全过程人民民主与基层社会治理重构——以上海虹桥街道为对象

汪仲启

一、问题的提出

马克思在《哥达纲领批判》中说：“‘民主的’这个词在德语里意思是‘人民当权的’”（马克思，2009）。在一个大规模的复杂现代政体中，人民如何“当权”呢？当代西方主流民主理论认为，民主就是“那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得做决定的权力”（约瑟夫·熊彼特，1999）。以“选举”作为确定人民“当权”的标志，这个定义简洁且易于把握，但这也正是它最突出的缺点。正如萨托利所说，“政治说到底是统治者与被统治者的关系”（乔万尼·萨托利，2009）。也就是说，人民“当权”的证据应当到“关系”中去寻找。从国家与社会的“关系”视角出发来看待民主，那么这种关系是单向的还是双向的？是一次性的还是多次反复的？是领域性的还是全域性的？是结构性的还是过程性的？毫无疑问，对于这些问题的回答，要比一个简单化的民主定义复杂得多。熊彼特的民主定义本质上是单向度的、一次性的、领域性的、结构性的，民主成了仅仅是关于社会（公民）在某些领域（总统和议员选举）自下而上的（单向度）一次性授权的一套游戏规则（结构性）。

面对西方主流民主模式在道义和实践上的窘境，罗伯特·达尔曾经基于对康涅狄格州纽黑文市的经验研究，提出了著名的“多元主义民主”概念。达尔承认，美国拥有一套“几乎每个成年人都可参与选举”的政治游戏规则，但同时也处于一个“知识、财富、社会地位、担任政府官职的机会，以及其他资源的分配都不平等的政治系统中”，在这样的情况下，仅仅关心“游戏规则是怎样的”是远远不够的，我们必须追问结果：在一个实质不平等的社会系统中“到底是谁在进行统治？”（罗伯特·达尔，2019）。从“制度”层面转向“结果”层面，追问“谁统治”，达尔的视角无疑比熊彼特的视角更加深刻，但依然只是触及了民主的一端，并不能代表民主的全部，更无法诠释民主的本质。就如卢梭所批判的，在这种民主模式下“议员一旦选出之后，他们（人民）就是奴隶，他们就等于零了”（卢梭，2008）。那么有没有一种在国家和社会之间进行全方位的、反复的、上下交互的过程性民主模式呢？

回到中国，“谁统治”这一技术性问题在当代中国政治实践中非常明确。因为，在价值层面，中国强调“党的领导”和“人民当家做主”；在实践层面，中国有制度化的人大代表、公务员和领导干部的选任机制，不实行“官吏分途”，政治不是强人“表演”或“角逐”的舞台，政治是党政干部等所投身的一项公共事业。在中国的政治结构和治理体系中，没有贵族也没有强人统治存在的空间，有的只是一个地位极其稳固但职位高度开放的国家权力系统，这个权力系统通过平等、公开、竞争、择优的选拔机制面向全社会选拔精英人才从事公共事业。

无论是熊彼特的制度视角，还是达尔的结果视角，本质上都是结构主义和精英主义。这就意味着，用诸如“选择统治者的制度安排”一类的定义来型构或观察中国的民主制度和实践并不全面。同时，在制度和结果层面追问“谁统治”也是远远不够的，要实现更高质量的民主，我们还必须要在政治层面追问“谁统治”，统治到底是如何进行的？从关系和过程视角来看，民主应当体现为“民意的实现”，即国家制度必须表达人民的意志。马克思明确指出，“国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了”（马克思、恩格斯，1956）。民意的实现程度就是民主的程度，民意的实现方式就是民主的实践机制。西方代议制民主着眼于通过形式上让被统治者来“挑选”统治者这一过程，来证明并试图实现民意。在中国的政治系统中，通过什么途径来证明并实现民意呢？2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，“人民民主是一种全过程的民主”①《习近平：中国的民主是一种全过程的民主》，见人民网：http://politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434665.html，2019年11月3日。；在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话中，习近平总书记再次强调，要“发展全过程人民民主”①习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，见求是网：http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-07/15/c_1127656422.htm，2021年7月15日。。这说明，全过程人民民主是中国特色社会主义民主的主要实践方式；在中国，“民意的实现机制”应当到全过程人民民主中去寻找，全过程人民民主就是在政治层面、关系层面追求民意实现过程的民主模式。

二、作为政治实践形态的全过程人民民主

（一）全过程人民民主的内涵

“全过程人民民主”概念本身具有三层含义：类型层面，其重点在“民主”；价值层面，其核心在“人民”；实践层面，其要义在“全过程”。具体而言，在类型层面上，“全过程人民民主”是一种“民主”，其实践方式虽然有别于西方民主，但从本体论意义上看二者具有相通性，即都承认民主的本义应当是“人民主权”（人民当家作主）。在价值理念层面，“全过程人民民主”的核心在于强调“人民”的主体地位，突出“人民”这一身份要素和政治属性作为民主政治的本体论要义。当代西方主流民主理论多从选举机制来定义并建构民主，将民主窄化为选举统治者的“方法”，而对于“政治主体（人民）这一更为根本性的问题长期避而不谈。而全过程人民民主则首先强调“人民”的主体地位，“谁统治”不仅是一个方法问题，更是一个身份问题、政治问题，因而人民的“身份解放”构成民主机制建设的政治前提（汪仲启，2019），全体人民真实、广泛地参与并影响政治过程是民主政治更为根本的问题。在实践意义上，全过程人民民主的要义在于“全过程”，即民意的实现应当贯穿于国家政治生活和治理实践的全领域、全要素、全过程。

