我国残疾人就业保障金的法制发展与完善

闫海 刘洁

（辽宁大学法学院 辽宁沈阳 110136）

残疾人在就业竞争中一般处于劣势地位，并由此陷入贫困以及社会边缘化。我国残疾人的社会政策历经居养、庇护和发展等三种模式[1]，随着经济社会发展，居养模式和庇护模式只能保障残疾人的基本生存，无法满足发展需要，以及促进残疾人融入社会。社会歧视是残疾人社会融入的最大障碍，传统的残疾人保障观念认为残疾人不能带来社会经济效益，只能被动接受社会救助，国家对残疾人的福利支出是一种“消费型”活动，残疾人也因此遭受严重的社会排斥。[2]就业是残疾人融入社会的关键途径，亦是迈出的最艰难一步。发展模式则强调对残疾人的人力资源开发，主张通过提升残疾人技能、保障残疾人就业权利、促进残疾人就业，以消除对残疾人的社会歧视，同时也认为身体残疾并非残疾人遭遇就业困难的主因，社会缺乏对残疾人的赋能环境才是关键。[3]笔者认为，社会应当对残疾人就业难题承担主要责任。多数残疾人属于可以进一步挖掘人力资源的特殊人才，国家应当保障残疾人顺利就业。残疾人就业保障金是有效、有力促进残疾人就业的重要抓手，其征收侧和使用侧均发挥促进残疾人就业保护、就业支持、就业服务的功能。但是，我国残疾人就业保障金法制存在诸多问题，需要进一步完善残疾人就业保障金征收、使用和监督，以更好发挥其积极作用，有效促进残疾人就业，共建共享经济社会发展成果。

一、残疾人就业保障金的法制发展

我国残疾人就业保障金法制已经历起步、形成阶段，正处于规范阶段。

第一，起步阶段。1990年《残疾人保障法》第39条规定了按一定比例安排残疾人就业，为残疾人就业发展奠定了法制基础，但实践中缺乏有效机制予以落实。一些省级地方政府、人大依据《残疾人保障法》制定了本地的实施办法，规定安排残疾人就业达不到规定比例的，须缴纳残疾人保障金。例如1994年《北京市实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》第18条规定，安排残疾人就业比例为在职职工总数1.7%，未达到的应当缴纳残疾人就业保障金。

第二，形成阶段。为贯彻《残疾人保障法》第39条规定，同时对地方收取残疾人就业保障金的实践予以规范，1995年《残疾人就业保障金管理办法暂行规定》（以下简称《暂行规定》）明确规定，残疾人就业保障金是适用于残疾人就业的专项基金，对残疾人就业保障金按照预算外资金予以管理，实行财政专户储存。同时，《暂行规定》还对残疾人就业保障金的使用范围、减免规则、财务管理等予以规定。1999年《财政部综合司关于残疾人就业保障金有关问题的复函》强调：“残疾人就业保障金是合法的政府性基金。”2007年《残疾人就业条例》第9条、第16条规定残疾人就业保障金的征收使用和监督。

第三，规范阶段。2010年《政府性基金管理暂行办法》对政府性基金的设立审批、征收管理、预决算管理、监督检查和法律责任等予以规定，成为我国政府性基金管理法制建设的里程碑。依据《政府性基金管理暂行办法》第9条，财政部公布2010年全国政府性基金项目目录，残疾人就业保障金位列32项经国务院或财政部批准向社会征收的全国政府性基金项目。2015年发布《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（以下简称《管理办法》），废止《暂行办法》，对残疾人就业保障金的征收、使用和管理等法制规定一系列新的内容。2017年修订《残疾人教育条例》和2017年制定、2018年修正的《残疾预防和残疾人康复条例》等行政法规对残疾人就业保障金使用范围予以规定。近年来，为切实减轻企业负担，残疾人就业保障金成为减税降费的重点。2018年《财政部关于降低部分政府性基金征收标准的通知》调低了残疾人就业保障金的上限；2019年《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》规定根据用人单位安排残疾人就业比例分两档减缴。

二、完善残疾人就业保障金的征收

残疾人就业保障金征收环节十分重要，并影响到保障金后续的使用与监督，是发挥残疾人就业保障金积极作用的基本前提。残疾人就业保障金“有效的征收”能够促进残疾人就业，形成残疾人和用人单位互利共赢、健康发展的局面。

