村镇资源环境承载力提升规划工具箱及国土空间规划应用场景*

范晨璟 周玲玲 黄 安 高 原 李 晴

国土空间规划的本质是空间要素的科学利用与合理配置，伴随着主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划深度融合，国土空间规划作为国家规划体系的基础环节，其战略性、科学性、协调性、权威性不断增强，应对资源约束的空间治理作用也将更为有效。2019年5月，中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出应当科学进行资源环境承载能力评价，并且充分考虑国土空间的资源约束作用，实行差异化的国土空间利用与开发[1]1。因此，有关不同资源要素的合理化空间配置工作已成为国土空间规划的首要核心内容。

地球上大部分的水土生态资源都配置于村镇地带。这些资源环境对农民来说不仅仅是宜居的生活资料，更是重要的生产资料。精确、高效、合理地保护与开发资源环境，是乡村发展与振兴的前提和基础[1]1。日本、德国、美国、英国等国家有着许多合理利用乡村资源环境与生态优势发展特色农业实现乡村振兴的实例，如日本开展的“一村一品”运动[2]、德国的“整合性乡村更新策略”[3]，以及美国的基于可持续理念的乡村规划与建设[4]等，根据当地发展特色以及承载力现状，通过整合优质资源和开发本地传统生产、生活资料，最大限度地利用区域的资本、资源，打造富有地方特色的品牌产品，从而提升村镇的整体效益[5]。可见，在摸清资源环境禀赋的基础上提出针对性的村镇规划方法，有助于改善农村居民的生活环境，更有利于为乡村振兴战略实施背景下的国土空间规划提供支撑。同时，如包括Ostrom[6]419-422提出的社会—生态系统框架（Social-Ecological System，SES）在内的一系列判断人与自然关系的理论，指导政策制定者通过环境治理和制定规划方案来调节人与自然的关系。这些理论的涌现为解决生态治理、资源环境问题提供了强有力的理论支持[7-9]。

不难看出，进入国土空间规划时代以来，“乡村振兴”战略顺利实施的重要基础是对村镇发展潜力与约束的科学认识。然而，我国有60多万个行政村，占绝大部分土地。受地理区位差异影响，村镇地区建设条件复杂多样，并且在城镇化与工业化的进程中不少村镇出现“五化”（非农化、老弱化、空废化、污损化、贫困化）现象，成为制约我国全面建成小康社会、实现中国梦的重大障碍[10]。尽管自然资源部颁布的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南》和《市级国土空间规划编制指南》，明确了我国自然资源总量大而人均少、村镇建设条件复杂多样、区域差异大的问题，并提出空间规划制定之初应从实际出发，正确评估与测算当地的水土资源生态现状与空间格局的要求，但是，上述两个指南缺乏对小尺度资源环境承载力评价的方法说明，也缺少通过规划手段提升资源环境承载力的指导性意见。因此，在乡村振兴背景下，迫切需要针对小尺度的、可操作性强的规划编制框架，统筹引领村镇尺度的空间规划。此外，目前国内关于承载力的研究呈现“重城市”的特点——对城镇开发强度、主体功能区划、城镇化等开发建设实践的研究较多，缺少有关村镇建设资源环境承载力的研究，仅有少量研究关注村镇旅游资源潜力分析[11-12]、乡村发展规划研究[13]、村镇水环境承载力[14]、村镇人口承载力[15]，以及村镇资源环境供给与保障研究[16]等，缺少对于小尺度的、资源环境承载力规划提升对策的整体性框架研究。

本文使用SES框架，提出针对村镇尺度特点的资源环境承载力提升规划工具箱框架。该框架由5个工具集和与其对应的23个规划工具组成，使用该工具箱有助于用系统的规划手段指导村镇尺度的承载力提升，以解决在小尺度村镇规划过程中所面临的社会经济和自然环境问题，以期为推进我国村镇小尺度的国土空间规划提供借鉴。

