基于PPP模式的城市轨道交通全过程跟踪审计研究——以徐州地铁集团有限公司为例

裴雪莲

（徐州地铁集团有限公司，江苏 徐州 221000）

城市轨道交通作为当今城市交通发展的重要交通工具，很大程度上缓解了城市交通的拥堵问题。但由于轨道交通项目造价高、涉及专业多、建设周期长，其投资控制是一项十分重要而又难度很高的工作，全过程跟踪审计成为投资控制不可或缺的监督方式。

目前，北京、南京、沈阳、郑州、青岛、深圳、广州、兰州、宁波、杭州、苏州、大连等大多数城市轨道交通项目已经开展全过程跟踪审计。虽大部分城市轨道交通建设工程采取跟踪审计模式，但鉴于徐州地铁集团有限公司（以下简称“地铁集团”）实施的徐州轨道交通1、2、3号线一期工程均采用PPP模式发包，结合城市轨道交通行业以及省市相关要求，围绕“提前介入、全程跟踪，立足服务、着眼防范”的整体思路，将审计关口前移。市审计局委托跟踪审计单位开展全过程跟踪审计。PPP模式下跟踪审计无经验可循，因而须在工程建设逐步开展的情况下，不断地摸索和总结跟踪审计重点难点，以进一步加大投资控制力度，促进城市轨道交通工程建设管理提质增效。

一、项目背景概述

徐州市城市轨道交通1、2、3号线一期工程均采用PPP合作模式，由市政府指定市国资委作为实施机构通过公开招标确定社会资本合作方，市国资委与社会资本合作方签订PPP项目合作协议，地铁集团作为社会资本投资代表与社会资本方签订股权投资协议和施工总承包协议。

1、2、3号线一期工程线路全长约64公里，总投资约467亿元。1号线一期工程线路为东西走向，西端起于路窝站，沿老徐萧公路、淮海西路、淮海东路、淮海东路延长段、东三环路、和平路、珠山路走行，东端止于高铁徐州东站。线路全长21.8公里，全线共计18个车站，设杏山子车辆段1座、高铁停车场1座。线路总投资162.78亿元。2号线一期工程北起客运北站，途经二环北路、彭城广场、江苏师范大学、淮海纪念园、七里沟、市政府，止于新区东站。全长约24.15km，全为地下线。全线共设车站20座，车辆段1座、停车场1座，线路总投资169.79亿元。3号线一期工程起点位于下淀站，线路途经大庆路-复兴路-淮塔东路-解放南路-北京路-长江路-黄山路-银山路，终点站为创业园站。全长约18km，共设车站16座，全部为地下站。线路总投资136亿元。

1、2、3号线一期工程（含试验段及线网控制中心）共划分为16个审计标段，其中试验段2个标段，1号线一期工程4个标段，2号线一期工程5个标段，3号线一期工程4个标段，线网控制中心1个标段，由市审计局通过招标采购方式委托4家事务所承担。

图1 PPP项目全过程跟踪审计合同管理关系图

二、全过程跟踪审计的目的和意义

一是提高项目管理水平的关键环节。城市轨道交通工程建设涉及投资金额巨大，一旦管理失衡，造成的损失不可估量。实施全过程跟踪审计可从项目全寿命周期的各个阶段进行全过程审计监督，可及时发现和纠正工程建设全过程的违规行为，形成审计监督制约体系，全面保障项目管理流程顺利运行，为工程质量、安全和投资提供行之有效的保障。实施全过程跟踪审计可通过提前跟进，即时发现工程建设项目管理中出现的漏洞以及存在的问题，并有的放矢地提出建议，使制度管理、流程管理规范化，促进建设项目管理水平迈上新台阶。

二是提高资金利用率和使用效益的重要保障。轨道交通工程参建单位多，涉及造价高，专业系统多而复杂，投资控制成为城市轨道交通工程的难点。实施全过程跟踪审计，审计人员参与了工程建设全过程，及时对工程建设的资金使用情况反馈调整，有利于控制投资，减少竣工结算中的矛盾，保证工程建设资金合规使用，提高资金利用率和资金使用效益。

