2021年广播电视与网络视听政策研究报告

林 沛

“在政策制定、专项治理、标准研究、日常管理中，强化部门间横向协同、层级间纵向协同、广播电视和网络视听间双向协同，实现各级广电行政管理部门从管脚下、管系统向管行业、管社会转变，从管一隅向管一域转变。”

2021年9月，《广播电视和网络视听“十四五”发展规划》下发。相比“十三五”规划，“十四五”规划在目标及手段的表述上都有不少新变化。

在目标上，“十四五”要实现的主要任务之一是“推动管理优化升级，提升行业治理体系和治理能力现代化水平”，这是相比“十三五”的新表述。

而在手段上，对于主流价值，“十三五”的主要目标为“舆论传播力、引导力、影响力、公信力大幅提升”；“十四五”则将媒体融合作为重要的实现手段，将其作为打造主流舆论阵地的首要通路，提出了“媒体深度融合发展，一体化、联动式主流舆论格局有效构建”。

对内容创作，“十三五”的主要任务是“弘扬社会主义核心价值观，提高内容生产和创新能力”；“十四五”时期则升级为“加强优秀作品创作生产传播，打造反映时代新气象、讴歌人民新创造的精品力作”，显示出更加积极有为的参与态度。

对产业及科技，“十三五”的发展目标是“对经济的拉动作用显著增强”，以及“‘智慧广电’战略和新闻出版数字化转型升级行动全面推进”；“十四五”的表述则是“产业高质量发展，成为发展数字经济、扩大内需的强力引擎”，以及“科技创新有效赋能行业发展，智慧广电全业务服务模式基本建立”，除了有主动参与引领高质量的愿景之外，也有以行业发展赋能全局的意味。

总的来看，《广播电视和网络视听“十四五”发展规划》透露出了面向大视听产业的管理新思路：政府、市场与社会三者之间，大视听管理将以行业为抓手，实现政府对市场的有效发力，达成政府对社会的有利影响，最终实现壮大主流舆论阵地的目标。

这与党中央的文艺理念相通——习近平总书记在文艺工作座谈会上的重要讲话指出，“加强和改进党对文艺工作的领导，要把握住两条：一是要紧紧依靠广大文艺工作者，二是要尊重和遵循文艺规律。”——文艺工作者正是行业的中坚力量，是创作的原点；而尊重和遵循文艺规律，则指明了引导行业的“度”。

与此同时，分层次、讲协同、懂战略也是这一思路的内含之义。

“在政策制定、专项治理、标准研究、日常管理中，强化部门间横向协同、层级间纵向协同、广播电视和网络视听间双向协同，实现各级广电行政管理部门从管脚下、管系统向管行业、管社会转变，从管一隅向管一域转变。”

行业观：从管脚下、管系统向管行业、管社会转变

管系统，着眼于系统内、单事件，尤以体制内事件管理居多；管行业，则更多着眼于全生态、产业链，尤以市场性事件的管理居多；管社会，现阶段着眼于将政府诉求与市场手段相结合，解决社会需求。

管系统，即优化广电系统内环境。

1 月，国家广播电视总局（以下简称“总局”）联合人社部、新闻出版署表彰全国新闻出版广播影视系统先进集体先进工作者和劳动模范。

2月，总局联合人社部印发《关于深化播音主持专业人员职称制度改革的指导意见》。

4月，总局公示2020年度全国广播电视和网络视听行业领军人才工程、青年创新人才工程拟入选名单。

6月，总局于北京举办“激情·奉献·廉洁——2021年全国广播电视和网络视听先进事迹报告会”。

8月，总局推选第五届全国中青年德艺双馨文艺工作者人选。

9月，总局发布《关于组织参加中国广播电视节目奖·首届中国播音主持“金声奖”评选工作的通知》。

11月，总局于北京举办“信仰的力量——全国广播电视和网络视听行业青年演讲比赛”。

总局的这一系列活动及通知，起到了系统内表彰先进、树立典型的作用。

此外，则是继续贯彻精简精办频道频率理念，提升系统内运作效率。

2021年9月28日，总局传媒机构管理司发布的消息显示，今年以来，总局积极推进广播电视频率频道精简精办，已先后批准撤销四川台国际频道等14个电视频道，以及湖北台楚天资讯广播等7个广播频率，同时批准调整优化了一大批专业频道频率。