1 资源环境承载力规划提升工具箱框架

1.1 使用SES框架解读小尺度空间承载力提升路径

资源环境问题是一个复合的系统问题，在小尺度中，人类活动对其影响尤为明显。使用不同的概念和语言来理解并影响自然资源会有诸多限制，需要在一个共同的框架下进行考量。SES框架可以将人类社会和生态系统交互过程中涉及的所有资源过程都囊括其中，形成一个多维耦合互动的有机体[17]65-72。SES框架包括资源系统（Resource Systems，RS）、资源单位（Resource Units，RU）、治理系统（Governance Systems，GS）、行动者（Actors，A）等4个核心系统，以及在社会系统（Social，S）和生态系统（Ecosystems，ECO）中建立特定区域的SES框架，以用于寻找不同路径下社会—生态系统治理策略。在村镇尺度中，可以借助该框架全面整合小尺度的资源环境承载力规划提升的要素[18]，明确村镇建设与资源环境承载力之间的协调关系，揭示以人为核心的生产、生活承载力与以自然为核心的资源环境生态承载力之间的影响，也能够明确表征人与自然协调程度提升的路径[19]8848。

叶艳妹等使用SES框架解读村镇小尺度资源环境承载力提升的不同途径（见图1），并提出对应的规划工具。SES框架包含的4个子系统——资源系统、资源单位、治理系统和行动者，在村镇小尺度资源环境承载力规划提升上可以对应为：承载资源系统、承载资源单位、承载治理规则、承载对象。其中，承载资源系统是指承载村镇生产、生活、文娱活动的水、土等生态空间；承载资源单位指的是所处区域中的水、土生态资源共同体；承载对象是人类与自然资源的交互行动，包括现状、规划、未来的交互活动；承载治理规则是人类根据自身需求，对资源环境利用的状态[19]8850-8855。此外，框架中还设定了政策治理模块，用于对4个子系统的协调提升提出协调优化策略。基于SES框架的资源环境承载力与村镇建设的各子系统交互关系与作用机制如图1所示。

1.2 村镇尺度承载力规划提升工具箱的设置原则、框架与应用范围

使用1.1中的框架有助于建构资源环境承载能力提升的工具箱。对应SES的理论延伸，村镇尺度承载力规划提升工具箱可由工具箱—工具集—工具3级组成。在工具集中，包括：①各类空间的约束性评价（对应承载资源系统）工具集；②承载资源单位的提升（对应承载资源单位）工具集；③物质承载与人类治理协调水平（对应承载治理规则评价）工具集；④人类活动的预测与约束（对应承载对象的调整）工具集；⑤治理水平提升工具集等5个部分，5个工具集中又包含了23个具体的规划工具（见图2）。总体来看，每一个工具集及所属的工具均对应着SES框架中的一部分（见图1）。

图1 基于SES框架的资源环境承载力与村镇建设的作用机制Fig.1 The functional mechanism of resource environmental carrying capacity and village construction based on SES framework

图2 基于SES框架的村镇资源环境承载力的规划提升工具箱框架图Fig.2 Diagram of planning promotion toolbox for resource environmental carrying capacity in villages and towns based on SES framework

2 基于村镇资源环境承载力规划提升工具箱的应用方法

2.1 工具集一：各类空间的约束评价工具集

工具集一是各类空间的约束评价工具集，所对应的是SES框架中的资源系统（RS），是村镇中资源环境承载力形成的空间基础。此工具集的作用是在规划初期对村镇各类用地资源进行约束评价，尤其是对村镇规划建设过程中的水体范围调整，以及对林地、农业空间、生态空间进行评估；同时以村镇发展为目标，对约束村镇发展的因素进行评价。具体而言该工具集包括：水体范围调整、水环境容量约束评价工具；自然林地开发约束评价工具；农业空间边界约束评价工具；生态空间边界约束评价工具；生产、生活空间边界约束评价工具等5个工具。各类工具的使用方法及所用场景的具体介绍如表1所示。

表1 各类空间的约束评价工具集Tab.1 Constraint evaluation tool set for various spaces

2.2 工具集二：承载资源单位的提升工具集

工具集二是承载资源单位的提升工具集，所对应的是SES框架中的资源单位（RU）。资源单位表征资源系统环境的本底状况，制定该工具集的目的是在对山水林田湖草本底调查的基础上，对区域中的水资源、土地资源、生态资源等进行修复与优化提质。此工具集主要包括：水资源承载力问题诊断与提升（流域政策）工具、土地资源承载力问题诊断与提升（区域政策）工具、生态资源承载力问题诊断与提升（区域政策）工具等3个工具。工具集中各类工具的介绍如表2所示。

