河北省奶业发展政策文本分析研究

王 洁，杨江澜，张冰颖，赵子妍

1 河北农业大学，河北保定 071000

2 华夏银行股份有限公司保定分行，河北保定 071000

0 引言

奶业发展事关民众健康、国计民生和民族未来，深受党中央、国务院的高度重视。奶业是河北省的传统优势产业，自2008年“三聚氰胺奶粉事件”发生以来，河北省奶业产业链条的各个相关主体，从良种繁育、饲草饲料企业到养殖场（户）、乳制品加工企业以及乳制品消费市场等，均进行了方方面面的整顿、改革，尤其是政府部门出台了一系列奶业引导、扶持政策，对河北省奶业的振兴起到了积极的推动作用。

本文对河北省2008—2020年发布的奶业相关的政策进行了梳理，对其颁布主体、服务对象、目标任务、实施措施等内容进行了细致分析，以期提炼出政策中对产业发展起积极推动作用的项目措施，同时，结合当前奶业产业的具体发展状况，剖析总结出产业政策中的不足之处，为今后奶业政策的制定和进一步完善提供参考。

1 奶业政策的界定及筛选类型

政策是指一个国家（或地方）的政府、政党和其他团体在一定时期为实现一定目标下的社会经济发展而采取的各种手段，是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。奶业政策是指政府在一定时期内为实现一定的奶业经济和社会发展目标，对影响奶业发展的重要因素和重要环节而制定和实施的一些谋略、法令、措施、办法和条例的总和。奶业政策制定的正确与否，实施是否到位，对于奶业的稳定以及可持续发展有着极其深刻的影响[1]。

本文对河北省奶业政策文件进行了收集，文中列举的所有政策文件全部来源于公开的数据资料，具体筛选原则：一是河北省颁布的适用于本省的地方性政策文件，中央层级的政策文件适用于全国范围，因此不予采用；二是与奶业产业密切相关，要求文件中明确提及奶业及奶产业相关的内容；三是能体现政府对奶业产业发展所持态度的政策，包括规划、决定、意见、（暂行）办法、通知公告等，行业标准和技术规定不予采用[2]。

按照以上原则，本文梳理了河北省2008—2020年奶业发展的相关政策文件，共30项（表1）。其主要内容集中在“扶持规模化养殖”“奶牛良种补贴”“奶业机械设备补贴”“奶牛保险”等方面[1]。

表1 2008—2020年河北省有关奶业发展的政策文件

2 奶业政策具体内容

（1）政策颁布主体

依据表1中显示的政策文件“颁布主体”进行分类，并依据“颁布主体”颁布政策的频数由高到低进行排序（表2）。2008—2020年，共有六类政策主体颁布有关引导、鼓励奶业发展的文件，其中以河北省人民政府办公厅颁布的政策数量最多，达到20项；其次是河北省农业农村厅，颁布政策5 项。其他行政部门颁布文件较少。部门联合颁布政策的有两项：一是河北省发展和改革委员会农经处联合河北省农业厅畜牧兽医局综合处，颁布了“关于上报2012年奶牛标准化规模养殖小区（场）建设项目投资建议计划的通知”；二是河北省农业农村部联合省财政厅，颁布了“2019年重点强农惠农政策”。

表2 政策颁布主体及政策颁布数量

（2）政策服务对象及内容

从政策的服务对象来看，涉及奶业产业链条上的诸多主体：规模养殖场（奶牛养殖小区）、智慧牧场、奶站、大型乳品企业等；从政策服务的内容看，主要涉及乳制品产品质量及乳制品消费市场、奶产业社会化服务体系、奶产业布局、产业链条运行的利益联结机制等（图1）。

图1 政策服务内容

（3）目标任务：全面实现奶业振兴

2019年7月，河北省政府印发《关于加快推进奶业振兴的实施意见》提出，到2022年，全省生鲜乳产量达到595 万吨，乳制品产量达到500 万吨，婴幼儿配方乳粉市场占有率全国第一。到2025年，全面实现奶业振兴，在全国率先实现奶业现代化，生鲜乳产量力争达到1 000 万吨，乳制品产量力争达到760 万吨[3]。

实现民族奶业振兴是党中央、国务院做出的重大战略部署。河北省依托传统养殖优势，勇扛民族奶业振兴大旗，把河北奶业振兴放在全国奶业发展的大格局和全球化大市场中去审视、谋划和推动，确保《河北奶业振兴规划纲要》任务目标如期实现[4]。

2018—2020年，河北省人民政府办公厅、省农业农业厅、财政厅等政策颁布主体共颁布涉及奶业振兴的政策8 项，包括指导实施意见4 项，发展规划1 项，政策解读3 项。政策文件确定河北省奶业重点发展区域，提高奶牛养殖场、奶源基地、乳粉加工企业、奶业合作社等主体的经营水平，提升巴氏奶、婴幼儿配方乳粉、奶酪等乳制品品质；明确了全面提升乳制品加工水平，全面实施奶业振兴的目标。

