水利工程标准化管理理论体系构建

2022-01-10彭月平

水利建设与管理 2021年12期

彭月平

(1.江西省水利科学院，江西南昌 330029；2.江西省水工安全工程技术研究中心，江西南昌 330029)

开展水利工程标准化管理，是经济社会发展水平进入新阶段的迫切需要，是加强工程管理的必然选择。2016年浙江省首次开展水利工程标准化管理。经过近年来的发展，学者们开展了大量研究，陈龙[1]通过浙江省水利工程标准化管理实践，总结出了加强组织领导、加强监督指导，促进全员参与、创新管理技术手段和体制机制等提升标准化管理措施；曾瑜等[2]建立了水利工程标准化管理体系的总体框架，以及分析了该框架在浙江省的应用情况，该体系包含内部机制、外部机制和核心机制三个部分，具有一定可操作性，但并非理论体系；邱志章等[3]介绍了浙江省水利工程标准化管理监督与服务平台，该平台涵盖红绿灯监管、创建验收、日常事务等功能，解决了传统监督模式覆盖面窄、工作量大、效率低等问题，实现了工程在线监督、事务在线管理、办公在线协同。徐炳伟等[4]总结了江西水利工程标准化试点取得的成绩，针对资金缺乏、对标化管理认识不足等问题，提出了建立完善管理责任机制、创新管护模式、加强经费保障以及建立有效激励机制等措施。彭月平等[5]针对江西水利工程标准化管理情况，提出了深化小型水利工程管理体制改革、建立多部门联动机制、建立稳定经费保障机制、充分发挥市县水利部门中坚力量等措施；齐凯[6]提出了通过完善水利工程管理制度和运行机制、融合现代化社会管理理念、借助互联网信息技术等，实现水利工程标准化管理。

综上，学者们的重点多集中在某一地区、某一阶段的水利工程标准化管理，且基本都是根据各地标准化创建情况提出提升标准化管理的具体措施，尚未提升到理论体系的研究层面，尚未形成指导性的理论体系，因此有必要开展水利工程标准化管理理论体系的研究，为水利工程标准化管理提供理论指导。

1 理论体系

建立水利工程标准化管理理论体系，目的是做好标准化管理创建的顶层设计，为水利工程标准化开展提供理论指导。

1.1 体系框架

水利工程标准化管理理论体系包含从思想形成到技术方法应用的整个过程，分为总体要求、基本理论和技术方法三个部分。从总体要求中把握水利工程标准化管理的总体思路和要求，从基本理论中理解标准化管理的实施过程和发展方向，从技术方法中掌握如何开展标准化创建等问题。水利工程标准化管理的理论体系框架见图1。

图1 水利工程标准化管理理论体系

1.2 体系组成

整体而言，水利工程标准化管理理论体系由总体要求、基本理论、技术方法三部分组成。其中总体要求包括指导思想、基本原则和建设目标，指导思想是指导水利工程标准化创建的主导思想，体现水利工程标准化管理的总体方向，基本原则指开展水利工程标准化管理必须遵守的最基本原则，为标准化管理提供基本遵循。建设目标则为标准化管理创建期待达到的预期目标。基本理论是开展水利工程标准化管理的理论基础，包括三元理论、标准化金字塔两个方面内容，其中三元理论指导标准化工程运行安全、效益充分发挥、环境整洁美观等“三大目标”的协调发展，标准化“金字塔”阐述标准化管理创建的过程与发展方向。技术方法包含基本步骤、创建内容、四大建设、考核监督等工作，是标准化管理工作开展的具体实施内容。

2 体系主要内容

2.1 总体要求

2.1.1 基本原则

开展水利工程标准化管理，没有绝对固定模式，应遵循以下基本原则：

a.深化改革，健全制度。深化水管体制改革，健全完善水利工程管护与运行方式，以创新的思维推动水利工程标准化管理与时代发展接轨，协调经济社会状况，寻求水利工程标准化长足发展。

b.因地制宜，突出重点。根据不同地区水利工程管理实际及经济社会发展水平，有选择、有方向、有侧重地创建，形成各具特色、各有千秋的工程标准化发展模式，避免盲目求快或思安求稳地发展。