加拿大西部大学几位数学教授，曼尼托巴大学罗伯特·科瑞根，温尼伯格大学安娜·斯托克和里贾纳大学弗曼多·兹可曼，于2011年建立了网络机构 “强化加西数学教育倡议”，呼吁提高数学教师专业资格要求，改变数学课程标准；并要求数学家和科技界人士参与数学课程标准的制定.[1]

表2 承载资源单位的提升工具集Tab.2 Tool set to improve original value of carrying capacity

2.3 工具集三：物质承载与人类治理协调水平工具集

工具集三是物质承载与人类治理协调水平工具集，所对应的是SES框架中的治理系统（GS），是现状的人与环境之间的规则状态，规划时应在资源环境承载力体系下，充分考虑当地的物质承载与人类治理协调水平。此工具集的适用条件是在规划初期对当地社会经济条件与发展条件充分认识，同时对各村镇的物质承载与人类治理协调水平进行分析，寻求社会经济发展与产业发展以及生态环境的平衡状态。该工具集包括：人均GDP调整工具、人口数量调整工具、农业产量预估与种植类型优化工具、各类污染物排放量调整目标的规定工具等4个工具。各类工具的介绍与应用如表3所示。

表3 物质承载与人类治理协调水平工具集Tab.3 Tool set to coordinate material carrying capacity and human governance

2.4 工具集四：人类活动的预测与约束工具集

工具集四是人类活动的预测与约束工具集，它所对应的是SES框架中的行动者（A）。行动者是资源开采者或利用者，是区域发展的主体，也是资源环境的主要承载对象。这个工具集的作用是对人类的活动做预测并进行约束，主要包括：村镇体系重建（撤村、合并、村镇类型划定等）、村镇建设空间划定、公用公共设施配置优化工具；主导产业定位调整、生产空间布局优化、边界划定工具；低效土地整理提升工具；“三生”空间形态优化工具；村镇建设环境综合影响评价工具；留白区、富余空间转换工具；水土生态（山、水、湖、林、田、草）系统修复时序安排工具；环境健康影响评估工具等。通过这些工具可以判断每一个规划项目造成的空间变更是否在当地的资源环境承载能力之内，从而制定村镇尺度相关的行为规则以防范资源承载力恶化。各类工具的介绍如表4所示。

表4 人类活动的预测与约束工具集Tab.4 Tool set for prediction and constraint of human activities

2.5 工具集五：治理水平提升工具集

工具集五是治理水平提升工具集（见表5）。其重点是对上述活动的综合领导统筹，包括多规合一工具、不突破资源环境底线的规划师协商制度与公众参与制度工具，以及土地发展权理论的应用（发展备用地评价）工具。通过对每一个建设项目做好规划协调，促进多元主体共建资源友好型村镇。

表5 治理水平提升工具集Tab.5 Tool set for governance improvement

3 结语

目前，村镇资源承载力的理论与实践研究都较为缺乏。一方面“乡村病”、乡村环境退化等问题成为制约我国乡村振兴发展的障碍，平衡村镇建设与资源环境的关系成为村镇发展的一大挑战；另一方面，国家空间规划体系尚未明确乡镇级空间规划内容，有关村镇尺度的资源环境测度研究较为缺失，在此背景下有关村镇尺度规划的研究迫在眉睫。本文基于社会—生态系统框架，针对村镇尺度的特点，提出包含5个工具集与23个工具的承载力规划提升工具箱框架，为我国小尺度资源环境承载力相关研究提出规划框架指引。使用该工具箱有助于用系统的规划手段促进村镇尺度的承载力提升，也有助于解决村镇中的“五化”、资源过度开发、土地利用低效、环境污染严重、生态治理滞后和村镇发展权益保护欠缺等问题。

本文框架旨在针对小尺度的村镇规划提供分析框架，针对我国不同地区的村镇规划实践，应在开展全境的承载力短板分区工作的基础上，根据需要进行工具使用的调整，以适应不同地区的不同问题。未来的研究将密切关注小尺度国土空间规划政策新动向，进一步拓展乡镇空间规划中的相关工具并形成相应的指南，希望本文能为应对村镇建设中面临的资源环境挑战提供一个新的视角。