就征收侧而言，残疾人就业保障金在法理上属于引导目的的特别公课。引导目的的特别公课规范重点不在于财源筹措，而是给予相对人一个经济上的诱因，引导相对人以立法所期待的特定方式而行为。申言之，假使所有（潜在）公课义务人皆采取合乎法律规定之行为，公课收入等于零，则实现公课规范之目的，而藉由特别公课之收入来平衡符合公课规范者与未履行法律义务者间之负担。[4]雇佣具有一定工作能力的残疾人就业是用人单位承担社会责任的体现，若用人单位不主动承担责任则应当缴纳残疾人就业保障金以替代责任的承担，即残疾人就业保障金是无法按比例安排残疾人就业的用人单位履行就业责任的代偿方式。若是缺少残疾人就业保障金制度，用人单位可能考虑到雇佣残疾人就业带来的经济效率和风险而放弃雇佣残疾人就业，更偏向雇佣正常人就业。用人单位一直躲避承担安排残疾人就业的社会责任，残疾人的就业权益和生活水平就无法得到保障，最终会被社会所排斥和驱逐。残疾人就业保障金驱使用人单位基于成本收益的分析，选择雇佣残疾人抑或缴纳残疾人就业保障金：前者的收益是用人单位雇佣残疾人能够获得的预期收益，包括残疾人劳动创造的价值、用人单位享受的优惠等，成本是雇佣残疾人的工资以及工作效率低下、安全隐患等隐性负担；后者的成本是单位所缴纳的残疾人就业保障金。申言之，残疾人就业保障金的惩罚性质能够督促用人单位雇用一定比例的残疾人，履行用人单位的社会责任，从而促进残疾人就业。

我国残疾人就业保障金征收阶段存在残疾人分散就业比例的行业“一刀切”问题。《管理办法》第6条规定了1.5%的残疾人就业比例，各省级政府可考虑本地实际情况规定具体比例。换言之，该规定考虑地区间残疾人数量、企业承载残疾人就业能力的差异，确定了1.5%为用人单位的最低就业比例，并且授权省级政府结合本地区实际情况制定更高的就业比例。由于残疾人地区间流动性较差，而发展较好、规模较大的用人单位一般分布在东部沿海地区，尤其长江三角洲、珠江三角洲和京津冀等区域居多[5]，此类区域确定残疾人就业比例一般高于1.5%。但是，该规定未考虑行业性质的差异，严重影响残疾人就业保障金制度实施效果。例如，矿业、制造业、建筑业等对劳动者身体机能要求较高，需要劳动者付出较大的劳动能力，残疾人存在一定生理条件缺陷而不适合在高强度体力劳动的产业中就业；高科技行业也对劳动者的技术能力和教育水平存在较高要求，多数残疾人往往错过接受高等教育的机会，难以符合高科技行业的用工标准；餐饮服务等对职工体能、技术水平、教育要求不高的劳动密集型行业则较容易达到规定的雇佣比例。由于不同行业的用人单位性质及其承载能力的不同，满足残疾人就业的能力差别较大，在客观上无法满足就业比例的用人单位容易产生抵触心理，进而为了逃避缴纳残疾人就业保障金，采取虚报本单位劳动者人数或上年度年平均工资，或者部分工资以其他福利方式发放，或者租借残疾人证等，以避免或减少残疾人就业保障金的缴纳。总之，不区分行业的1.5%就业比例，不能充分发挥残疾人就业保障金的积极作用，甚至产生负面效应。

此外，残疾人就业保障金的征收应当考虑相对人承担法律义务的程度不同。与企业、民办非企业单位相比，机关事业单位对于促进残疾人就业应当承担更大的社会责任，应当通过岗位预留、定向招录岗位等方式发挥残疾人就业保障的示范作用。[6]2001年财政部、中国残疾人联合会《关于中央部门所属单位缴纳残疾人就业保障金有关问题的函》就明确中央部门所属单位也是残疾人就业保障金的缴纳主体。在日本，民间一般企业雇佣残疾人就业比例为1.8%，而特殊法人团体、中央和地方公共团体中管理与事务部门雇佣残疾人就业比例为2.1%，因此应当对机关事业单位设定更高的就业比例要求。[7]当然，对于依赖财政拨款的机关事业单位，若是未达到规定就业比例而缴纳残疾人就业保障金，相当于财政的“左袋子进，右袋子出”。

三、拓展残疾人就业保障金的使用

残疾人就业保障金的使用关系到其是否充分发挥了积极作用，以及残疾人就业保障金制度是否有效落实。

就使用侧而言，征收的残疾人就业保障金用于安排残疾人就业。残疾人因自身的缺陷造成教育发展滞后，由于居家照顾并未完成义务教育以及职业教育、高等教育等，缺乏专业知识及实用技能，同时因财政资金支持不足，残疾人康复服务差，导致其参加工作较为困难。根据中国财政年鉴统计资料显示，残疾人就业保障金在2010—2014年收入与支出规模不断扩大，但结余也呈现扩大趋势（见表1），剩余的大部分资金存留国库闲置。残疾人就业保障金并未得到充分使用，损害残疾人福利。

表1 2010—2014年残疾人就业保障金收入、支出和结余情况

根据《2010—2015年中国残疾人事业发展统计公报》显示，2013—2015年新增残疾人按比例安排就业人数呈下降趋势（见表2），部分反映残疾人就业保障金促进残疾人分散就业效果并不显著。因此《管理办法》规定将残疾人就业保障金纳入地方一般公共预算予以统筹安排，这有悖于残疾人就业保障金的政府性基金属性，并且造成其对残疾人就业保障更加不充分的恶性循环。