（二）文献梳理

现有的文献大多是对全过程（人民）民主作为一种价值理念或者民主政治新形态的规范性研究，意在论证全过程（人民）民主在道义上和功能上并不亚于西方的自由主义票决民主，代表着一种新的民主类型并具有自身的独特内涵。桑玉成认为，全过程民主构成对西方“非全过程民主”的超越，改变了那种“一次性消费行为”般的民主游戏（桑玉成，2020）。商红日认为，马克思主义经典理论回答了人民“创造”国家的问题，全过程民主理论则提出了人民“进入”国家的新课题（商红日，2020）；樊鹏提出，全过程人民民主是一种具有显著制度优势的高质量民主（樊鹏，2021）。肖立辉提出，全过程人民民主是人类政治文明的民主新探索（肖立辉，2021）；王宗礼等人认为，全过程人民民主是社会主义民主政治理论与实践的重大创新（王宗礼、李振江，2021）；亓光认为，作为一种新型民主制度，全过程民主不同于以“普选”“政党”“个人意志”为标志的西方自由式民主，关键在于始终将“为人民执政、靠人民执政”统一于治国理政的各个环节中（亓光，2021）。

目前，相关研究多从单一领域研究全过程（人民）民主的实践机制，如研究人大立法（封丽霞，2021）、政治协商（蒯正明，2021）、参与式预算（上官酒瑞，2020）、政策参与（孔繁斌，2020）和国家治理中的全过程（人民）民主。也有学者试图勾勒全过程（人民）民主实践体系的全貌。如唐亚林认为，通过利益需求满足、透明公开参与、理性协商共识、制约监督纠错的链式内在有机互动方式，全过程民主将人民的需求、参与、协商和监督有机统一起来，相应地构建起“识别”“发展”“推进”“发现”四大机制（唐亚林，2021）。关于基层治理中的全过程民主实践体系，房亚明认为，应通过搭建居民自治的制度化平台、构建跨界融合的多元主体协作机制、健全城市社区治理实践“全过程民主”的制度保障、以精细化管理与服务衡量民主治理绩效的评估反馈机制等，推动社区自治中的全过程民主机制构建（房亚明，2020）。王江伟指出，在基层治理实践中，全过程人民民主呈现出民意征集、民主协商、民主表决、民主监督等关键的结构性要素（王江伟，2021）。

上述研究对本文的理论阐释具有重要的参考价值。但总体而言，当前关于全过程（人民）民主的实践体系的研究还相对比较薄弱。由于未能很好地解决理论基础和方法论问题，相关研究实际上大体都还局限在对于政治语言和政策语言的“演绎”阶段，未能真正为全过程人民民主提供扎实的理论基础和充分的实践论据。如果说自由主义票决民主作为一种西方世界主流的、成熟的民主模式，其实践机制得到了充分论证，那么全过程人民民主作为中国正在实践的民主模式，其实践机制的具体内涵和实践体系的结构形式可以说尚未得到全面、准确、清晰地概括。我们迫切需要通过在理论和实践两方面展开“寻根之旅”，将全过程人民民主从一个政治现象转换为学术范畴。

（三）案例选择

本文基于民主政治的一般原理，通过对上海市长宁区虹桥街道的实际政治过程和治理过程进行分析，试图梳理、概括全过程人民民主的实践体系。之所以选择虹桥街道作为本文案例主要有以下几方面原因。一是虹桥街道是“全过程民主”概念的首先提出地，在样本代表性方面具有无可争辩的特殊地位。二是基于中国政治“条块结构”的基本特征，任何一个条线部门的民主实践都无法代表全过程人民民主的全部，而街镇作为“块上”政府，集合了“条”与“块”的各种要素，具有最全面的代表性。三是城市治理的基本规律决定，越是社会基层，政治的辨识度越低，而社区中的议题与个人利益关联度越高，对民主参与的要求就越高（刘建军，2021）。由于上海实行“两级政府，三级管理”的基本模式，街道作为区级政府的派出机构，是最为贴近社会的政府机构代表，因而街道层面的社会参与需求和参与实践最为旺盛、最为发达。

