电价“松绑”突围前行

文 焦文锦

2021年10月12日，国家发改委一纸新政公布，让业内高呼的电价市场化改革终于迈出关键一步。谁也没有料到，2015年电力改革“9号文件”中的“管住中间，放开两头”经过6年的艰难博弈，却在大规模的拉闸限电面前最终变得畅通无阻。

回顾电价改革的历史，从2005年前的“一厂一价”电价机制到2005年后的经营期电价政策，再到2019年“基准价+上下浮动”的市场化价格机制，我国的电价改革正逐步走向市场化。2021年，电价再一次被“松绑”，燃煤发电电量甚至要全部进入市场，改革的力度是巨大的。如果仅仅把目光放在脚下，可能很难想象，简单的“松绑”会对固有权力格局以及利益结构造成多大冲击，这一举措对未来经济发展又会发挥出多大的力量。

从“计划电”到“市场电”

2021年，后疫情时代全球经济快速复苏，电量需求陡然增加，加之国家在全国范围内开展的双碳行动导致部分高能耗企业不再被允许投产甚至直接关停，更加剧了发电燃煤供不应求的局面。煤价高启，现有的电价机制无法传导疯涨的煤价，电厂发一度电亏一毛，拉闸限电从局部开始蔓延，东北地区甚至连基本的民用电都已无法保证，改革已是箭在铉上。

围绕第三轮电力体制改革“管住中间、放开两头”的总体要求，2021年10月12日，国家发改委下发《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》，此次电价改革在“放开两头”方面下足了功夫，集中体现为两个“有序放开”：

在发电侧，有序放开全部燃煤发电上网电价。推动燃煤发电电量全部进入市场，不再由政府定价。另外，燃煤发电交易价格浮动范围由现行的10%～15%，扩大到20%，高耗能企业市场交易电价不受限制。居民、农业、公益性事业用电价格保持不变。目前包括燃煤在内的火电发电电量占全社会发电量的比重为72%，其中有七成已经进入市场进行交易，上述政策实施后，剩余的三成燃煤发电电量也将进入市场。

在用电侧，有序放开工商业用户用电价格，取消工商业用户目录电价。目前，大约44%的工商业用电量已通过参与市场形成用电价格。此次改革，明确提出有序推动工商业用户都进入电力市场，按照市场价格购电。尚未进入市场的工商业用户中，10千伏及以上的工商业用户用电量大、市场化条件好，全部进入市场；其他工商业用户也要尽快进入。届时，目录销售电价只保留居民、农业类别，基本实现“能放尽放”。对暂未直接从电力市场购电的用户由电网企业代理购电，代理购电价格主要通过场内集中竞价或竞争性招标方式形成。鼓励地方对小微企业和个体工商户用电实行阶段性优惠政策。

能涨能跌的电价机制

靴子终于彻底落地，但改革的目的不是要“涨电价”，建立能涨能跌的电力市场化交易才是最终目的。在全球能源价格都在飙涨的背景下，《通知》的出台并不令人意外。不过，此番政策在发电侧和用电侧都做出了大胆的改革措施。如果说煤电全电量交易、价格浮动变化都在预料之内的话，工商业目录电价取消可以说是在倒逼用户积极迎合电力市场化改革，并且消除电价“只涨不跌”的幻想。

在近期电价上涨趋势较为明显的情况下，如何说服剩下的56%的工商业用户入市无疑是巨大的挑战。为了保障本次改革措施的实施，《通知》还提出了保障改革的四项措施：1.全面推进电力市场建设；2.加强与分时电价政策衔接；3.避免不合理行政干预；4.加强煤电市场监督。不过在工商业目录电价取消的情况下，电网代理用户的电价水准无疑将会成为重要的市场风向标。剩下的56%的工商业电量将会成为发电企业、售电公司、电网企业的争夺焦点。

针对发改委的新政，一些地方已经开始积极响应，电改实施首日交易，山东、江苏、贵州交易电价就上浮19.8%以上！湖北更是上浮达到了20%，广西将高能耗电价上涨50%，广东和浙江拉大峰谷电价差，湖南甚至决定要把煤炭价格作为电价定价参数，这是电力市场化改革迈出的实质性的一步。