管行业，即优化广播电视与网络视听全行业生态。

2021年8—9月，面对娱乐圈震荡带来的不良影响，总局及相关多部门展开行业整顿行动。

8月，中国网络视听节目服务协会指出，坚决支持会员单位采取的联合行动，支持下架吴某凡参演的影视综艺节目。协会重申，绝不为违法失德人员提供出镜发声的机会和平台，绝不让这些人员和作品在网络视听行业有立足之地。

8月27日，总局电视剧司发布消息，北京世纪伙伴文化传媒有限公司和郑爽严重违反电视剧制作成本配置比例要求，总局决定：不得播出电视剧《倩女幽魂》；各级广播电视播出机构、广播电视视频点播业务开办机构和网络视听节目服务机构不得邀请郑爽参与制作节目，停止播出郑爽已参与制作的节目。

对于偷逃税、“阴阳合同”、“天价片酬”等违反法律法规的行为，该消息称之为“扰乱行业秩序，冲击社会公平正义底线”。

9月7日，广播电视和网络视听文艺工作者座谈会召开，会议指出广播电视和网络视听文艺工作者要深入学习领会习近平总书记的重要论述，从自身做起，共同把从业生态呵护好、建设好，把广播电视和网络视听文艺发展好。

9月9日，总局网络视听节目管理司召开进一步加强网络视听文艺节目及人员管理工作座谈会，要求坚持从严从实、标本兼治，有效廓清网络视听文艺领域风气，以坚决有力的实际行动让人民群众看到变化、见到效果。

以上管理措施多与行业的社会影响以及行业所引发的社会舆论相关，可以看作是行业管理触角的进一步延伸，其目的是正行风、清“劣币”，促进行业有序健康发展。

在内容方面，管行业的思路更多体现在节目管理之中。

随着文化类节目走热并出现越来越多“爆款”，弘扬中国文化、中华文明越发成为文化节目的“己任”。而推动这一理念成为行业共识甚至是社会共识，也是节目管理上到新台阶的重要标志。

3月，总局办公厅发布《关于开展2021年“中华文化广播电视传播工程”重点项目申报工作的通知》。

7月16日，中宣部副部长，国家广电总局局长、党组书记聂辰席出席“中国节日”系列节目暨文化节目创作座谈会并指出，要“以时不我待的紧迫感和行动力，推出标杆性时代性作品，为弘扬中国文化、中华文明贡献更大力量”。

8月24日，总局公布2021年“中华文化广播电视传播工程”重点项目。

管社会，是将政府诉求与市场手段相结合，解决社会需求。

比如，在人才培养方面，9月22—26日，总局研修学院和江苏省广电局在京举办江苏省广播电视宣传管理和节目创新创优培训班，培育一批广播电视和网络视听高素质人才，培养一批为全国广播电视做强做优示范的“排头兵”，为融入一体化、服务一体化、推动一体化提供人才成长的解决方案，下一步还将深化多领域人才培养合作。

又如，在技术应用方面，总局通过举办首届高新视频创新应用大赛、首届广播电视和网络视听人工智能应用创新大赛（MediaAIAC）、第三届中国人工智能大赛，以及与华为签订战略合作协议等方式，以市场手段引导高新视频技术落地应用推广，打造高新视频新业态新服务。

年内，总局批复设立了中国（之江）视听创新创业基地、中国（厦门）智能视听产业基地，以及“智慧家庭创新研究与应用国家广播电视总局实验室”“5G融合接入应用创新国家广播电视总局实验室”“智慧家庭创新研究与应用国家广播电视总局实验室”“智慧广电网络安全生态创新研究国家广播电视总局实验室”“5G高新视频体育融合创新应用国家广播电视总局实验室”等科研机构，并将“视听媒体收视大数据研究与应用国家广播电视总局实验室”等7个实验室升级为总局重点实验室。

表1 国家广播电视总局实验室（含重点）列表

这些基地或实验室在为广播电视与网络视听提供技术基础设施的基础上，也多意在打造多种产品、产业开发的产业链或产业集聚区。

层次观：从标准研究、专项治理（专题探讨）到日常管理、政策制定

从标准研究、专项治理（专题探讨）到日常管理、政策制定，是总局针对某一领域进行管理的大致路径——

从管理偏向看，对新兴市场偏重标准研究、专项治理（专题探讨），对成熟市场偏重日常管理、政策制定；对冷门市场偏重日常管理、政策制定，对热门市场偏重标准研究、专项治理（专题探讨）。