需要强调的是，街道虽然不是一级政府，但是作为政府派出机构，可以说“五脏俱全”，相当于国家的“缩影”和“分形”。纽黑文市是耶鲁大学所在地康涅狄格州的一个小市镇，早期只有3000 多人口，在达尔开展研究的20世纪50年代达到16 万多人，这大致分别相当于上海的一个居委会和一个街镇管辖的人口规模。既然纽黑文市可以作为透视美国民主制的窗口，那么通过梳理一个中国城市街道的政治体系和过程，我们也有可能从中管窥整个国家的民主模式及其实践体系。

（四）全过程人民民主的实践体系

1.全过程人民民主实践体系的主要范畴

一是领域。民主实践的核心在于“选人”和“治事”，前者意味着公民选择官员来行使公共权力、负责公共事务，后者则意味着公民亲自参与公共事务的管理（汪仲启，2020）。选举虽然“是一种无连续性的初级行为”（萨托利，2009），但选举活动依然是构成民主实践体系的重要内容。“治事”则涵盖政府治理、基层治理、社会治理等多个层次，涉及到各类国家机关和全部社会要素。

二是过程。过程仅仅存在于连续谱之中，单独的个体和行动的片段中不存在也不需要过程，结构上的连续谱与行动上的连续谱是过程发生的两个主要场域。基于此，民主的过程主要体现在民意的交换和实现过程中的“在结构上跨越政府科层”“在行动上贯穿治理流程”这两个维度。

三是机制。既然政治是“统治者和被统治者的关系问题”，那么从供给侧来看，民主就被化约为“谁统治”以及“如何选举统治者”的问题；但从需求侧来看，民主本质上是“民意如何实现”的问题。基于“上与下”“国家与社会”的关系范畴，民意的实现机制就将呈现为表达、发现、吸纳、尊重、回应民意的机制，主要包括选举组织机制、表达识别机制、沟通吸纳机制、会商决策机制、回应执行机制等五个方面。

2.基层社会治理与全过程人民民主实践体系

由于社会自治主要是横向过程，是民意在社会共同体内部的流动，自治的每一个环节都可以且应当通过共同体成员的会商来达成结果，因此会商决策机制构成了社会自治全过程民主的核心机制。而政府治理则涉及到“上下互动”，民意主要是在国家和社会之间纵向流动，因此需要构建包括上述五种机制在内的能够跨越科层的民意实现机制。而基层社会治理处于政府治理和社会自治的“结合部”，是“纵横交错”的关节位置；基层政府处在科层结构和治理流程的“交汇点”，除了要承担作为政府治理“中转站”和“代理人”的角色以外，还需要作为自身治理事项的“主导者”和“责任者”，以及社会自治事项的“监督者”和“保障者”。因此，当全过程人民民主的实践机制嵌入到基层社会治理之中，势必促发后者的结构性重塑。

在上述理论分析的基础上，本文提出，全过程人民民主的实践体系，就是为了真正实现民意而设置并实行的一整套制度安排和工作方法，各类职能部门参与其中，在国家治理的整个过程中，始终确保全体人民的声音和意志得到充分表达、听取、尊重和回应，具体体现为“涵盖全体”“涉及全部”“贯穿全程”。其结构图示如下（见图1）。

图1 全过程人民民主的实践体系

三、涵盖全体：超越自由主义民主下的群体对抗模式

（一）自由主义民主理论下的群体对抗模式

从熊彼特到罗伯特·达尔，西方主流民主理论有了巨大的发展，这一理论变迁的本质乃在于从“制度视角”转向“结果视角”，但其内核是一样的，二者都未能从“主体视角”转换为“关系视角”。即民主政治依然主要从“统治者”这一“主体”，而非从“统治者与被统治者”“国家与社会”的“关系”来进行建构和分析。虽然选举活动构成公民参与和意志表达的重要途径，但民主政治如果仅仅就是有关选举统治者的游戏，是政治家在“争夺”选票，那么就不可避免地会以“党争”（Party Fight）为主要表现方式，“党争”实际上就是社会各部分之争的政治化。以美国政治为例，实际上

早在建国之初，美国的奠基者们就已经意识到了“党争”的危害，并试图加以防范，但自由主义代议制民主模式决定了“党争”不仅无法避免，而且必然也只可能是其自身的唯一实践方式。在这一政治模式下，社会群体通常表现为利益集团，利益集团进而演变为或依附于政党，民主能且只能通过不同社会群体之间进行所谓的“自由竞争”——即对抗，才有可能最终达成“冲突之下的多数共识”。实际上，“利益集团理论”已经成为美国政治分析的主流理论，美国政治学家本特利早在100 多年前就从政治集团的角度描绘了一幅美国政治舞台的宏观图景，把政府和政策过程解释为利益集团（压力集团）在政府内外相互作用的结果①本特利在1908年出版《政治过程：一项关于社会压力集团的研究》一书中，首次提出对政府过程进行研究的主张，以利益集团的角度描绘美国现实政治图景。见Arthur Fisher Bentley,The Process of Government:A Study of Social Pressures,Chicago:Chicago University Press,1908.。杜鲁门、戴维·伊斯顿、罗伯特·达尔等人无一不是在延续这一理论范式，从而在利益集团理论基础上发展出多元主义理论、多元精英主义理论等多种分析范式。可以说，“党争”正是自由主义多元竞争政治模式的内在症候。