电改三十年

电价需要市场化吗？答案必须在历史中寻找，改革开放以来，我国不断深化能源领域的相关改革，其中电力体制改革牵涉面广，争论也多，使之成为一个漫长而艰难的过程。回溯电力行业三十年改革历程，我国电力发展取得了长足进步，保障了我国经济持续稳定的发展，这都离不开三十年来我国在电力领域的不断探索。

11987年：省为实体——“两分钱”注入新动力

80年代中期，我国经济快速发展、电力供应面临严重短缺，政府为加快电力工业发展出台了“一厂一价”电价政策，有的叫还本付息电价政策。这项政策的实质是利润先保、成本全包、价格找齐。主要是为了解决发展电力工业资金筹措的困难，目的在于通过优惠政策，吸引国内外资金的投入。该项政策出台，打破了单一电价模式和独家投资、垄断经营的电力工业格局，使我国电力工业由计划经济体制向社会主义市场经济体制迈出了坚实的一步。

解决缺电问题，始终是上世纪80年代最重要的议题之一。随着改革开放政策的实行，中国经济不断增长，电力需求持续旺盛，办电的资金却不能同步增长，电力紧张蔓延，部长家里被停电已不鲜见。电力专家姚振炎看得很准：“深层次的原因是电力工业管理体制和投资体制出了毛病，经济活动是以各省为单位进行组织的，在财政上分灶吃饭，而电力管理是高度集中和垄断的，就是‘国家出钱，一家办电，大家用电’的大锅饭体制”。

1985年，水利电力部上书中央建议推进电力体制改革，提出“以电养电”、提高工业电价以及集资办电三项核心内容。1986年5月13日下午，国务院领导召集相关部委研究电力工业体制改革问题。在这次会议中决定，将工业用电每度上涨2分钱用作电力建设资金，资金的管理权交给了地方。这样集资电厂的产权关系与经营管理权限就都放开了，一大批地方能源投资公司开始诞生，同时形成了中国电力行业第一批新型的独立发电公司。

1987年9月，国家计划委员会、国家经济委员会、水利电力部在北京共同召开“加快电力发展与改革座谈会”。国家电力体制改革要启动，要用改革的方法缓和电力供应问题。按照规划，国家将统一划定电力基数，中央给各省市的电量就只有这么多，地方要用电要发展，只有靠本省规划。按照此后的说法，这就是“省为实体”，自己对自己负责。这一条思路在此后几十年左右了中国电力工业的走向。

就这样，第一次的电力体制改革方案以“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”20字指导方针正式拉开了序幕，再加一条“因地、因网制宜”。经过这次改革，电价涨了2分，但什么时候收、怎么收由各省政府自主决定，省级电网也从区域电管局中脱离出来，省公司和区域网公司都是独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体，都具有法人地位，电厂的产权和经营管理权得到了前所未有的突破，具有相当实力的地方能源投资公司开始诞生。

同时，集资办电客观上要求实行独立核算，国家开始实行多种电价制度。当年出台两项基本电价政策：一是燃运加价，指电价随燃料、运输价格的变化而相应浮动，该政策执行到1993年后并入目录电价。二是还本付息，指利用贷款建设的集资电厂或机组在还本付息期间，按照成本、税金、具有还本付息能力和合理利润的原则核定上网电价和销售电价，钱的问题得到了解决。

但，权的问题却遭遇了巨大困难。1988年七届全国人大一次会议后，煤炭部、石油部、核工业部和水利电力部四个举足轻重的专业部委全部被收编到能源部，能源部成为电力的行业主管部门后，电力系统不再保留全国性的组织机构，各网省局直属能源部，组建五大区域性的电力联合公司，同时明确非跨省电网的电力局也要逐步改建为省电力公司，省电力局和省电力公司双轨运行。省电力公司独立经营，由能源部和省级政府双重领导。通过这一改革，电力工业在中央和省级层面实现了形式上的政企分开。