如视听技术和媒体融合既是新兴又是热门，就十分注重标准研究及专项治理（专题探讨）。

从涵盖层次看，成熟市场及热门市场更容易在短时内同时涵盖以上4个层次，网络视听及电视剧便符合这一标准。

对于新兴技术，总局于1月20日印发《广播电视和网络视听标准化管理办法》，又于5月8日印发《广播电视和网络视听工程建设行业标准管理办法》，年内在标准研究方面成效卓著。

对于媒体融合的标准研究——

3月16日，总局媒体融合发展司印发《关于组织制定广播电视媒体深度融合发展三年行动计划的通知》，要求地市级以上广播电视台“明确任务书、时间表和路线图，严格高效组织实施”，各省级广电行政部门要“精心组织、分类指导本辖区内各广播电视台行动计划的制订工作”。

3月19日，总局办公厅发布《关于开展2021年全国广播电视媒体融合先导单位、典型案例、成长项目征集和评选工作的通知》，持续推广各地媒体融合发展的成功实践和有益经验，发挥先进典型示范带头作用。

4月16日，总局媒体融合发展领导小组2021年第一次会议召开，原则通过《国家广播电视总局媒体融合发展领导小组工作规则》和《2021年推进广电媒体深度融合发展工作方案》。

12月3日，总局公布2021年度全国广播电视媒体融合先导单位、典型案例、成长项目征集评选结果。

12月7日，总局组织开展国家广播电视总局实验室2021年度考核评估。

以上皆可看作是对媒体融合的标准研究。

在专项治理（专题探讨）方面——

8月及9月，总局分别举行了两期全国广播电视媒体深度融合专题培训班，国家广电总局副局长、党组成员朱咏雷在第二期开班式上指出，要“增强信心决心，在危机中育新机、于变局中开新局，加快广播电视媒体深度融合、整体转型”。

此外，2020年12月底及2021年4月初和11月，总局领导曾分别调研上海广播电视台以及山东省、江苏省媒体融合发展工作。

对于网络视听及电视剧，在标准研究方面，总局推进开发了多个技术、内容标准（参见表2）。

表2 2021年广电技术标准建设情况

1月14日及21日，总局分别召开两场重点电视剧创作工作专题调研座谈会。

3月3日，朱咏雷专题研究重大革命历史题材电视剧创作工作。

6月28日，朱咏雷专题调研冬奥题材重点电视剧创作。

7月19日，总局举办推动电视剧创作生产高质量发展青年演员和经纪人培训班。

7月21日，总局召开全国精品电视剧创作经验交流培训班，邀请《山海情》《觉醒年代》《在一起》《跨过鸭绿江》《装台》等优秀剧目的主创人员分享创作经验，交流创作体会。

9月16日，贯彻落实文娱领域综合治理部署、推动电视剧事业高质量发展座谈会召开。年内，总局全面推进“十四五”重点电视剧选题规划编制工作，在“十四五”期间每年抓20部重点作品。

11月15日，朱咏雷赴正午阳光影视公司，调研迎接党的二十大主题电视剧创作工作。

11月16日，聂辰席出席在总局召开的“我们的新时代”主题电视剧重点项目推进会。《县委大院》《我们这十年》《生命树》《超越》《大考》《战上海》《冰雪之名》《争锋》《大运之河》《城中之城》《苍穹之北》《大熊猫》《大国飞天》《冬与狮》《大海道》《天下长河》等16个电视剧项目的主创代表在会上发言。

11月30日，朱咏雷出席历史题材电视剧创作座谈会。

此外，对于《功勋》《山海情》《大浪淘沙》《百炼成钢》《埃博拉前线》《我们的新时代》《理想照耀中国》《绝密使命》《冰雪之名》等多部重点剧目，总局领导或赴现场调研拍摄制作工作，或出席创作座谈会。

在日常管理上——

总局持续开展季度、年度电视剧引导扶持专项资金剧本扶持项目评审，推进季度、年度优秀网络视听作品推选活动，开展“网络视听节目精品创作传播工程”扶持项目评审，开展年度重大题材网络影视剧项目库选题征集活动（季度公布），开展“弘扬社会主义核心价值观 共筑中国梦”主题原创网络视听节目征集推选和展播活动，等等。