（二）人民民主是一种覆盖全体人民的新型民主

西方自由主义代议制民主强调“社会竞争”，中国人民民主则强调“社会整合”。以社会整合为原点的民主，才能真正超越群体的对抗和“党争”。社会主义民主本质上是一种人民民主，即全体人民当家作主。我国人民民主专政的最大特点，就在于它是占全国人口绝大多数的人民掌握国家政权，在人民内部实行民主；对极少数敌视和破坏社会主义事业的敌对分子实行专政。毛泽东同志明确提出了“资产阶级的民主主义让位给工人阶级领导的人民民主主义”的论断。人民是什么？在实际意义上，人民就是占国内人口绝大多数的“一般平民”，毛泽东同志提出，“在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级”，其中工人和农民的联盟，就“占了中国人口的百分之八十到九十”（毛泽东，1991）。这和亚里士多德所说的，“‘平民政体’一词的确应该是自由而贫穷——同时又为多数——的人们所控制的政体”是高度一致的（亚里士多德，1965）。

自由主义民主试图通过不同群体之间的“自由竞争”来实现意见整合，不可避免存在“多数暴政”“少数沉默”等问题。全过程人民民主则覆盖各个社会阶层、所有社会群体，不能有多数人暴政，也不能有沉默的少数，每个人的声音和需求都应当得到表达、倾听和尊重。更重要的是，人民的声音是否得到表达，不能交给所谓的“自由度”和“随机性”，不能像对待市场一样对待政治社会：“谁的力量强谁的声音就大”“会哭的孩子有奶吃”。恰恰相反，政治体系应当主动去“打捞沉默的声音”，主动去贴近群众，问需于民、问计于民。正因为如此，“我们的这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主。”（毛泽东，1996），其根源在于社会主义民主覆盖全体人民，具有最广泛的社会基础。

（三）覆盖全体人民的基层民主实践

1.主动走访，“打捞沉默的声音”。群众路线是中国共产党的重要法宝，其实质是一套完整的党和政府自上而下主动进行民意收集和政治联系的机制。作为一种重要的民主实践形式，群众路线具有“弥补法条主义与官僚政治的结构性困境”的功能（吴冠军，2016）。虹桥街道广泛运用“走四百”“一线工作法”“大调研”等群众路线工作方法，主动联系各领域、各阶层，遇到重要问题，要求基层干部一家一户上门走访，听取群众的意见建议。街道办事处C 主任表示：“每年初，街道领导及各部门同志都需要就各自分管的工作和联系的领域进行走访、召开座谈会，听取各方面的意见建议，这些意见需要整理上报，经讨论决定后作为当年开展工作的依据。”（访谈资料：20210824）“小巷总理”、原虹桥街道虹储居民区党总支书记朱国萍有一个“三五必”的工作秘诀，即“五必访”：新迁居民家庭、下岗待业人员、矫正安帮人员、居民婚丧住院、“两新”组织党员必访；“五必问”：户籍变动情况、社区统战对象、居民家庭纠纷、再就业人员情况、70 周岁以上老人生活必问；“五必记”：群众思想动态、困难家庭情况、难解设想措施、居民互助情况、居民意见建议必记。可见，这种政治联系和意见沟通机制不仅是全覆盖、常态化、制度化的，而且特别关注社会弱势群体，力图让每个人的声音都能够被听到。

2.搭建平台，吸纳各方参与。在现有的基层治理体系中，城市社区已经有多种制度化的居民参与和议事平台，例如《居民委员会组织法》规定，年满十八周岁的全体居民或居民代表都有权参加居民会议。党员有权参加社区党代表会议；业主也可以依法参选业委会成员，并参与业主大会或业主代表会议①《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，见中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481131.htm。。上海市还专门制定了《上海市社区代表会议实施办法》，作为党政机关、基层党组织、企事业单位、居民代表等各单位和个人参加社区民主协商的会议制度。除此之外，虹桥街道针对辖区内楼宇众多的结构形态，在每个商务楼宇中设立了“楼宇委员会”；在一些行业领域设立了行业性的交流议事平台，如时尚创意产业联盟、童心荟。虹桥街道荣华居民区是一个国际社区，传统社区工作法在国际社区有些水土不服。居民区S 书记表示：“一是‘门难敲’，居民区的‘四重门’：小区门、楼栋门、电梯门、住家门让上门走访的居民区干部头疼不已；二是‘人难近’，国际社区居民隐私观念强，不愿轻易与陌生人接触；三是‘事难办’，居民维权意识较强，涉及切身利益的事务如不经过充分沟通，很可能好心办坏事。”（访谈资料：20210820）即便如此，基层工作者依然要想尽办法同社区居民“取得联系”，因此荣华居委会采用了“约请制”的方式，既然一时难以“走进去”，就尽量把居民“请出来”，主动邀请中外籍居民参加不同议题的座谈会、及时通报社区工作、征询意见、议事论事，吸纳中外居民参与社区建设，逐步形成了“楼组长和群体骨干小区民意代表—片区议事员—市民议事厅”的居民参与议事体系。