c.坚持政府主导，市场推动。水利工程标准化管理离不开政府的引导，要注重部门联动，市场推动，完善投入机制，形成工作合力，充分调动社会公众参与标准化管理的积极性。

2.1.2 建设目标

通过开展水利工程标准化管理创建，水利工程管理责任主体在管理责任、制度建设、安全运行、维修养护、环境保护、教育培训、监督检查、考核评价等各个环节及关键节点，应按照规定的管理标准，实行规范的痕迹化管理，达到标准化管理规定的等级标准，实现水利工程运行安全、效益充分发挥、环境整洁美观的良性运行目的。因此，工程运行安全、效益充分持续、环境整洁美观是水利工程标准化管理的“三大目标”。

2.2 基本理论

2.2.1 三元理论

水利工程标准化管理的“三大目标”应遵循三元理论思想，“三大目标”就是水利工程标准化管理中的三个相互独立且相互关联的“三元”，形成三角形的三条边。工程运行安全是基础，效益充分发挥是根本，环境整洁美观是保障，彼此依存，相互制约，当“三大目标”达到相互平衡时，标准化管理的三角形呈现等边三角形，此时的三角形最稳固，表明达到标准化管理的最佳状态。当标准化创建侧重其中任何一项目标时，就会造成“三大目标”强弱不同，标准化管理无法保持等边三角形，失去了原有的平衡，达不到稳定的状态，此时的标准化管理是畸形的，是不可持续的，必须重新审视创建过程，查找问题，并加以改进。

因此，标准化管理过程中必须协调好“三大目标”的关系，以达到标准化最佳状态。

2.2.2 标准化管理金字塔

标准化金字塔是三角形ABCA循环的结果，见图2。该金字塔阐述了标准化过程的循环往复和标准水平的不断提高，是标准化发展过程和发展方向的形象化模型。

图2 标准化发展模式

三角形ABC为工程标准化创建阶段，标准化创建过程中，在协调好“三大目标”的前提下，完成标准化管理创建，此时便形成了稳固的金字塔底座，并达到一定水平的标准化管理状态。通过标准化考核与评价，及时发现管理中存在的问题和不足，并加以改进，进而迁升进入第一次巩固提升阶段(三角形A1B1C1)，开启新的循环，如此循环往复，逐步向更高水平的标准化管理迈进，不断提高水利工程标准化管理水平。

因此，标准化管理不是简单的一次性创建，而是呈现螺旋式上升的发展趋势，在完成创建的基础上，须持续做好巩固提升，才能不断提高标准化管理水平，达到高水平标准化管理目标。

2.3 技术方法

2.3.1 基本步骤

水利工程标准化管理共分为6个步骤：

a.理清管理事项。根据工程实际，逐一梳理工程的巡视检查、安全监测、运行管理、维修养护等管理工作，将各项工作尽可能地细化到最小单元。

b.明确管理标准。结合确定的管理事项，明确各事项管理标准，确定工作目标。

c.规范管理程序。按照确定的管理标准制定各项工作管理制度和操作程序，做到流程清晰。

d.科学定岗定员。按照“因事定岗”原则，制定“岗位、事项、人员”对应表，做到事项到岗、责任到人。

e.建立激励机制。建立合理的奖惩激励机制,激发管理人员标准化管理积极性，促使管理人员在日常管理中高质量、高标准地履职尽责。

f.严格考核评价。建立考核监督机制，做到层层有考核，结果有应用，鼓励先进，鞭策后进。

以上六个步骤简称水利工程标准化管理“六步法”[7]，各步骤彼此承上启下，环环相扣，是水利工程标准化管理的基本要求。

2.3.2 主要任务

开展水利工程标准化管理，需要明确管理的主要任务，做好顶层设计。水利工程标准化管理的主要任务为：通过实施“五个一措施”[8]，即制定一套标准、编制一本手册、修订一批制度、建立一个平台、落实一方责任，达到水利工程标准化管理责任明细化、管理工作制度化、管理人员专业化、管理范围界定化、管理运行安全化、管理经费预算化、管理活动日常化、管理过程信息化、管理环境美观化、管理考核规范化。其中制定一套标准指制定各类工程标准化管理技术标准，使管理有章可循；编制一本手册指编制工程管理手册、操作手册和关键岗位口袋本，使管理有据可依；修订一批制度指修订和完善现有工程管理规章制度及操作规程，从以人管人向以制度管人转变；建立一个平台，指建立标准化管理监督服务平台，实现管理信息化、痕迹化和溯源化；落实一方责任指落实工程管理责任主体，明确责任人及工作职责，理顺标准化权责，为标准化提供组织保障[9]。

