互组合而因地制宜形成不同的治理场景，顺应了我国乡村振兴中服务、产业、社会关系和人文历史方面的发展要求，为推广多中心治理模式在我国乡村治理中的深度应用提供了宝贵经验。未来将结合我国更多村庄类型的实证分析，开展村镇治理成效测评等，进一步拓展村庄多中心治理理论研究领域。