3.沟通协商，寻找最大公约数。习近平总书记指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”（习近平，2014）。覆盖全体不仅仅是形式上的要求，而且必须体现在决策和治理实践中，每个人的意见都得到了充分考虑和审慎对待。这就要求不采用简单投票方式决定公共议题，不要让社区走向分裂和对抗，而是要进行充分地说服、沟通和协商，达成融合共识。正如毛泽东同志所说的，民主的方法“即说服的方法，而不是强迫的方法”（毛泽东，1991）。例如小区里的停车难问题，背后涉及的不同群体利益诉求各不相同，如果简单用投票方法来处理停车难问题，看似民主，实际上会撕裂社区，加深社会矛盾，不利于问题的解决。对此，虹储居民区A 书记深有体会，“小区车位存在刚性缺口，业主想垄断，租客想放开，有车一族想增加车位，爱绿一族要保护绿植，固定车位业主想保持现状，非固定车位业主想重新分配，我们能让居民用投票来解决这些争议吗？如果这样干，社区将没有太平日子过，那还需要党组织做什么？我们最终需要通过党建引领，共商共议，找到一个各方都能接受的平衡点。”

（访谈资料：20210820）显然，覆盖全体的民主无法通过简单的票决机制实现，而是需要通过反复协商，寻找最优解，最终实现社会融合而非社会撕裂。

四、涉及全部：从民主选举到民主国家的有机统一

（一）选举领导人作为民主政治的验证标志

古典民主的显著特征是强调共同体成员的身份和直接参与，即直接的“人民主权”。而现代民主则普遍将民主定义为“选举官员的方法”，如亨廷顿认为，民主的精髓是最高决策者通过普选产生，民主化进程的关键就是用一个自由、开放和公正的选举途径产生的政府取代一个并非由这一途径产生的政府（亨廷顿，2013）。由于现代国家普遍存在权力的分立、分层和分工，国家在结构上并不是一个整体，而是表现为一系列基于分权原则而型构的国家机器。现代国家的政治结构发生分化使得民主将不会是单数形式，而必将是复数形式。如美国实行“三权分立”，即立法权、行政权、司法权三部分。仅仅以行政首脑（总统和州长）和民意代表（议员）的选举，作为美国政体民主性的证据是极为片面的。因为行政首脑和民意代表只是国家机器的一部分，无法代表国家的全部；选举只是自下而上的一个向度，无法保证进行充分的双向交流，选举也只是表达民意的一种形式，无法涵盖民主机制的全部；选举领导人只是展现民意的一个环节，无法确保在整个国家治理和政治生活全程中实现民意；更不用说如果参选率只有一半多，更是无法代表人民的全部。在这样的情况下，用选举领导人作为民主政治的验证标志具有不合理性甚至欺骗性。从民意实现和关系视角来看，被作为民主实践典范的美国总统选举恰恰是典型的单向度、一次性、领域性、结构性的民主形式，其民主性是严重不足的。

（二）让民主成为国家的运行模式

要克服西方现代民主的片面性，必须打通政治、行政与治理，超越以选举领导人作为民主衡量标志的窠臼，让民主成为国家的运行模式。早在1980年，邓小平同志就明确指出“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面”，创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，从而使得各项事业的发展符合人民的意志、利益和需要（邓小平，1994）。这就要求各类国家机关，在开展各项公共事业中都要践行民主，表达人民的意志。中国的国家结构具有鲜明的“党政一体”特点，党的机关同国家机关共同构成中国国家的政权体系；同时，国家机关由人民代表大会领导下的“一府一委两院”构成；此外，中国还有“工青妇”等群团组织作为准国家机关同社会各界进行联系。因此，党委、人大、政府、政协、监察委、法院、检察院是中国政权机构的核心，“工青妇”等群团组织则是辅助。其中，除监察委、法院、检察院作为专业性很强的监察政法机关更加强调“依纪依法办事”以外①即使是监察政法机关，也同样被要求以恰当的民主方式处理同社会的关系，人民调解、群众路线、马锡五审判方式等在政法工作中也得到广泛运用。，党委、人大、政府、政协以及“工青妇”等群众团体都要求全面深入践行全过程民主。可以说，西方国家更多是以领导人选举作为政治民主的“符号”，而中国则不仅践行民主选举，而且实行民主行政、民主治理，建设民主国家，实现民主政治，让民主真正成为整个国家各部门、各层面的运行模式，从根本上实现国家制度对人民意志的表达。