2.3.3 四大建设

根据标准化管理主要任务，细化标准化具体创建的操作指标，如落实责任人、编制应急预案、开展运行观测及维修养护等，并按照类别分为“安全管理、运行管理、养护管理、管理保障”四个方面，统称为“四大建设”，通过“四大建设”的实施，实现标准化管理“十化”，最终实现标准化管理的“三大目标”。

“四大建设”中，安全管理包括落实责任人、编制应急预案、做好防汛准备等内容；运行管理包括岗位设置、编制关键岗位口袋本、编制管理手册、开展运行观测和巡视检查等内容；养护管理包括开展维修养护和落实维养经费等内容；管理保障包括建立激励机制、开展信息化管理等内容。以大中型水库的标准化管理为例，“四大建设”内容框架见图3。

图3 大中型水库“四大建设”内容框架

2.3.4 考核监督

考核监督主要包括出台考核评价办法和评价标准，以及打造标准化监督与服务平台等内容。

标准化管理考核评价办法是开展标准化工作必不可少的最根本办法，规定标准化创建及评价有关事宜。结合“四大建设”中的具体指标，形成标准化管理评价标准，各项指标均赋予一定分值，累加总分即为工程标准化管理评价得分，并与评价办法中的等级划分进行对比，确定工程标准化管理等级。标准化监督与服务平台应包含工程运行监管、创建验收、常态化管理等功能，需满足省、市、县以及工程管理单位逐级之间的监督与服务要求，实现标准化管理的层级化协同监管，不断提高工程管理水平。

3 体系应用

江西省水利工程较多，现已建成各类水利工程32万余处。为加强水利工程管理，从2017年开始，江西省全面推行水利工程标准化管理，江西省开展的水利工程标准化管理符合前文提出的理论体系。

首先，江西省水利工程标准化管理不搞一刀切，根据各工程实际，设置了四个达标等级。在2017年8月印发的《江西省人民政府办公厅关于全面推行水利工程标准化管理的实施意见》中，明确了标准化管理的建设目标，即实现工程运行安全、效益充分发挥、环境整洁美观的标准化管理的“三大目标”，契合前文提出的标准化管理总体要求。

其次，江西制定了水库、水闸、堤防等8类工程评价标准，并且在工程安全管理、运行管理和维修养护等三个方面均设立了强制性指标，任何一项强制性指标不达标的，验收评价均按不达标处理，协同推进工程安全运行、效益充分发挥、环境整洁美观“三大目标”的实现。江西2020年底完成标准化管理创建，从2021年开始进入常态化管理，及时印发了水利工程常态化管理的指导意见，提出了工程创标后一系列继续巩固提升的要求，这与前文提出的标准化“目标三角形”以及标准化管理为螺旋式上升过程的论述一脉相承。

第三，江西于2018年总结提炼出了水利工程标准化管理“六步法”(理清管理事项、明确管理标准、规范管理程序、科学定岗定员、建立激励机制、严格考核评价)，“六步法”成为标准化管理的基本步骤，在全省标准化管理过程中得到了广泛应用。江西明确了全省标准化管理通过实施“五个一”措施，达到标准化管理责任明细化、管理工作制度化等“十化”的主要任务。制定了水库、水闸、堤防等8类工程标准化管理评价标准，各类工程评价标准按照“安全管理、运行管理、养护管理、管理保障”四方面制定。并将技术指导、督查检查和考核评价情况与省级维养经费安排挂钩，压实地方责任，激发各地积极性，推动标准化理念落地生根，并正在积极推进全省标准化监督服务平台建设，用于监督各地标准化管理水平的进一步巩固提升，此做法与前文提出的标准化技术方法一致[10]。

2017—2020年，江西名录内1.3万余座工程全部通过标准化管理创建，达到相应等级的标准化管理要求，成效显著，充分说明文中提出的标准化管理理论体系具有较好的实用性。