表2 2010—2015年全国新增残疾人按比例安排就业人数情况

针对残疾人就业保障金使用范围窄、使用不充分的问题，我国应当拓宽残疾人就业保障金的使用范围：首先，优化其支出结构，减少结余。扩大对残疾人就业培训、服务、康复的支出，不妨采取负面清单方式，明确不予支出的项目，例如禁止用于相关机构的运行费用和人员经费，其他未列出的项目都可以灵活使用残疾人就业保障金。其次，对用人单位安排就业予以奖励。用人单位每超额安排一位残疾人就业，残疾人就业保障金便支付用人单位一定比例的岗位补贴、社会保险补贴、用人单位发放的残疾人工资补贴以及安排残疾人就业需要的设施设备补贴等，以减轻用人单位的压力，提高用人单位雇佣残疾人就业的积极性，并且还可以根据残疾人的级别不同而享受不同的残疾人就业保障金奖励。例如，《关于调整北京市用人单位安排残疾人就业岗位补贴和超比例奖励标准的通知》（京残发〔2014〕47号）规定了用人单位安排残疾人就业岗位补贴和超比例奖励标准，规定与残疾人签订一年以上劳动合同的，岗位补贴为每人每月5000元；与残疾人签订无固定期限劳动合同的，岗位补贴为每人每月7000元；安排残疾人就业超过1.7%比例的，每多安排一名残疾人，奖励每人每月10000元。最后，加强对残疾人自主就业创业的支持。按比例就业并非残疾人分散就业的唯一方式，政府应当使用残疾人就业保障金大力支持残疾人自主创业，可以结合当今互联网的发展，保障金支付残疾人参加互联网相关创业知识培训和就业服务的费用，帮助残疾人利用互联网形式创业，乃至用于支付残疾人自主创业的经营场地费用，为残疾人自主创业提供便利，提高残疾人就业的积极性。残疾人就业保障金只有得到有效的用、充分的用，才能促进残疾人更好就业、更好融入社会，共享经济社会发展。

四、强化残疾人就业保障金的监督

对残疾人就业保障金的有力监督能够保障残疾人就业保障金征收使用规范合理。

我国应当加强对残疾人就业保障金征收的监督。在实践中，残疾人就业保障金的比例评定标准造成用人单位对残疾证有较大需求，而并非真正雇佣残疾人就业。部分残疾人甚至与用人单位达成挂靠残疾证的约定，虽然与用人单位签订劳动合同，但残疾人事实上无须到岗工作，用人单位也不为其承担工资以外的责任。质言之，对用人单位安排残疾人就业的监督不力，让残疾人就业保障金的目的落空，无法发挥促进残疾人就业的积极作用。《管理办法》第12条规定，为配合税务机关征收保障金，残疾人就业服务机构应当对用人单位申报的残疾人就业人数进行审核，并及时向征收机关报告，因此完善残疾人就业服务机构的审核和监督职责是重中之重：一方面，残疾人就业服务机构应主动收集本地区用人单位和残疾人信息，对相关信息予以登记，以及申报安排残疾人就业的用人单位的信息，并进行定期检查和监督。由于残疾人就业保障金是按月缴纳，残疾人就业服务机构应当每月不定时进行检查。另一方面，残疾人就业服务机构应该建立区域信息网，实行信息共享，将用人单位按比例安排残疾人就业纳入社会信用评价体系，虚假安排残疾人就业的行为应当认定为失信行为，并加强对该单位的检查频次和力度，乃至实施联合惩戒措施，例如严格审核行政许可、限制公共服务便利等措施等。

我国还应当加强对残疾人就业保障金使用的监督。残疾人就业保障金的使用信息应公开透明，使缴纳保障金的用人单位、残疾人及社会公众方便了解保障金的具体使用情况。但是，残疾人就业保障金从2015年起由政府性基金预算管理转为一般公共预算管理，不按基金项目单列收入和支出的预算决算，不能保障专款专用，加之地方各级残疾人联合会和财政部门对残疾人就业保障金的征收使用情况不及时公开，社会公众对保障金的收入和支出使用情况不清楚，引发广泛的质疑。为了监督残疾人就业保障金的使用，应当将残疾人就业保障金回归政府性基金预算管理：第一，由残疾人就业服务机构或中国残疾人联合会协助财政部门编制预算草案，人大审议通过预算草案；第二，财政部门和审计部门对残疾人就业保障金预算执行予以财政监督检查；第三，独立残疾人就业保障金收支预算决算项目等相关信息对社会公开，接受残疾人、用人单位及社会公众的监督，确保残疾人就业保障金是真正为残疾人谋取福利、寻求发展。

五、结语

残疾人的生活保障和社会融入体现一个国家的文明发展程度，就业是残疾人社会融入的关键和生活保障的基础。残疾人的身体缺陷并非是难以融入社会的关键，社会的排斥才是主要原因。残疾人就业保障金是促进残疾人就业、推动社会融入的重要保障。进一步完善我国残疾人就业保障金制度，能更好地保障残疾人的就业权益，使残疾人通过自己的努力摆脱贫穷和边缘化的困境。