（三）涉及全部党政机关的基层民主实践

1.党委。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党是中国政治体系的中枢，党的机关是国家政权体系的轴心主干。其他国家机关都要接受党的领导，在所有的国家机关中，中国共产党居于意见综合活动的政治权力中心，相对于其他国家机关，党的机关在实现民意方面具有中心性和最高层次性。除了前文已述的各级党的机关都要深入践行群众路线工作方法以外，党的宣传系统还会在基层设立舆情直报点，第一时间收集社会的意见表达和舆情风向。如上海市委办公厅在虹桥街道设立“社情民意直报点”，长宁区委宣传部设立“社情民意信息采集点”。党的统战系统会在基层设立统战之家，运用基层的民、宗、侨、工商联、民主党派等方面的工作力量同这些特定群体保持密切的沟通和联系。这些站点和基层工作力量不仅会经常召开一些座谈会，传达中央和市委有关精神，听取有关方面的意见建议，也会组织各类联谊活动，加深情感交流。另外，还会定期就一些专题开展调研，收集相关问题和需求，这些活动形成的意见流入国家层面的渠道是丰富的、畅通的，属于重要的民主实践。

2.政府。中国将“建设人民满意的服务型政府”作为各级政府现代化建设的目标，人民意志在公共政策制定和执行过程中的“参与和表达”、公共政策和政府行为对民意的“回应与满足”构成全过程人民民主的一个重要维度。为了更好地听取民意，上海市出台了《上海市人民建议征集若干规定》，建立了多渠道的信息征集系统，建议人可以通过书信、电话、电子邮件、互联网媒体等形式提出建议；市、区两级人民政府还成立了人民建议征集办公室，专门负责组织推动、协调落实人民建议征集工作。除此之外，上海市政府办公厅在虹桥街道专门设立了“社情民意直报点”，长宁区人民政府也在此设立了“长宁区人民意见征集点”，同“市民议事厅”“社区邀请制”等工作平台相结合，更加广泛深入地听取民意。上海市政府在虹桥街道设立了“基层立法联系点”，政府就年度立法需求展开调研。2021年，上海市司法局办公室确定将《“一网通办”法制保障的决定》《街道办事处条例》《上海市公共法律服务办法》等5 个意见征求项目在虹桥街道开展。规划决策意见征询方面，虹桥街道举行了“15 分钟社区美好生活圈社区规划决策征询会”，街道领导C 表示，“社区规划同老百姓息息相关，民主就是要开门做规划，我们将社区各界代表的意见建议形成项目吸纳到规划编制中来，并推动项目实施落地，从而实现15 分钟社区美好生活圈项目从酝酿到诞生的全过程民主参与。”（访谈资料：20210824）在对民意的回应和满足层面，一个非常重要的机制渠道就是“12345”。“12345 有事找政府”，在基层社会广为人知，市民有问题、需求、投诉、建议，都可以通过市民热线加以反映。根据有关工作机制，市民的咨询建议必须在1 个工作日内答复，投诉建议必须在5 个工作日内办结，涉及到多部门合作的复杂事项办结周期不超过15 个工作日，要求做到“件件有回音，事事有着落”。数据显示，2018年8月1日至2021年8月31日，虹桥街道12345 市民服务热线受理工单10659 件，市民回访满意率及诉求解决率处于长宁区前列。

3.人大。虹桥街道的“全国人大常委会基层立法联系点”是全国首创，也是全过程民主概念得以提出的重要实践依据。立法是非常重要的国家行为，立法民主是非常重要的民主内容，法律如果不能体现人民的意志，那么国家民主性的基础将不复存在。自2015年7月成立以来，虹桥街道基层立法联系点完成了55 部法律草案的意见征询工作，归纳整理各类建议1000 余条，共有72 条建议被采纳。街道领导C 表示，“被采纳的立法建议不仅来自教授、律师等专业人士，也有很多来自退休干部、普通居民甚至中小学生。意见征询会总是各抒己见，从街道居民到专业律师，从物业从业人员到基层法官，来自各个岗位的信息员围坐在一起表达观点、参与讨论。”（访谈资料：20210824）上海市人大常委会也在虹桥街道设立“基层立法联系点”“社区人大代表之家”等站点，让人大履职活动嵌入基层社会。作为一种国家权力机关联系基层社会的制度化平台，基层立法联系点具有典型的“双向互动”功能，基层群众可以进行充分表达，国家权力机关可以广泛收集民意，同时还能把法律专业术语转换成群众的生活语言，实现国家与社会之间的良性互动。

4.政协。政治协商是实践协商民主的重要制度，是广泛联系中国社会各领域、各阶层的重要平台。习近平总书记指出，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”（习近平，2017）。长宁区政协在虹桥街道设立“政协委员工作站”，在政协委员和人民群众之间搭建起实体性的联系机制。

5.群团。中国的“工青妇”等群众团体，既从一定的角度表达意见，又作为中国共产党领导的组织机构去集中各方面的意见，从而在党领导下的意见综合中发挥着重要的作用（朱光磊，2008）。虹桥街道在所有居民区、机关单位设立了妇女之家、青年中心、职工之家，在辖区内的商务楼宇中普遍设立了街道特色的“工享站”。街道B 领导表示，“这些站点，一方面是群团组织的触角，深入到社会的方方面面，另一方面也是资源配送和公共服务的渠道，通过服务和接触了解并满足各方面人群的需求，加强他们同党和国家的联系。”（访谈资料：20210711）