（4）奶业政策实施的主要措施

建设绿色优质奶源基地。2008—2020年，河北省人民政府办公厅、河北省发展和改革委员会农经处、河北省农业厅畜牧兽医局综合处、河北省农业农村厅、财政厅共计5 个政策颁布主体，针对奶牛养殖集中区、养殖小区、家庭牧场、优质原料基地等奶源基地；颁布了2 项指导实施意见、1 项产业规划文件、2 项政策解读、2 项通知，有力的保障了优质绿色奶源、加强了奶源基地建设方案的实施。

围绕坝上草原牧区、山前平原农牧结合区和黑龙港流域农牧草结合区三大奶牛养殖集聚区，各部门从推进奶牛养殖集聚发展，大力发展农户适度规模养殖，配套发展饲草饲料产业，加强奶牛良种繁育，强化奶牛疫病防控五方面制定了更具针对性的政策，以促进优质绿色奶源基地建设[5]。

发展壮大乳制品加工龙头企业。河北省奶产业对标国际奶业发展水准，需要乳制品龙头企业的带动和引领。2008—2020年，河北省人民政府办公厅针对乳制品加工企业的发展颁布了2 项指导意见，1项发展规划。围绕乳制品企业发展，各政府部门提出了培育、引进大型乳品企业，支持奶农发展乳制品加工，健全乳制品销售保障机制三项重点工作和支持政策，有力的推动了以君乐宝为首的河北省乳制品龙头企业的发展壮大。

打造国际一流乳制品品质。乳制品质量安全是奶产业持续发展的关键。2008—2020年，河北省人民政府办公厅、河北省农业厅针对奶牛养殖基地、乳制品加工企业、乳制品流通环节企业，提出了2 项指导意见，2 项发展规划，提出了提高生鲜乳品质，提升乳制品品质，强化质量安全监管三方面具体措施，多方面、多渠道提升乳制品品质。

提升乳品品牌竞争力。当前，河北省的乳制品全国知名品牌只有君乐宝，其他如康诺等区域性乳品企业品牌宣传力度小、知名度低。因此，应进一步提升区域性乳品品牌竞争力，积极探索专业化、高端化品牌推介路线，努力打造全国知名的乳品品牌。

2008—2020年，河北省政府办公厅、省农业农村厅针对奶牛养殖基地和乳制品加工企业、奶业协作服务平台等颁布了2 项指导意见、1 项纲要。制定了高于或相当于奶业发达国家水平的生鲜乳和乳制品标准体系[6]，进一步提升乳品品牌竞争力。各乳制品加工企业通过提升品牌知名度，创建品牌体验平台，加强宣传引导三项举措，全面提升乳品品牌竞争力。

健全奶业振兴工作保障机制。奶业振兴对提升人民健康水平、推进健康中国战略落地的重要意义日益凸显，同时为乳制品行业的下一步发展提供了方向指引[7]。

2008—2020年，河北省政府办公厅、省农业农村厅、省工商行政管理局等政策颁布主体针对奶牛饲草饲料基地、奶源生产基地、乳制品加工企业、乳制品市场流通等整个产业链条出台了2 项实施意见、2 项通知、1 项纲要。同时政策围绕奶业振兴的工作保障机制进行了统筹安排，通过“强化协调督导”“加大财政支持”“优化要素保障”三项措施，为健全奶业振兴工作保障机制提供了有力的政策支持[5]。

3 奶业政策制定与实施过程中存在的问题

（1）政策发布机关较少

政策的制定与实施是一个复杂的系统工程，涉及到各方主体、众多影响因素，需要政府各部门以及各级政府的通力合作与无缝链接。

从2008—2020年有关奶业政策的发布主体来看，除河北省人民政府办公厅和河北省农业农村厅之外，与奶产业发展相关的机关单位，涉及土地、金融、环保等部门，有的没有发布，有的只是零星发布；另外，河北省内各市级政府和奶业相关单位只有少数地方部门明确提出加快奶业振兴。例如：邯郸市政府在2014年发布的《关于加快全市奶业发展的意见》和邯郸市农牧局在2015年发布的《2015年下半年全市农业工作指导意见》中有重点提及和次要提及到要发展奶业振兴。张家口、石家庄、唐山、保定等奶业重点发展区域对于奶业发展规划较少。

不难看出，只依靠河北省政府发布而各市级人民政府不因地制宜地出台相应的发展规划政策，奶业振兴发展的道路将前进缓慢、困难重重。

（2）政策服务对象不全面

奶源是整个奶业产业链稳固发展的根基。依据2008—2020年河北省政府部门颁布的政策文件可以看出，政策服务的主要环节是奶源基地的建设。但从政策的实际实施情况来看，政策主要推动了大中型奶牛养殖场的发展，由于环保等压力，在一定程度上限制了小规模家庭牧场的发展。同时，政策积极推进乳品品牌建设，大力扶持大型龙头乳制品加工企业发展，对省内区域性乳品企业的进一步发展没有有力的支持政策。