最后，在政策制定方面——

总局于9月2日发布《国家广播电视总局办公厅关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》，指明“从严整治艺人违法失德、‘饭圈’乱象等问题，旗帜鲜明树立爱党爱国、崇德尚艺的行业风气”，可以看作2021年最为重要、有力且显著地通过政策制定实现行业管理的文件。

协同观：横向协同、纵向协同与双向协同

2021年，总局与其他机构、部门间的协同，最为显著地体现在主流舆论阵地建设，处理劣迹艺人及相关问题两个方面。

在主流舆论阵地建设方面——

6月18日，总局网络视听节目管理司与北京广电局、总局监管中心召开北京地区重点网络视听企业政策指导及内容安全检查部署会，启动为期两个月的网络视听专项检查工作。围绕落实总局迎接建党百年华诞、党史学习教育的工作部署，结合有关专项治理行动的任务，联合检查组将实地检查和指导爱奇艺、优酷等10家企业在8个主项、18个子项方面的内容安全建设情况。

10月29日，中央宣传部、国家广电总局就卫视节目存在的过度娱乐化问题，对上海、江苏、浙江、湖南广播电视台进行约谈，要求不同程度存在过度娱乐化、追星炒星等问题的4省市卫视必须坚决整改，并要求4省市广播电视台“深入开展文娱领域综合治理工作，坚持政治家办台，坚持社会效益优先，大力弘扬社会主义核心价值观，更加聚焦新时代火热生活，聚焦新时代奋斗者、劳动者，当好省级广电转型发展排头兵”。

在处理劣迹艺人及相关问题方面——

4月29日，总局电视剧司发布信息称，已责成北京市广电局对电视剧《倩女幽魂》制作机构涉嫌违反制作成本配置比例有关规定启动调查，同时要求北京市广电局、上海市广电局等配合税务部门对有关公司和郑爽签订“阴阳合同”、拆分收入获取“天价片酬”、偷逃税等涉嫌违法行为进行调查，如有违法违规情况将严肃处理。

另据中新网9月14日文章“娱乐圈经历多次震荡”，自9月2日起，中央宣传部、文化和旅游部、国家广电总局数次发声，对演艺行业及从业人员提出更具体的新要求。

中宣部印发《关于开展文娱领域综合治理工作的通知》，国家广电总局发布《关于进一步加强文艺节目及其人员管理的通知》，微博推出《明星经纪公司及官方粉丝团社区行为指引（试行）》，中国演出行业协会联合14家平台共同表示加强对文娱领域相关账号、评论、弹幕的管理，并联合多平台共同发起《构建清朗网络文化生态自律公约》，在全行业形成合力，为文娱领域营造清朗风气。

此外，总局与其他机构、部门间的管理协同，也体现在产业合作方面。

9月13日，总局网络视听节目管理司与艺委会联合召开“IP与网络影视创作”研讨会。会上，艺委会与江苏凤凰出版传媒股份有限公司签署合作协议，发布首批入库作品。

据悉，该平台为2021年总局重点工作，平台面向全社会征集优质原创选题，吸引投资机构洽谈合作，为播出平台寻找优质资源。

自2017年6月总局发布《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》指明“网上网下同一标准、同一尺度”以来，广播电视和网络视听间的双向协同便已起步。

2021年，这一理念被进一步写入法律及规划中，意味着在顶层设计上进一步明确——

3月16日，总局发布了关于公开征求《中华人民共和国广播电视法（征求意见稿）》意见的通知，征求意见稿将“视听”也纳入“广播电视活动”领域，指出“在中华人民共和国境内从事广播电视活动，适用本法。本法所称广播电视活动是指采取有线、无线等方式，通过固定、移动等终端，以单向、交互等形式向社会公众传播视频、音频等视听节目及其相关活动”。

9月，“十四五”规划的发布，亦直接以《广播电视和网络视听“十四五”发展规划》为名，提出的九大任务中，除了第三项“公共服务提质增效，智慧广电‘人人通’基本实现”以广电为主要对象外，其他八项均以“广播电视和网络视听”为基本主语。