五、贯穿全程：人民始终在场与有序参与

（一）组织化的民主实践

相比于直接参与的古典民主，自由主义现代民主需要通过政党制度、代议制度、选举人团制度等“过滤机制”将人民的参与限制在比较安全、有限的范围内。这一方面是因为现代国家的规模通常突破了直接参与的范围极限，另一方面是因为缺乏中介机制的大规模直接参与有可能使政治体系“过载”。因此，即便不考虑意识形态的影响，让人民在选举以后“退场”也是一种基于可行性计算和成本收益分析的“理性”选择。我们一方面需要承认依托中介机制的代议制民主模式在现代国家具备合理性，但另一方面也必须充分认识到，仅仅依靠代议制民主则极有可能造成对于民意的遮蔽。能否找到一种合理的方式，既能够始终保持人民的“在场”，又能够防止由于参与“过载”而引发的政治失序呢？

中国共产党领导的人民民主就是一种意在化解“参与过载”和“民意遮蔽”矛盾的可行路径。西方式民主将选举视为独立且最重要的民主形式，而全过程民主则强调选举很重要，但“通过选举以外的其他方式让人民参与国家政治生活和社会生活的管理也是十分重要的”（祝灵君，2020）。更为重要的是，全过程民主离不开党的领导。江泽民同志指出，“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”（江泽民，2002）。选举、协商及各种形式的直接参与，在中国的民主实践中得到广泛应用，共同构成我国全过程民主实践体系的一部分，包括选举机制在内的各种民主形式都不能独立于党政机关，而是在党政机关的主持和领导下，服从于全过程民主的一般性逻辑。因此，全过程人民民主是在党的领导下进行有序组织的民主。

（二）跨越科层体制的民主实践

大规模现代国家不同于人类社会早期共同体的一个重要方面就是政治层级的增加，因而出现联邦和州、中央和地方、地方与基层等层级关系。在多层级政府构架下，政治流程和治理流程普遍较长。作为超大规模国家，中国形成了中央—省、直辖市、自治区—地市—县区—乡镇五级政府体系；上海作为直辖市，形成了市—区—街镇—社区“两级政府三级管理四级网络”的治理格局。如何在漫长的政治流程和治理流程中确保民意表达机制始终畅通有效，是对于中国民主实践体系的重大考验。全过程人民民主实践体系就是要构建跨越科层体制，在国家结构的每一层级、政治流程和治理流程的各个环节都实现畅通有效的民意沟通和人民参与的机制。虹桥街道的全过程人民民主实践体系是跨越科层的（见表1），全国人大常委会基层立法联系点、中宣部舆情直报点可以使基层意见直达中央；上海市人大基层立法联系点、上海市政府办公厅社情民意直报点，长宁区“两代表一委员”家站点、人民建议征集点，以及虹桥街道的参与式社区规划等在各级党政机关和基层社会之间搭建起丰富的直接联系渠道。街道领导H 表示，“要把全过程人民民主贯穿到人民城市建设的全链条，使民意收集的触角延伸到群众家门口，把民生实事做到群众心坎上，让民心工程更加精细、更有品质，让群众的获得感更加强烈、更为充实。”（访谈资料：20210711）

表1 虹桥街道全过程人民民主实践体系

（三）贯穿自治流程的民主实践

民主不仅是一种政治体制和政治生活，而且是一种生活方式，体现在人民的日常生活中。在基层民主实践体系构架中，我们不仅要关注民意在国家科层体系中的“纵向流动”，更需要重视民意在基层治理事务中的“横向流动”。虹桥街道社会自治中也有大量的全过程人民民主实践，其中有的已经或正在形成机制。

1.市民议事全流程。政治参与不仅需要法律赋权与机制赋能，而且需要付出一定的成本，任何一方面的“堵点”都可能造成参与不足的问题。古北社区是虹桥街道的国际社区，外籍人口比例过半，居民参与议事遇到权利、机制、成本等各方面的困难。居民区党总支一方面搭建“市民议事厅”平台，另一方面主动“访贤问能”，挖掘撬动社区参与力量。党总支书记W 表示，“一开始没人来的，我们利用组团式走访、电子日志走访和社区活动等各种方式挖掘人才，用了中英日韩四国语言在社区里发布‘招贤榜’，还在微信号、新闻媒体上发布招募公告，希望大家多多参与社区事务。后来我们发现，其实有不少人是愿意参与的，他可能就是不知道。”（访谈资料：20210910）市民议事厅开始主要是信息沟通和情感交流为主，随着经验逐渐成熟，居民区探索出一套“自主提事、按需议事、约请参事、民主评事、跟踪监事”的议事厅运作规则。这套规则被广泛用于垃圾分类、加装电梯、公共绿化改造等各类社区事项中，目前在全街道得到推广，成为社区公共事务治理的必经流程。