三、PPP模式下全过程跟踪审计与全过程造价咨询的区别

（一）服务侧重点不同

全过程跟踪审计单位由徐州市审计局委托，同时分别与审计局、建设单位签订合同，合同支付由建设单位承担。全过程造价咨询单位由建设单位委托，仅与建设单位签订合同，合同支付由建设单位承担。因委托主体不同，势必造成服务内容不同，全过程跟踪审计单位对建设单位兼有审计监督和咨询服务的功能，侧重于审计监督的功能；而全过程造价咨询对建设单位仅有咨询服务的功能。

（二）职能范围不同

全过程跟踪审计单位服务主体是市审计局，主要职能是代表市审计局对地铁集团（建设单位）城市轨道交通工程建设履行监督，同时根据审计咨询合同，对地铁集团提供咨询服务；审计结果对市审计局负责，地铁集团按照审计结果执行。

咨询单位服务主体是地铁集团，主要是协助进行全过程成本控制，对造价控制提供帮助咨询服务，咨询结果对地铁集团负责。

（三）服务依据不同

造价咨询单位执业依据主要是国家或省级、市级、行业建设主管部门颁发的计价规范、计价办法、计价定额，以及与建设项目相关的标准、规范、技术资料；以及地铁集团相关管理办法。

全过程跟踪审计执业除了依据造价管理相关规定外，还应遵守审计相关的法律、法规、规章等相关规定以及市审计局的相关要求。

（四）合同内容不同

根据徐州市审计局协审合同及地铁集团审计咨询合同约定，审计单位的服务内容主要是对建设项目概预算编制及执行情况审计，对建设项目招标投标审计，对建设项目经济合同审计，对建设单位内部控制制度设置和落实情况审计，对建设项目材料、设备采购及管理情况审计，对建设工程结算审计。而地铁集团招标相关条款约定，造价咨询单位的服务内容主要是招标控制价编制和工程量清单编制、全过程造价咨询、竣工结算的审核等。

四、PPP模式下全过程跟踪审计的重点和难点

（一）设计阶段跟踪审计

目前，设计费用收取一般与工程概算相关，与设计方案的优劣、投资节约额度无关联。项目前期跟踪审计重点：一是设计的招标方式选择是否合理，应选取优秀的设计单位，提高工程项目设计质量标准；二是对工程项目进行限额设计，在保证工程项目正常使用功能的先决条件下，选择优化后的设计方案，降低工程项目投资，避免超概现象发生；三是严格设计变更管理，避免因设计错误、遗漏或设计不合理产生设计变更；四是设计方案应与施工工艺标准尽量相符，节约工程投资。

（二）实施阶段全过程跟踪审计

根据合同约定，跟踪审计主要审核招标文件造价控制条款、工程量清单、招标控制价、合同条款、分析合同价款、概算执行、工程计量支付、内控制度建立执行、工程变更及现场签证、项目财务核算和财务管理、资金到位及管理使用、建设单位管理费计取、设备及材料的采购价格、上级优惠政策的落实、项目环境保护等情况。在施工阶段应重点做好隐蔽工程及工程量变更的审计工作。

在工程量清单计价模式下，工程造价实行“量”“价”分离，PPP模式下全过程跟踪审计挑战力度较大，工作重点是徐州城市轨道交通工程PPP模式招标时无工程量清单，需在工程实施时边施工边谈判，清单谈判难度系数非常大。全过程跟踪审计单位全程参与清单谈判，积累丰富的清单谈判经验，为竣工结算顺利推进打下坚实的基础。

（三）竣工结算阶段跟踪审计

该阶段的审计目标为将提高管理水平、实现既定社会效益和经济效益，全过程跟踪审计贯穿于跟踪审计全过程，进一步揭示城市轨道交通建设管理中的薄弱环节和存在的漏洞，使投资控制更加合理。审计重点内容为PPP模式下竣工结算阶段，清单谈判历史遗留问题的处理、工程竣工结算和工程财务资料、建安工程投资真实性及合法性、尾工工程情况及投资效益审计评价。难点在于清单谈判历史遗留问题的解决，需要较高的专业素养和一丝不苟的钻研精神，进而全面提高审计质量。

五、结语

全过程跟踪审计作为投资审计的一种方式，在城市轨道交通工程建设项目PPP模式审计中逐步运用，并取得了明显的管理成效。通过在工程实践中不断总结与完善，全过程跟踪审计在轨道交通项目建设中能够发挥更大的作用，进一步地提升政府投资项目的社会效益和经济效益。