但实质上，能源部却是一个尴尬的存在，虽然形式上它是电力行业的主管部门，但投资权已旁落国家能源投资公司，源源不断的2分钱政策也归了地方。能源部真正做到的只有两点，一是管规划，二是汇总上年度计划。“基建计划根本没有实权，生产经营管理也就是电力，煤炭管不了，因为有煤炭公司，石油更管不了，所以广义上的能源部实际上只是半个电力部，就是管电力生产的。”当时电力部一位司长说。

1993年3月22日，迄今为止唯一一届能源部正式被撤销。电力领域的首次政企分开尝试很快以能源部的撤销画上句号，作为关系国家经济命脉的基础行业部门——电力部被重新设立，新一轮的电改即将开始。

21993年：厂网分开——国电时代的裂变与重构

90年代中后期，我国电力供需矛盾得到了有效缓解，部分地区出现了装机富余现象。同时，由于还本付息电价在很大程度上受个别投资成本的影响，结果上网电价表现为“一厂一价”，甚至“一机一价”。发电投资成本缺乏有效的约束机制，导致上网电价持续上涨。在这种情况下，以个别成本定价的“一厂一价”电价政策不利于节约成本、提高效率的弊端日益显现。发改委提出了实行经营期电价的意见，即将按个别成本定价逐渐过渡到按社会平均成本定价，同时统一规范电力企业的资本金收益率水平。

1996年下半年开始，电力供需紧张关系趋缓，电力发展速度的增幅不断下降，大部分地区开始从缺电的困境中解脱出来。用原国家电力公司副总经理汪恕诚的话来说，“电力已经从‘买方市场’变成‘卖方市场’”。

对于电力行业来说，喜忧参半。告别缺电，这是他们多年来追求的目标，现在开始实现了，应该感到高兴。但带来的挑战是，这是1949年以来第一次出现电力盈余，整个体制应对不了新情况。电力行业的所有参与者都必须重新找到新的位置，并化解不利的影响。但是长期依赖体制运行的企业很难转过身，改革的呼声已逐渐高涨。

1996年12月7日，国务院发文，批准电力部组建国家电力公司。但当时由于厂网关系不清，出现了电力公司直属的电厂获得的发电指标要高于独立电厂的情况，造成调度上的矛盾，发电量的多少及上网电价的高低成为争议的焦点。经营压力迫使独立电厂更有动力放大自己的声音，厂网分开的呼声渐成舆论主流。

2002年2月10日，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）印发，由国家计划委员会主导的第二次电力体制改革进入了实施阶段。文件中提出，要设立国家电网和南方电网两张网，在国家电力公司原有的5家发电上市公司的基础上建立华能、大唐、华电、国电以及中国电力投资5大集团。其中除了华能集团直接改组为独立发电企业外，其余四家全部重组为全国性的发电企业。

2004年，为了进一步化解煤、电价格矛盾，国家发展改革委研究拟定《煤电价格联动机制》。新机制以电煤综合出矿价格为基础，当周期内平均煤价较前一周期变化幅度达到或超过5%后，在电力企业消化30%的基础上，相应调整电价，实行煤电价格联动。2005年4月5号，国家发改委出台的《上网电价管理暂行办法》正式明确了标杆上网电价机制。对于发电企业的上网电价，在竞价上网前，将由政府价格主管部门按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定，或通过政府招标确定。至此，燃煤发电标杆上网电价+煤电价格联动机制形成。

2003年，新成立的国家电力监管委员会开始了建立区域电力市场的尝试。此时，缺电突然到来，供需形势不可思议般急转直下。面对新的供需局面以及自身成立的使命，电监会系统提出了新的认识，“缺电的环境中也可以搞市场”。经过调研，国家电监会选择东北和华东地区作为区域电力市场试点，并于2003年6月全面启动东北和华东区域电力市场建设。但试运行两年多后，2006年5月，试点工作戛然而止。之后，电监会又推行了直购电政策，实际推进过程困难重重、举步维艰。问题症结究竟在哪也没有共识。直到2010年，直购电陷入停滞。