之后，“广播电视和网络视听”成为总局各类政策及各种文件的主流话语。

战略观：配合国家大政方针，发力内容平台建设

一是发挥广电优势，积极配合国家大政方针。

针对巩固拓展脱贫攻坚成果的新形势——

总局公共服务司要求各级广电部门进一步落实好消费帮扶工作，支持脱贫地区电商发展。

针对乡村振兴——

总局公共服务司印发《关于开展智慧广电服务乡村振兴专项行动的通知》，从加强乡村振兴宣传引领、聚焦乡村振兴题材作品创作传播、深化智慧广电消费帮扶、拓展智慧广电人才教育帮扶、推进智慧广电公共服务等5个方面，要求全国各级广播电视和网络视听机构发挥行业优势。

针对“京津冀协同发展”国家战略——

总局副局长、党组成员孟冬在开播仪式上表示，要把“京津冀之声”建设成为京津冀协同发展的宣传品牌，使之发挥更大作用。

在教育、经济、民生等领域——

总局监管中心及时排查广播电视校外培训广告，总局传媒机构管理司发布了《关于停止播出“美容贷”及类似广告的通知》以及《关于停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品的通知》。

针对生态文明建设——

10月15日，在联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第一阶段会议在昆明召开之际，总局与亚广联等国际组织共同发布《关于保护生物多样性的联合倡议》。

孟冬指出：“近年来，中国广播电视媒体深刻领会并贯彻落实习近平生态文明思想，用视听作品记录中国生态环境面貌，反映生态治理情况。”

此前，由国家广电总局指导，青海广电局和上海台联合制作的生态文明纪录片《青海·我们的国家公园》在8家卫视及5家视频平台播出，该片亦为总局庆祝中国共产党成立100周年重点作品台账和“十四五”重点选题规划。

针对加强和改进国际传播——

总局于年内实施了中国纪录片对外传播推优扶持项目，开展了年度中外电视（网络视听）合拍项目扶持评审，公布了2020年度优秀海外传播作品，并公开遴选优秀电视作品进行译制资助。

此外，孟冬出席首届国家文化出口基地论坛时指出，要“将国家文化出口基地打造成为优秀视听内容生产基地、外向型视听企业培育基地和国际交流合作试验基地，在促进视听产业发展和对外贸易中发挥示范引领作用”。

二是以媒体融合、智慧广电为切口，提升广播电视固边、强边能力。

2021年3—10月，总局先后与福建省政府、云南局、中国广电新疆网络签署备忘录或战略合作协议，就智慧广电、直播卫星、云网融合等业态开展交流合作。

在广西，朱咏雷也就进一步加强总局与广西在广播电视领域的交流合作、推动智慧广电工程建设交换了意见。

对于“三区三州”，总局于年内大大加速了援建步伐。

5月10日，国家广电总局与国家发改委共同组织召开视频会议，专题研究、部署推进“三区三州”市级广电融合提升工程，会上总局对《“三区三州”市级广电融合提升工程实施方案》相关内容进行了解读。

9月，聂辰席赴西藏调研广播电视工作。

9月3日，全国广播电视系统对口援藏工作会议在拉萨召开，总局组织17个对口支援省（市）广电部门、总局直属单位、相关企业捐赠价值5.42亿元的节目、设备、资金、人才培训等项目。其中，捐赠西藏3.09亿元，四省涉藏州县2.33亿元。

而在全国广播电视系统对口支援新疆工作会议召开以来，总局指导举办了2021年新疆广播电视安全播出培训班，协调相关单位为新疆近百县对接捐赠“5G智慧电台”（截至11月已开播43个），协调相关单位捐赠的优质网络视听节目和电视节目正在受援地区播出。各援疆省（市）广电局纷纷建立对口援疆长效机制。

三是组织开展主题创作及播出工作。

对于“庆祝建党100周年”等主题和党史学习教育等国家重要部署，总局全力以赴加以推进。比如年内总局出台了一系列文件，力抓“庆祝建党100周年”主题创作并组织全国展播。

四是加快发展应急广播体系，推进标准体系及平台建设。

2月，总局科技司发布《关于发布应急广播标准体系的通知》，以标准引领应急广播体系建设。

此后，总局又与应急管理部联合印发《应急广播管理暂行办法》，明确了应急广播功能定位，对播出管理、系统构成、技术要求和运行维护等方面进行了规定。这是继2020年国家广电总局、应急管理部联合印发《关于进一步发挥应急广播在应急管理中作用的意见》之后，两部委联合发布的又一重要政策性文件。