2.社区规划全流程。社区规划是居民身边的重要事项，与居民利益切身相关。虹桥街道设计了“社区提案制度”，在黄金城道这一开放街区推行“参与式规划”。在社会组织的主持下，设计“社区提案计划”的参与方式及流程，并将流程进行广泛宣传。社会组织负责人Z 表示，“该方案被命名为‘Knock Knock 街区提案行动计划’，用英文是考虑到国际社区的情况，‘Knock Knock’朗朗上口，也含有‘敲开你的家门’的意思，希望大家能够走出家门，参与到社区的规划中来。”（访谈资料：20210910），2021年4月24日，黄金城道正式发布提案计划，受到街区居民的广泛关注。截止到6月10日，黄金城道步行街共收到了关于智能、生态、营造、文化四大行动主题共22项街区提案。提案通过线上上海长宁、长宁虹桥公众号的大众评审投票，以及线下的展览与现场点评，大量街区居民参与投票互动。提案计划还挖掘到了黄金城道街区达人、社群组织与商户等在地资源，并吸纳外部社会资源共同关注并参与到街区营造行动中。通过对提案进行线上线下展示与公众投票、组织专家打分、以及街区共治委员会决议，提案计划挖掘出了大量街区能人，其中有5 项提案被评为街区优秀提案，5 项提案被评为街区备选提案，其中8个项目获得资金与技术的支持。资金来源于社区自治基金，完全通过社会公开募集而来。社区提案计划从参与规则的设计、参与主体、议题征集和确定，到项目设计和实施、资金和技术支持完全都是在社区内各类主体的主导下通过民主方式推进并完成的，体现了全过程人民民主的治理效能。虹桥街道计划在此基础上形成制度化参与式社区规划模式，激发居民持续参与街区提案共治。

六、结论：构建整体、贯通、协调的基层治理新格局

全过程人民民主的重要意义在于，提供了一种在多元复杂大规模社会条件下构建真实的政治共同体的可能性。在小型共同体中，广泛的直接参与是可行且有效的民主模式。然而在大规模现代国家中，真实有效的民主实践体系的基本要求，是在国家和社会之间构建起充分、多样、高效、直接的意见交换机制。以此观之，基于多党体制选举“统治者”的代议制票决民主模式，在民主性上无疑是“攻其一点，不及其余”的。而全过程人民民主之所以是最广泛、最真实、最有效的民主，重要原因就在于在超大规模现代国家中构建起了上下左右贯通的意见沟通机制，从而塑造了一种整体、贯通、协调的国家治理新格局。基层民意可以跨越科层直达政治中枢，党政机关和群众团体则发展出丰富的社会触角，广泛深入地同各类社会要素进行意见交换。正是这套丰富的意见交换体系使得中国国家和社会形成一个外部紧密一致、内部贯通协调的政治共同体。虹桥街道的全过程人民民主实践体系表明，这一多形式、多层次的意见沟通体系确实是广泛、真实、有效的。

全过程人民民主是党领导和组织下的民主。民意的实现，离不开具体的民主机制支撑，具体表现为对民意的倾听、回应和保障机制。西方自由主义民主经由“代议制”落定为一种“多元竞争的民主”，而中国特色社会主义人民民主则依托“全过程”发展成为一种“社会整合的民主”。而整合的关键，就在于中国共产党的领导。毛泽东同志曾经指出，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”（毛泽东，1991）。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众中考验这些意见是否正确。虹桥街道的民主实践体系表明，我们不仅有群众路线这一传统法宝，也有包括民主选举在内的大量新的制度化民主机制。通过这套党领导下的丰富的民主实践体系，不仅充分实现了最广泛的政治参与，也有效保障了政治生活的稳定有序。

全过程人民民主实践体系需要面向实践、面向未来不断发展。作为一种新的政治民主模式，全过程人民民主奠基于中国特色社会主义政治体系的基因之中，从新中国诞生之日起甚至在中国共产党成立之初就已经萌芽。改革开放以来，全过程人民民主实践体系已经深度塑造了当前的基层治理体系，但是其实践体系和形态仍需要不断发育完善。总体而言，全过程人民民主的政治性机制较为发达，而行政性机制和法律性机制需要进一步完善；自上而下的机制运用较多，而自下而上的机制尚不够丰富；总体框架体系较为稳固，但操作细节有待深化。全过程人民民主实践体系的未来发展，需要进一步推动民主机制的扩容、增频、细化、做实。“扩容”要求进一步扩大民主机制的种类形式和应用领域，探索诸如代表产生机制、开会议决机制、开放式决策机制等多样化民主机制。“增频”要求将经过实践检验切实有效的民主机制进行制度化，在更大的范围内推广，并作为常态机制以提高应用频率。“细化”要求为已有的民主机制增加更能落地的微观支撑体系，解决细节中的“魔鬼”问题。“做实”要求尽可能推动非正式机制走向正式机制，探索对民主机制的效果评估和反馈机制，将人民民主更好落实落地。