十余年间，中央主管部门主导和推行的电力改革被业界广泛认为效果不佳，要么停滞不前，要么无疾而终。初衷是打破“省为实体”的第二轮电力体制改革迟迟未能突破“省为实体”的强大钳制，恰逢连续缺电的时运，在现行央地关系划定的范围中来回打圈，始终逃脱不了其强大的向心力，举步维艰，未能走远。

3 2015年：9号文——管住中间，放开两头

2019年为促进电力市场化交易，降低企业用电成本，国家发改委按照“管住中间、放开两头”总体思路，推出了“基准价+上下浮动”的市场化价格机制，浮动范围为上浮不超过10%，下浮原则上不超过15%，国家发改委可以根据市场发展适时对基准价和浮动范围进行调整。2021年，电价再一次被“松绑”，浮动范围扩大到20%，高耗能企业市场交易电价甚至不再受到限制，电价市场化迈出了实质性的一大步。

沉寂很快被打破。2012年，一股积蓄已久的情绪即将喷涌而出。此时正值第二轮电改满10周年，如何判断此轮改革成效，如何对待此轮改革遗产，如何评价此时行业现状，成为业界以及舆论一时间的焦点。有的观点认为，改革取得了积极的成效，理由是电力行业取得了大发展，发电侧引入竞争后促进作用十分明显，“装机每年增长一亿多千瓦，没有这一次改革根本办不到”。有的观点认为，此时的电力体制非计划、非市场，甚至比完全计划还要坏。

2013年，为理顺两个部门在电力行业主导权上的关系，国家电监会和国家能源局合并为新的国家能源局。各方对改革方向无异议，改革路径则有诸多分歧。但电改需往前走的“最大公约数”其实已经若隐若现。

经过三年的探讨，2015年3月15日，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）（即“9号文”）正式印发。核心内容可概括为“管住中间，放开两头”：电网成本监审、输配电价核定等要管住，发电侧与售电侧要有序交给市场。具体来说，就是要有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，推进交易机构相对独立，规范运行，继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究，进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

这一方案正面承认了“省为基础”，无论是输配电价改革、直接交易推进、交易机构建立还是电力市场培育都给予省级政府相当的权限和任务。这些将会成为改革启动和未来新秩序运行时重要的动力之一。

对于地方而言，电力改革是能够直接带来红利的。在上一轮改革中，他们是被改革者之一，现在他们的身份即将转换为改革的重要执行者。在电改之前，电力价格是不能随意动的。实质拥有了这一权限后，地方开始主动作为，成为打破电力行业原有利益格局的主要力量。

在“9号文”的指导下，省级政府主导的电力市场建设屡屡突破。除西藏以外，其余省份都开展了电力体制改革试点。最活跃的售电侧改革试点省份是广东，当时舆论普遍认为售电侧改革是本轮电改最大的红利，将开启全国5.5万亿千瓦时售电对应的万亿元级别市场。为稳妥起见，2016年，广东省尽心挑选了13家类别丰富的售电企业率先进入市场，结果出人意料的好，资本市场开始跃跃欲试，迅速引爆了全国范围内的售电公司成立潮。

售电公司的立足，让电力行业迎来新的市场主体，也给售电侧带来了新的活力。回溯中国电力行业数十年，每一次改革都不断有新的市场主体或经营者加入，每一批新主体的加入都改变了原来的格局，然后形成新的秩序。伴随着全国数千家售电公司的成立，用户开始有了选择权。三十年的改革，首次从关注生产者利益转移到谈论消费者利益，正是本次改革最重要的成果。

电价需要市场化改革吗？答案显而易见，且“市场电”是大势所趋。放开发电侧部分电源和部分用户，标志着我国电价机制由多年的“计划”和“市场”双轨并行制，开始向完全市场化的轨道探索。这条探索的道路，对各方来说既是机遇也是挑战，如何平稳地推进市场化是一个牵一发而动全身的复杂的问题，我们也将继续参与、见证电价市场体制改革。