虽然奶业振兴的发展方向是规模化、设施化、高效化，但河北省奶产业的发展现状显示：奶牛养殖不宜鼓励发展大规模的千头、万头牧场，更应该支持中小型的家庭牧场发展，以此缓解对环境造成的压力。另外，河北省43 家乳制品加工企业，除君乐宝品牌（8家加工企业）、蒙牛品牌（7 家加工企业）、伊利品牌（4 家加工企业）、三元品牌（3 家加工企业）、完达山品牌（2 家加工企业）之外，河北省近20 家区域性乳品企业的发展没有在省政策的规划范围内。

（3）政策财政补贴力度不够

从2008—2020年统计的有关奶业发展的政策来看，只有2011年河北省发展和改革委员会农经处、河北省农业厅畜牧兽医局综合处发布的《关于上报2012年奶牛标准化规模养殖小区（场）建设项目投资建议计划的通知》和2019年河北省委办公厅、河北省政府办公厅发布的《河北省人民政府关于加快推进奶业振兴的实施意见》的政策中较为明确的提及到了奶牛养殖建设项目中，中央投资补助标准和具体补贴的对象和金额，政策间相隔7 年。另外补贴对象主要针对存栏300 头、500 头及1 000 头以上奶牛场进行家庭牧场改造，补贴内容主要是购置信息化设备、应用软件及相关设施[5]。

当前，河北省奶业正处于转型升级期，从生产经营主体与奶源供应链变迁的角度看，是从“公司+农户”“公司+奶站+农户”，逐步发展到“公司+奶站+牧业小区+农户”“公司+家庭牧场（规模化、机械化）”。家庭牧场经营方式是河北省当前奶牛养殖的主要生产模式，其特点是家庭成员为主要的劳动者和参与者，逐步向规模化、集约化、良种化、设施化、高效化方向发展，要实现以上目标需要大量的资金支持[8]；另外奶牛养殖在产业链上属于投资大、风险高的环节，一旦出现奶牛集聚性发病或者饲养器械不规范引起的大规模伤亡，对于养殖户来说无疑是灭顶之灾。虽然政府出台了有关疫情防控、养殖保险方面的政策，但对于家庭牧场的正常运营来说还是杯水车薪。

（4）政策实施无法落地

政策的发布普遍存在过度“理想化”的状况。省政府颁布的系列政策中的发展项目有“振兴奶业”“标准化养殖”“粮改饲”“智慧牧场”等，然而在政策具体执行过程中落地较难：一是奶业政策的制定缺少从顶层架构上指导奶业长远发展的总体规划，奶业发展指导思想、发展路径、发展目标不够清晰，实际落实过程中操作性不强[9]；二是政策制定前期科学评估不足，可行性分析不够、缺乏事实支撑，政策间缺乏连贯性与一致性，同时多数政策给出的执行完成时间过短、项目落地过程困难、项目效果不尽如人意。

4 完善奶业发展政策的对策建议

为促进河北省奶业健康发展，尽快实现奶业振兴，一方面总结提炼河北省政策体系中的不足之处，同时借鉴其他奶业大省的发展经验，提出以下建议。

（1）完善政策的系统性及稳定性

政策的制定与执行需要政府各部门的协调与协同。2008—2020年所列的河北省各项奶业政策涉及价格、商务、财税、工商、交通等多个部门，如何加强这些部门在制定和执行政策中的协调性和协同性，也是政策制定之初必须考量的关键因素。

同时，纵观河北省的奶业政策，2008年的“三聚氰胺奶粉事件”后，政府通过对奶业各个环节制定相关政策加以严格规定，引导奶业回归到正常轨道；2004年至今的奶业政策主要针对如何建设现代化奶业，促进奶业升级转化进而全面振兴奶业，提高中国奶业的国际竞争力，由此可见，河北省的奶业政策是针对不同阶段不同需求来制定的，政策体系缺乏一定的系统性。因此，河北省政府应结合省内实际情况，形成以奶业支持政策为主体，其他政策措施为补充的较完整的政策体系，且政策间具有较大的关联性和互补性。

（2）拓宽政策服务对象范围，加大政策支持力度

规模化养殖是奶产业发展的必由之路，规模化就需要养殖资源的整合与合理分配。资本已经成为奶牛养殖业规模化扩张的第一生产要素，没有足够的资金资源，其他各项先进生产力的要素资源就无法整合优化，规模化的先进生产力就不可能实现，规模化红利也就不可能实现[10]。

因此政府应扩大政策服务对象范围，中小型养殖场以及中型乳制品加工企业均应纳入政策支持范围。通过一系列完善的扶持政策和规范，使奶产业链的相关主体避免相应的风险，提高奶业发展的效率，加快建设现代化奶业的步伐，助力奶业的转型升级。

（3）保障政策落地落实

《河北省奶业振兴规划纲要（2019—2025年）》提出对标国际先进水平，实现“四个一流”，即打造世界一流的奶源基地、世界一流的乳制品加工企业、世界一流的乳品品质、世界一流的乳品品牌。要实现河北省奶业振兴的这一目标，需要加强各项奶业政策之间的协调性，发挥各项政策的互补性和协同性；要避免政策之间的冲突，把各项政策的目标都统一到奶业振兴上来，努力提高政策实施的效果，从而为实现河北奶业现代化编织一张坚实的“保障网”[11]。